Решение № 8641 от 14.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4208/2015 г.

Решение № 8641 от 14.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4208/2015 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Керимова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Столичен общински съвет срещу решение № 623 от 6.02.2015 г. по адм. дело № 9835 по описа на Административен съд София град за 2014 г., с което е отменена разпоредбата на чл. 85, ал. 1 от Наредба за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община /Наредбата/, приета с Решение № 894 по Протокол № 93 от 23.11.2006 г., в частта "или упълномощени от него длъжностни лица". С решение № 1412/10.03.2015 г. Административен съд София град е допуснал поправка на очевидна фактическа грешка в решение № 623 от 06.02.2015 г. по същото дело, като е осъдил Столична община да заплати на Юлиан Любомиров Дацев направените по делото разноски в размер на 1140 лв. Касаторът оспорва решението като неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон. Иска да бъде отменено и спорът да бъде решен по същество, като се отхвърли жалбата на Юлиан Любомиров Дацев като неоснователна. Ответникът, Юлиан Любомиров Дацев, в писмен отговор на касационната жалба оспорва същата като неоснователна. Претендира разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, при извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, приема същата за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от активно процесуално легитимирана страна, срещу съдебен акт, който подлежи на контрол пред настоящия съд. Обжалваното решение на Административен съд София град е валидно и допустимо. Касаторът не прави възражение за допуснати съществени процесуални нарушения. По отношение на правилното приложение на материалния закон, за което касационната инстанция на основание чл. 218, ал. 2 АПК следи служебно: За да постанови оспорения съдебен акт, първоинстанционният съд е приел за установено, че Наредбата за определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги предоставяни от Столична община, приета с Решение № 894 по Протокол № 93 от 23.11.2006 г., в редакцията й съобразно подробно изписаните изменения в съдебния акт, е действащ към момента на произнасянето на съда нормативен административен акт. Разпоредбата на чл. 85, ал. 1 от Наредбата е част от този подзаконов нормативен акт. Отмяната на текста на чл. 85, ал. 1 от Наредбата за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община, приета с Решение № 894 по Протокол № 93 от 23.11.2006 г., в частта "или упълномощени от него длъжностни лица" е поради констатираното от съда противоречие с норми от по-висок ранг, а именно - чл. 22, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и чл. 128 от Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/. Касационната инстанция не споделя този извод на АССГ от правна страна: Съгласно чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Същата правна норма, дава общо правомощие на общинския съвет като орган на местно самоуправление да приема наредби като подзаконови нормативни актове. Разпоредбата няма самостоятелен характер, като съгласно същата, общинският съвет приема наредби в изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, където са посочени в 24 точки правомощия на общинския съвет като орган на местно самоуправление. В конкретната хипотеза като правно основание за приемане на процесната наредба, цитирано в § 1 от Преходните и заключителните разпоредби на Наредбата, е посочена нормата на чл. 9 от Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/. Именно в Закона за местните данъци и такси се съдържа правното основание за издаване на процесната Наредба /по смисъла на чл. 75, ал. 4 АПК/. Тъй като Законът за местните данъци и такси, приложим в случая, е специален закон по отношение на общия Закона за местното самоуправление и местната администрация, намира приложение принципа: Lex specialis derogat generali (от латински: специалният закон отменя (замества) общия). Последният е принцип на правото, датиращ от римско време и възприет от римското право. Този принцип се свежда до случаите на конкуренция междуправни норми от общия (generalis) и специалния (specialis) закон, като в такъв случай вторите се ползват с предимство или имат примат над първите, включително и в случаите на тълкуване на правото. Приема се, че това е така, защото обичайно първите регулират родово определен тип обществени отношения в правните дялове, а вторите - видово този род в правните отрасли. Оттук, според касационната инстанция се извежда, че съдът неправилно, за да установи противоречие между текста на чл. 85, ал. 1 от Наредбата и нормативни актове от по-висока степен, е извършвал сравнения между текста на наредбата и чл. 22, ал. 5 ЗМСМА. В действителност, в чл. 22 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ е предвидено, че общинският съвет издава наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, а ал. 5 на чл. 22 позволява при констатирани нарушения на тези наредби кметът на общината или негов заместник да издава наказателни постановления. ЗМСМА принципно, както правилно е приел административният съд, не предвижда възможност за делегиране на правомощие по налагане на административни наказания. ЗМСМА обаче като общ закон, не намира приложение в случая. Законът за местните данъци и такси е специалният закон, който в случая намира приложение. Чл. 9 ЗМДТ предоставя, но и ограничава правомощията на общинския съвет да приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Правомощията по определяне и администриране на местни такси и цени на услуги не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се определят наказания за неизпълнение на задължения във връзка с данъци и такси. Тоест, стои въпроса относно правомощието на общинския съвет да приеме текст на наредбата с това съдържание на основание чл. 9 ЗМДТ. Оспореният текст е в глава четвърта на Наредбата за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община - "Административно-наказателни разпоредби". Съгласно чл. 85, ал. 2 от Наредбата, установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателни постановления се извършва по реда, определен в Закона за административните нарушения и наказания. Текстът на действащата разпоредба на чл. 85, ал. 1 гласи: "Кметът на Столична община или упълномощени от него длъжностни лица, издават на нарушителите наказателни постановления. " Безспорно общинският съвет като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА. Европейската харта за местно самоуправление /ратифицирана със закон, приет от 37-о НС на 17.03.1995 г./ в чл. 3, т. 1 дава дефиниция на понятието "местно самоуправление" и като такова се разбира правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. ЗМСМА в чл. 17 определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. В компетентност на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на: 1. общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; 2. устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; 3. образованието; 4. здравеопазването; 5. културата; 6. благоустрояването и комуналните дейности; 7. социалните услуги; 8. опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; 9. поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; 10. развитието на спорта, отдиха и туризма. В обжалваната наредба се посочва като правно основание чл. 9 ЗМДТ, като компетентността на общинския съвет следва да се съсредоточи в определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, а с текста на чл. 85, ал. 1 от Наредбата, компетентността на общинския съвет излиза от рамката на чл. 9 ЗМДТ и навлиза в сферата на налагане на административни наказания за нарушения, свързани с местни данъци и такси, каквато компетентност по този текст общинският съвет няма. Конституционният съд в свое решение № 6/29.09.2009 г. по к. д. № 7/2009 г. сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл. 3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона. Оттук се поставя въпроса дали материята, уреждаща налагане на наказания във връзка с данъци и такси е един от елементите, представляващи съществена част от обществените дела на местното самоуправление и в коя сфера на компетентност попада. При анализ на чл. 4 от Европейската харта за местно самоуправление т. 1 Върховният съд обосновава следния извод: Съгласно същата разпоредба, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Независимо от това, тази разпоредба не е пречка за предоставянето на органите на местно самоуправление на правомощия за специфични цели в съответствие със закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Съгласно чл. 4, т. 4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, поначало трябва да са пълни и неограничени. Оттук съдът прави извод, че обхватът на правомощията на общинския съвет като орган на местно самоуправление трябва да бъде максимално широк. В случая обаче, дори и да се наложи извод за наличие на законово определено широко правомощие на общинския съвет да уреди чрез приемане на наредба правоотношения свързани с определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, то в рамките на тези правоотношения категорично не се поставят и правоотношенията, свързани с налагане на наказания за извършени нарушения във връзка с местните данъци и такси. Горното обосновава извод, че като е имал компетентност с процесната Наредба за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община, общинският съвет е излязъл извън тази компетентност, уреждайки със същата наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които се налагат административна наказания. В горния смисъл, целият текст на чл. 85, ал. 1 от Наредбата се явява нищожен, като приет извън правомощията на общинския съвет, предоставени с текста на чл. 9 ЗМДТ. Тъй като искането е за частична отмяна, съдът не може да се произнесе в останалата част без да е сезиран, поради което и нищожността следва да се прогласи само за оспорваната част от текста. За пълнота, съдът посочва и неправилност на изводите на АССГ в частта относно противоречието на чл. 85, ал. 1 от Наредбата и текста на чл. 128 ЗМДТ. Чл. 128, ал. 1 ЗМДТ съдържа законово предвидената възможност наказателните постановления за нарушения по този закон да се издават от кмета на общината или от упълномощени от него длъжностни лица. В тази насока, липсва противоречие между разпоредбите на чл. 85, ал. 1 на Наредбата и текста на чл. 128, ал. 1 ЗМДТ, както неправилно е приел съдът. На различно ниво стои въпроса относно възможността на общинския съвет да издава наредба с текст, който буквално преписва текст на закон. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 3 АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 80 АПК, за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 8 ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Видно от текста на чл. 10 от ЗНА /приложим на основание чл. 80 от АПК/ обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен.