Решение № 514 от 19.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10541/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020" (ОПОС), чрез пълномощник, против решение № 27644 от 18.08.2025 г. по адм.д. № 5307/2025 г. на Административния съд София - град, с което съдът е отменил решение на органа от 09.05.2023 год. за отказ от верификация на суми в частта по т. 1 и т. 3 по подадено от Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" (ГДПБЗН) при Министерството на вътрешните работи искане за плащане. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебното решение поради постановяването му при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател съдът не е изпълнил дадените с отменителното решение на предходната касационна инстанция задължителни указания за събиране на доказателства; не е тълкувал понятието "режийни разходи" според точния му смисъл и съобразно условията за верификация на разходите, посочени в Насоките за кандидатстване по програмата. По подробно изложени съображения иска отмяна на обжалваното решение и произнасяне по съществото на спора, с което подадената от Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" жалба бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноските по делото. Ответникът Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението", чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба, поддържа становище за правилност на обжалваното решение и моли да бъде оставено в сила. Иска присъждане на разноските за всички съдебни инстанции. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема за установено следното: Безспорно е, че между страните е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG16M1OP002-4.006-0001-C03 с предмет "Интегриране, надграждане и оптимизация на процесите по превенция, готовност и реагиране на рискове от природен характер". Бенефициерът ГДПБЗН е подал искане за междинно плащане № 5 на 12.10.2021 г. на стойност 3 238 667, 28 лв. с приложени разходооправдателни документи. С оспореното пред първоинстанционния съд решение от 09.05.2023 г. ръководителят на УО на ОПОС е отказал верификация на средства, както следва: 1/ по договор с изпълнител "Омникар Ауто" ООД, дейност 6 "Техническо обезпечаване на дейността на националните екипи към националните и регионални оперативни центрове" - сума от 286 560, 00 лв., включваща разходи за гаранционно обслужване на базов автомобил тип 2 и разходи за ДДС; 2/ 122 755, 20 лв. - намален размер на верифицирана сума за доставка на мобилни комуникационни технически системи тип 2 и разходи за материални активи; 3/ 6999, 41 лв. намален размер на верифицирани разходи по Дейност 1 "Организация и управление на проекта, информация и комуникация" от бюджетен ред VІІ.9.1. Ръководителят на УО е извършил преглед на представените от бенефициера документи, съобразил е нормативноустановените категории разходи по чл. 57, ал. 1, т. 1 - т. 6 ЗУСЕСИФ, както и установеното в т. 14.2. от Насоките за кандидатстване по процедура № BG16M1OP002-4.006-0001 (Насоките за кандидатстване/Насоките). Приложил е и условието на т.14.5 от Насоките, съгласно която всички извършени "режийни разходи" са от категорията на недопустимите разходи. Съобразявайки тази регламентация, органът е констатирал, че бенефициерът е заявил недопустим разход, защото е включил към искането си за плащане суми за "гаранционно обслужване" на базов автомобил тип 2 (т. 1) и е отказал верификацията на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ (прил.ред.). Намалил е размера на верифицираната сума по т. 3 от акта поради надвишаване на максималния размер на допустимите разходи за организация и управление, определени чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи. Посочил е, че съгласно чл. 57, ал. 3 от Условията за изпълнение на одобрен проект по процедура "Интегриране, надграждане и оптимизация на процесите по превенция, готовност и реагиране на рискове от природен характер" по Оперативна програма "Околна среда" 2014 - 2020 г. (Условията за изпълнение) размерът на дължимите непреки разходи се изчислява след прилагане на определена в АДПБФП ставка към верифицираните преки разходи за съответното искане за плащане при спазване на условието по чл. 53, ал. 4 от същите. В този смисъл максималният размер на допустимите разходи за организация и управление е формиран като 75% от 2% от 2 724 178 лева и възлиза на 40 862, 67 лв., което налага намаляването на верифицираните разходи с 6999, 41 лв. (т. 3). Административният акт е предмет на съдебната проверка пред АССГ в частта по т. 1 и т. 3. Първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, при спазване на приложимите административнопроизводствени правила, в предвидената от закона писмена форма, но в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Според съда предявените от бенефициера разходи за гаранционна поддръжка на автомобилите със специално предназначение са допустими разходи, доколкото няма легално определение на понятието "режийни разходи". Според съда тези разходи съпътстват основната дейност, свързана с доставка на автомобилите и съответстват на заложената в административиня договор цел. Приложимите Насоки също не определят какво е съдържанието на "режийни разходи", посочени като недопустими за верифициране. Съдът е приел също, че във връзка с преследваната с Дейност 6 цел бенефициерът обосновано е провел обществена поръчка, включваща не само доставка, но и гаранционно обслужване на мобилните комуникационни технически системи тип 2. Според него не става въпрос за сервизната им поддръжка, а бенефициерът е включил в приложената към искането за плащане фактура разходи за дейности, поддържащи в изправност тези системи с цел изпълнение на специфичните дейности по договора. Съдът е приел извод за незаконосъобразност на оспорения акт и в частта по т. 3, доколкото формираният извод за незаконосъобразност на отказа за верификация на сумата по т. 1 рефлектира върху изчислението на непреките разходи при прилагане на заложената в насоките единна ставка. Решението е частично неправилно. По т. 1 от административния акт: Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет (МС). В изпълнение на законовата делегация е прието ПМС № 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 (ПМС № 189/2016 г.), което по аргумент от чл. 2, ал. 1, т. 7 е приложимо и за ОПОС 2014 - 2020. Съгласно чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ разходите се считат за допустими, когато са изпълнени едновременно посочените т. 1- 7 условия. Допустимите по разглежданата процедура категории разходи са детайлизирани в т. 14 от Насоките за кандидатстване. В бележка под линия е посочено, че когато е приложимо, се посочват и недопустими разходи, както и съответната информация съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Според т.14.5. Насоките не са допустими разходите, определени в чл. 26 ПМС № 189/2016 г., и тези, определени като недопустими в Приложение № 5 "Разяснения за попълване на бюджет по проекта" към Насоките за кандидатстване, част "Условия за кандидатстване". В същата точка са изброени категориите недопустими разходи, сред които и "режийни разходи на бенефициера". Ръководителят на УО е обосновал изводите си в тази част на акта с предмета на административния договор. Дейността по договора, както и по сключения договор с изпълнителя на проведената обществена поръчка е за доставка на мобилни комуникационни комуникационни технически системи тип 1 и тип 2 - базови високопроходими автомобили. Заявената за плащане фактура отразява направени разходи за консумативи - масла, филтри, ремъци и всички останали съгласно сервизните изисквания на производителя на доставените технически системи тип 2. Според издателя на акта тези разходи попадат в категория "режийни разходи", които са недопустими за финансиране съгласно т. 14.5 от Насоките. Настоящия касационен състав приема, че разходът правилно е категоризиран от органа като "режиен". Нормативната уредба в областта на управлението на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) не съдържа легална дефиниция на понятието "режийни разходи". В икономическата теория се приема, че режийните разходи в административното управление са общи разходи, извън тези за издръжка на служителите. В производството и предоставянето на услуги това са разходите, които не са свързани пряко със създаването на продукт или услуга, т. нар. "косвени разходи". Следователно, използваното в Насоките словосъчетание "режийни разходи" има значение на допълнителни разходи, съпътстващи основната дейност, които са ориентирани към поддръжка, а не към създаването на продукт или предоставянето на услуга. Ето защо гаранционното обслужване на автомобилите е дейност по тяхната поддръжка, която се извършва най-често, но не винаги от лицето, носещо гаранционната отговорност за повреди, и в рамките на гаранционния срок. Тя включва смяна на масла, филтри и други консумативи, осигуряващи нормалното функциониране на съответното техническо средство и не е обвързана от възникване на конкретен гаранционен случай, налагащ съответната ремонтна дейност, а се извършва регулярно. Това не са изключителни намеси по работата на автомобила, а са периодични и в голяма степен предвидими разходи по поддръжката му. В този смисъл обслужването безспорно е разход, който може да бъде причислен към т.нар. "режийни разходи". Дефиницията на понятието говори за сметки по поддръжка и доколкото именно обслужването на автомобилите, вкл. и гаранционното такова, са израз на "поддръжката" на този вид технически средства, то режиен разход в случая е именно това. Също така разходът за гаранционно обслужване се явява второстепенен спрямо друга, основна дейност. Видно от проектното предложение на бенефициера, основната дейност по проекта е дейност 6 - "Техническо обезпечаване на дейността на оперативните екипи към националния и регионалните оперативни центрове". В съдържащото се в ПП описание на тази дейност е посочено, че за целите на адекватната реакция е необходимо техническо обезпечаване за подобряване защитата и мобилността на оперативните екипи към националния и регионалните центрове и комуникационната им свързаност в труднодостъпни и важни от оперативна гледна точка зони при наводнения и свлачища, а за навременното изпълнение на задачите по осигуряване на ясна и точна информация относно типа на бедствието, възможностите за незабавна реакция и информиране на висшестоящи и други отговорни органи при възникване на критична ситуация, е необходимо осигуряване на мобилни комуникационни технически системи с висока проходимост. За изпълнение на дейност 6 сключеният АДПБФП предвижда извършването на доставка на мобилни комуникационни технически системи – тип 1 и тип 2 (високопроходими леки автомобили) и лични предпазни средства за служителите, опериращи с тях. Бенефициерът е провел обществена поръчка с предмет: "Доставка и гаранционно обслужване на мобилни комуникационни технически системи тип 2", в резултат на която с избрания за изпълнител участник е сключен договор за обществена поръчка, чийто предмет включва доставка и гаранционно обслужване в рамките на гаранционния срок на 32 броя мобилни комуникационни технически системи тип 2. Не е спорно също, че заявеният за верифициране разход е по фактура, издадена в изпълнение на сключения договор, и включваща суми както за закупуване на предвидените технически средства, така и за гаранционно обслужване. Правилно административинят орган е посочил, че дейността по ПП, както и по сключения АДБФП е за закупуване на посочената техника. Именно тя е и основната дейност, която подлежи на финансиране със средства от ЕФСУ в рамките на оперативната програма. Фактът, че проведената обществена поръчка е и за дейност по гаранционно обслужване на придобиваните автомобили, не води до обратен извод. Основната дейност се определя от съдържанието на АДБФП и предвидените в същия дейности, а не от проведената от бенефициера обществена поръчка. Това е така, защото разходването на средства чрез сключване на договори след проведени процедури по ЗОП може да не включва само допустими за финансиране по съответната програма дейности, респ. да генерира само допустими по процедурата разходи, какъвто в действителност е и случаят със заплащането на услуга за гаранционно обслужване. Предвид изложеното, разходът за заплащане на услуга за гаранционно обслужване се отнася към т.нар. "режийни разходи". Доколкото по аргумент от чл. 14.5. Насоките последните са недопустими за финансиране по процедурата разходи, то изводът на ръководителя на УО е съответен да установените релевантни факти и приложимите материалноправни разпоредби (в този см. решение № 5107 от 30.05.2022 г. по адм.д. № 1944/2022 г. на ВАС). Като е приел обратен извод, първоинстанционният съд е допуснал нарушение на материалния закон. Обжалваното решение следва да бъде отменено в частта, с която съдът е отменил административния акт в частта по т. 1 и вместо него, по същество, подадената от ГДПБЗН жалба следва да бъде отхвърлена в тази част като неоснователна. По т. 3 от административния акт: По делото не е спорно, че към искане за междинно плащане № 5/ 12.10.2021 г. бенефициерът е предявил за възстановяване допустими разходи за организация и управление, определен чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи по бюджетен ред VІІ.9.1. "Възнаграждения за екипа за управление - брутни суми (с включени осигуровки за сметка на работодател), обзавеждане и оборудване за административни цели, информираност и публичност, разходи за обезпечаване на командировки, осигуряване на външни експерти и правни консултации във връзка с дейност 1 "Организация и управление на проекта, информация и комуникация". По аргумент от чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ (прил. ред.) размерът на дължимите непреки разходи за организация и управление, които се предоставят под формата на финансиране с единна ставка, определена чрез прилагане на процент към една или няколко определени категории разходи, се изчислява след прилагане на определената с АДБФП ставка към верифицираните преки разходи за съответното искане за плащане при спазване на условието по чл. 53, ал. 4 от Условията за изпълнение - 75% от определената единна ставка в АДБФП. Задължително условие за включване на непреки разходи в искането за плащане е извършването и включването на съотносими допустими преки разходи. Административният орган в частта по т. 3 на акта е намалил размера на верифицираната сума с 6999, 41 лв., като е приел, че максималният размер на допустимите разходи за организация и управление, определени чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи е в размер на 75% от 2% от верифицираните преки разходи в размер на 2 724 178, 00 лв. или 40 862, 08 лв. Разликата до предявения размер за тази категория разходи е приел за недопустим разход. Посочил е като правни основания разпоредбите на чл. 57, ал. 3 и 4 от Условията за изпълнение, чл. 26, ал. 1 и чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ (прил. ред.). Посоченият размер на неверифицираните разходи не е мотивиран от органа както от фактическа, така и конкретно от правна страна. Разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ установява принципния размер на допустимите непреки разходи и условията за тяхната верификация, а именно, че могат да бъдат предявени в искане за плащане само ако в него са включени и съотносими допустими преки разходи, както и че размерът на дължимите непреки разходи се изчислява след налагане на определената в АДБФП единна ставка към верифицираните преки разходи за съответното искане за плащане. Тези норми обаче не могат да обосноват съответствие с изискванията на закона за мотивираност на волеизявлението за отказ от верификация. Органът е отказал верификацията на средства над определен размер с мотив, че тази разлика надвишава допустимите разходи, но не е достатъчно да посочи начина на изчисление, а е необходимо и да се позове на конкретно правило, съотнасяйки именно тази разлика като недопустим по процедурата разход, както и да посочи фактите, въз основа на които формира извода си. Мотивирането на административните актове е задължително условие за тяхната законосъобразност, независимо дали са постановени при условията на оперативна самостоятелност или обвързана компетентност. Липсата на мотиви винаги води до отмяна акта, тъй като те отразяват конкретното вореизявление и спрямо тях съдът извършва контрол за законосъобразност. Заместването на мотивите на органа в хода на съдебната проверка и излагането им за първи път от съда е недопустимо. Доколкото органът не е изпълнил задължението си за мотивиране на акта, оспореното решение в частта по т. 3 е издадено в противоречие с изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, което обуславя неговата отмяна. Като е отменил акта в тази част, макар и по различни от изложените мотиви, АССГ е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Претендираните от страните разноски следва да бъдат присъдени с оглед крайния извод за частична основателност на касационната жалба. Пълномощникът на ГДПБЗН претендира присъждане на разноски за защита от юрисконсулт, както и сторените в предходните съдебни инстанции съдебни разноски. Страната е направила разноски за водене на делото пред всички съдебни инстанции (по делото са проведени две първоинстанционни и две касационни производства) в общ размер на 2919,85 лв., представляващи възнаграждения за защита от юрисконсулт, включително и за настоящата инстанция в размер на 200 лв., държавни такси и възнаграждение за вещо лице. Пълномощникът на ръководителя на УО на ОПОС 2014-2020 претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции съгласно приложен списък, включващи възнаграждение за защита от юрисконсулт и платена държавна такса пред касационната инстанция. Общо сторените от страната съдебни разходи възлизат на 2140 лв., от които 1700 лв. платена държавна такса, 360 лв. възнаграждение за защита от юрисконсулт пред АССГ и 80 лв. за настоящата инстанция, на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 и 25а, ал. 3 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Предвид така направените от страните искания за разноски, представените по делото доказателства за реализирането им и с оглед изхода на делото на страните се дължат разноски в половин размер, а именно сумата от 1459, 92 лв. за ГДПБЗН и сумата от 1070 лв. за Министерството на околната среда и водите. Направеното от пълномощника на касатора в писмена молба по делото възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски е неоснователно, доколкото последната не е представлявана от адвокат при условията на свободно договаряне за предоставяне на възмездна адвокатска услуга, а от юрисконсулт, чието възнаграждение е определено служебно от съда в рамките на нормативноустановените предели. Воден от горното, Върховният административен съд