Решение № 1843 от 17.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 9692/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно процесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието и храните, чрез процесуален представител Д. Филева, против Решение №6653 от 18.06.2025г. на тричленен състав на Върховния административен съд, второ отделение, постановено по адм. дело №1731/2025г. Изложени са доводи за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл.209, т.3 от АПК. Оспорват се, като постановени в противоречие със събраните доказателства, решаващите изводи на съда за нарушения на правилата на чл.28, ал.2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ при приемане на процесната Методика и на заповедта, с която е утвърдена. Оспорва и изводите на съда, че определените в Методиката административни санкциии за земеделските производители са незаконосъобразни, тъй като такива могат да бъдат определяни само със закон. Твърди се, че това са мерки за определяне размер на намаленията в подпомагането на земеделските производители, приети по прякото прилагане на европейски регламент /ЕС/ 2021/2116 и предвидени в чл.84 от същия, приложими при неспазване на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законоустановените изисквания за управление. Прави искане за отмяна на оспорения съдебен акт и претендира присъждане на разноските по делото. Ответникът – М. И. Б., чрез адв. Абровски, в представен писмен отговор и в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендират разноските в касационното производство. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, приема касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна, срещу неблагоприятен за нея съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения: С оспореното решение, по жалба на М. И. Б., в качеството му на регистриран земеделски производител, тричленният състав на ВАС, второ отделение, е отменил Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 – 2027г., обн. в ДВ бр. 78 от 13.09.2024г. /Методиката/ и Заповед № РД – 09 – 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните, с която оспорената методика е утвърдена. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспорената Методика, е нормативен административен акт по смисъла на чл. 7а от ЗНА и чл.75 от АПК, който е издаден от компетентен орган по смисъла на чл. 55 ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ – министъра на земеделието и храните, в предписаната от закона писмена форма и при спазване на процедурата по чл. 26 от ЗНА, но при съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл.28, ал.2 от ЗНА и при нарушение на материалния закон. Изложени са доводи за неспазени изисквания на чл.28, ал.2 ЗНА. Докладът на вносителя, съответно мотивите към проекта, само формално изпълнявали изискванията на чл. 28 ал. 2 т. 1 от ЗНА, а именно да излагат причините, поради които се приема акта. В тях е посочено само, че с оглед на предстоящото извършване на контрол за 2024г. и плащанията по интервенциите, включени в Стратегическия план, е необходимо да бъде утвърдена и обнародвана изготвената Методика за прилагането на предварителните условия в РБългария за периода 2023г. – 2027г. и да бъде отменена методиката, утвърдена със Заповед № РД09-1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните. Съдът е приел, че изискванията на чл.28, ал.2, т.2, т.3, т.4 и т.5 от ЗАН са само формално спазени - в доклада към проекта за методиката и заповедта за одобряването й били посочени: 1. целите, които се поставят; 2. че не се предвижда разходването на допълнителни средства от бюджета на МЗХ, тъй като финансовите средства по чл. 1 § 2 от регламент 2021/2115 /ЕС/ във връзка със Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони за периода 2023г. – 2027г. в РБ са предвидени в сметката за средства от ЕС на Държавен фонд „Земеделие“; 3. очакваните резултати от прилагането на Методиката и 4. съответствието й с правото на Европейския съюз – тези по регламент № 2024/1468 /ЕС/. При тези констатации, съдът стигнал до извод, че изложеното съдържание на доклада, не изпълнява изискването на разписаните в чл. 28, ал. 2 от ЗНА задължителни елементи, осигуряващи спазване на принципа на откритост и мотивираност на административния акт, като в случая мотивите към проекта за нова Методика съответствали по-скоро на мотиви към проект за изменение на подзаконов нормативен акт, но не и за изцяло нов, какъвто е предложен и приет. Мотивите в доклада обосновавали по-скоро изменения в съществуващата методика относно приети промени в регламентите и допълване евентуално на механизми за контрол, но не и такива налагащи приемането на изцяло нова методика, като в тази връзка било налице само едно единствено изречение, което обаче не можело да обоснове необходимостта от изцяло нов нормативен акт. Съответно не било изпълнено изискването на чл. 28, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от ЗНА, предвид вида на акта, а именно проект за изцяло нова наредба. Посочил, че целта на приемането на изцяло нов подзаконов нормативен акт е уреждането на настъпила съществена промяна в обществените отношения, като това следва да бъде отразено в мотивите, обективирани в доклада, за издаването му, каквото, според първоинстанционният съд, в конкретния случай не е сторено. Не било изпълнено и изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА - не е направен анализ за съответствие на проекта с правото на ЕС, тъй като, изложените в тази част мотиви били бланкетни. Същото се отнасяло и до изпълнението на съдържанието, разписано в чл. 28 ал. 2 т. 3 от ЗНА не е направена финансова обосновка на проекта, а само е посочено, че такива средства са предвидени в сметката за средства от ЕС на Държавен фонд „Земеделие“ /ДФЗ/, без каквато и да е конкретизация в какъв размер и какви средства ще са необходими за различните аспекти по прилагането на новоприетата уредба. Като краен извод, съдът посочил, че тези нарушения на императивната разпоредба на чл. 28, ал. 2 от ЗНА са от категорията на съществените, съответно са самостоятелно основание за отмяна на оспорената пред него Методика. В мотивите към обжалваното решение са изложени и съображения, че оспорената заповед, с която се одобрява Методиката, също се явява незаконосъобразна, постановена при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и в несъответствие с изискванията за форма. В нея не се съдържали мотиви защо се отменя старата методика и защо се приема изцяло нова. Такива липсвали и в административната преписка. Посочил, че съгласно т. 6 от заповедта, е предвидено Методиката за прилагане на предварителните условия за подпомагане по Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на РБългария за периода 2023г. – 2027г., утвърдена със заповед № РД09 - 1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните, отменена с т. 5 на заповедта, да продължи да се прилага за продължаващите ангажименти по мерки по програмата за развитие на селските райони 2014г. – 2020г., без в тази връзка да са изложени мотиви нито в административната преписка по изработването на новата Методика, нито пък в самата заповед, а това препятства адресатите на този акт и съда, да направят релевантна преценка за законосъобразността му в тази част. Първоинстанционният съдебен състав приел и несъответствие на оспорената Методика с материалния закон. Същата била в противоречие с актове от по – висока степен и в частност с принципа административните наказания да бъдат налагани само със закон. В последния си раздел, както и в приложение № 2, определяла размери на санкциите, които ще бъдат налагани за неспазването на ЗЗЕС в различните определени хипотези, включително досежно субективната страна – при небрежност или умисъл, които са определени като процент от съответен размер на плащанията. Съгласно чл. 55 ал. 2 ЗПЗП министърът има правомощие да приеме Методиката, която следва да включва правилата за определяне на намаленията на плащанията при неспазване на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние /ДЗЕС/ и законоустановените изисквания за управление, но тази норма не му предоставяла възможност с Методиката да определи размера на намаленията/санкциите съобразно различните хипотези на нарушения. При това положение, процесната Методика била издадена в противоречие с акт от по – висока степен от една страна, а от друга в противоречие с основополагащи правни принципи, забраняващи определянето на санкции в акт, различен от закон. При тези съображения първоинстанционният съдебен състав е отменил оспорените в пред него Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 – 2027г., /обн. в ДВ бр. 78/13.09.2024г./, както и утвърждаващата я на основание чл. 55 ал. 2 ЗПЗП заповед № РД – 09 – 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните, като незаконосъобразни, издадени при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и в противоречие със закона. Оспореното решение е валидно, частично допустимо, но неправилно. Настоящият петчленен касационен състав не споделя решаващите изводи на тричленния състав, че при издаването на процесната Методика и заповедта за утвърждаването й, са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, императивно определени в чл.28, ал.2 от ЗНА, както и за несъответствието им с материалния закон. Изложените в тази връзка съображения са неправилни. Изисквания на чл. 28, ал. 2 от ЗНА са императивни, тъй като са гаранция за спазването на принципите за обоснованост, откритост, стабилност и съгласуваност при изработването и приемането на проект на нормативен акт. Неправилно обаче, тричленният състав е приел, че в случая има нарушение на посочените нормативни изисквания. По преписката е приложен доклад на заместник - министър на земеделието и храните, с който на основание чл. 55 ал. 2 от ЗПЗП и регламент № 2021/2115 на Европейския парламент и съвета от 02.12.2021г. за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика /стратегически планове по ОСП/ и финансирани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, е внесен за утвърждаване проект на Методика за прилагане на предварителните условия за подпомагане по Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023г. – 2027г. и е предложено издаването на заповед за одобряването й. Докладът на вносителя, изпълнява изискванията на чл. 28 ал. 2 т. 1 от ЗНА, а именно да са посочени причините, поради които се приема акта. В него се съдържат мотивите към проекта на оспорената Методика. Проверката на съдържанието им сочи на изводи за съответствие с изискванията на чл.28, ал.2, т.1 - т.5 от ЗНА. Органът е мотивирал достатъчно ясно и подробно причините за приемането на проекта с необходимостта от определяне начина на контрол на изпълнението на стандартите за ДЗЕС, както и законоустановените изисквания за управление в съответствие с измененията, произтичащи от регламент № 2024/1468 на ЕП и съвета от 14.05.2024г. за изменение на регламент № 2021/2115 и № 2021/2116 по отношение на стандарта за добро земеделско и екологично състояние, схемите за климата, околната среда и хуманното отношение към животните, изменение на стратегическите планове по ОСП, прегледа на тези планове и освобождаването от проверки и санкции. Посочено е, че в методиката се определят намаленията на плащанията по степен /обхват/, тежест /сериозност/, продължителност или повторяемост и наличие на умисъл, когато е установено неспазване съгласно чл. 85 и чл. 86 от регламент № 2021/2116 на ЕП и на Съвета от 02.12.2021г., относно финансирането, управлението и мониторинга на ОСП и за отмяна на Регламент /ЕС/ 1306/2013 от 06.12.2021г. /регламент 2021/2116/. Намаленията се изчисляват в процентно съотношение спрямо общата сума за финансово подпомагане на кандидата за такова при прилагане на Глава Трета, чл. 6 – 11 на Делегиран Регламент /ЕС/ 2022/1172 на Комисията от 04.05.2022г. за допълнение на регламент № 2021/2116 на ЕП и на Съвета от 02.12.2021г. по отношение на интегрираната система за администриране и контрол в рамките ОСП, прилагането и изчисляването на административните санкции във връзка с предварителните условия /ОBL 183 от 08.07.2022г./. В мотивите е посочено, че с оглед на предстоящото извършване на контрол за 2024г. и плащанията по интервенциите, включени в Стратегическия план, е необходимо да бъде утвърдена и обнародвана изготвената Методика за прилагането на предварителните условия в РБългария за периода 2023г. – 2027г. и да бъде отменена методиката, утвърдена със заповед № РД09-1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните. В мотивите на вносителя следва изложение на целите, които се преследват с проекта за нормативен акт, а именно - запазване на климата и опазване на околната среда, опазване на общественото здраве и здравето на растенията, хуманно отношение към животните, което да се постигне чрез спазване на законоустановените изисквания за управление и стандартите на ДЗЕС от земеделските стопани, определяне начина на контрол на изпълнението на предварителните условия и определяне намаляване на плащанията в случаите когато предварителните условия не са спазени и са създали риск за постигане на целите. Сочи се, че новата уредба не предвижда разходването на допълнителни средства от бюджета на МЗХ и че финансовите средства по чл. 1 § 2 от регламент 2021/2115 във връзка със Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони за периода 2023г. – 2027г. в РБ са предвидени в сметката за средства от ЕС на Държавен фонд „Земеделие“. Като резултати от прилагането на методиката се очаква РБ да прилага система за ефективен контрол за спазване на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законоустановените изисквания за управление, както и размерът на подпомагането да се определя в зависимост от спазването на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законоустановените изисквания за управление по степен, тежест, продължителност или повторяемост и наличие на умисъл при установено неспазване. По отношение на изискването за мотивировка относно съответствието с правото на Европейския съюз в доклада е посочено, че съгласно условията за получаване на подпомагане по интервенциите, включени в Стратегическия план, всички земеделски стопани и бенефициенти, които получават директни плащания по Регламент 2021/2115, подлежат на административни санкции, ако не спазват законоустановените изисквания за управление и стандартите на ДЗЕС, включващи задължителните изисквания в областта на климата и околната среда, общественото здраве и здравето на растенията, хуманното отношение на животните, като предварителните условия са били приведени в съответствие с Регламент /ЕС/ № 2024/1468 и отразени в проекта на Методика, предлаган с доклада. От изложеното съдържание на доклада и мотивите на проекта следват изводи за спазени изисквания на чл.28, ал.2 от ЗНА, респ. за отсъствие на допуснати процесуални нарушения от органа, а съображенията в оспореното решение в обратен смисъл са неправилни. Мотивите в доклада са свързани изцяло с приемането на нов Регламент /ЕС/ № 2024/1468 от 14.05.2024г., който изменя Регламенти № 2021/2115 и № 2021/2116 по отношение на стандартите за добро земеделско и екологично състояние, схемите за климата, околната среда и хуманното отношение към животните, изменение на стратегическите планове по ОСП, прегледа на стратегическите планове по ОСП и освобождаването от проверки и санкции. Този нов регламент и неговите нови изисквания, не са залегнали в старата Методика, одобрена със Заповед №РД09-1218 от 30.11.2023г. на Министъра на земеделието и храните, отменена с т. 5 от процесната заповед. Регламент /ЕС/ № 2024/1468 от 14.05.2024г. в чл.2, чл.3 и чл.4 предвижда намаляване на административната тежест за селските стопани и бенефициенти на подпомагане, свързана със стратегическите планове по ОСП и с контрола на определени изисквания, облекчаване на трудностите за тях, произтичащи от метеорологични, географски, икономически, търговски и обществено политически причини, с цел да им се даде възможност за по-успешно адаптиране на земеделските им стопанства и прилагането на добрите агрономични практики. Ето защо, с новия регламент, е предвидено опростяване на някои разпоредби на Регламенти № 2021/2115 и № 2021/2116, за да се гарантира, че държавите членки могат по-добре да адаптират своите стратегическите планове по ОСП към нуждите на земеделските стопани и да предоставят на последните по-голяма гъвкавост при извършване на селскостопанските дейности. Новият Регламент № 2024/1468, с оглед поставените много и различни от предходните изисквания, облекчения, контрол, екологични, климатични и икономически цели, налага Република България, като държава член на ЕС, да приеме нова Методика за прилагането му, а не както е прието в обжалваното съдебно решение - само да се измени Методиката приета по приложението на Регламенти № 2021/2115 и № 2021/2116. Видно от съдържанието на новият регламент № 2024/1468, същият цели да уреди именно настъпила съществена промяна в обществените отношения произтичащи от метеорологични, географски, икономически, търговски и обществено политически причини и свързаното с тях облекчаване на трудностите за селските стопани и бенефициенти на подпомагане, с цел да им се даде възможност за по-успешно адаптиране на земеделските им стопанства и прилагането на добрите агрономични практики, като това е отразено в мотивите, обективирани в доклада. Настоящият касационен състав не споделя и доводите на първоинстанционния съд за несъответствие на оспорената Методика с материалния закон, тъй като противоречала на актове от по – висока степен, в частност с принципа административните наказания да бъдат налагани само със закон, и счита същите за несъответни на правото на ЕС. Визираните в процесната Методика санкции, които ще бъдат налагани за неспазването на ДЗЕС в различните определени хипотези, включително досежно субективната страна – при небрежност или умисъл, определени като процент от съответен размер на плащанията, не представляват административнонаказателна санкция. Съдът на ЕС няколкократно в свои решения /например по дела № С-489/10, № С-617/10, № С-537/16, № С-412/21 се е произнесъл в смисъл, че временното изключване на икономически оператор /земеделски стопанин или бенефициент на подпомагане/ от схема за помощи или намаляването на подпомагането му, поради допуснати нарушения, не представлява наказателноправна санкция. Специфично очертаният кръг адресати е индикация за липсата на наказателноправен, съответно на административнонаказателен характер на нарушенията по ЗЗЕС. Адресати на нарушените разпоредби във връзка с подпомагането по Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023г. – 2027г., съответно на процесната Методика, са единствено земеделски стопани или бенефициенти на подпомагане, които по своя воля са решили да се възползват от схема за помощи в областта на селското стопанство. Съдът на СЕС приема, че производствата за временното изключване от подпомагане, с оглед целта им да се предотвратят и/или намалят злоупотреби с бюджета на Съюза, които в случая с процесната Методика включват и намаления на плащанията по степен /обхват/, тежест /сериозност/, продължителност или повторяемост и наличие на умисъл, когато е установено неспазване на действащите регламенти и национални нормативни актове по прилагането им, не представляват производство с наказателен характер, съответно санкциите, с които приключват също нямат такъв характер. От съдържанието на първоинстанционните жалби – първоначална и последваща, настоящият петчленен състав на ВАС установи че повдигнатото с нея оспорване е срещу утвърдената нова Методиката и Заповед № РД – 09 – 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните, с която тя е утвърдена, т.е. срещу диспозитива на заповедта по т.1, съответно и диспозитивите по т.2 – 4 включително, с които се уреждат съпътстващите утвърждаването действия и по т.5 за изрична отмяна на действалата до този момент методика. Съдът е отменил заповедта в цялост. В същото време т. 6 от същата не е била предмет на оспорване, тъй като с нея не се утвърждава новата Методика, а се предвижда отменената с т. 5 на заповедта предходна методика, да продължи да се прилага за продължаващите ангажименти по мерки по програмата за развитие на селските райони 2014г. – 2020г. Именно защото цели да продължи действието на отменената с процесната заповед методика, жалбоподателят е оспорил новата методика и заповедта за утвърждаването й. За същия не е налице правен интерес от оспорването на т.6 и съответно той не е формулирал и отнесъл до съда такова. Като се е произнесъл по оспорване, с което не е бил сезиран и е отменил процесната заповед и в частта й досежно съдържащия се в нея диспозитив по т.6, съдът е постановил недопустимо съдебно решение в тази му част, което следва да бъде обезсилено. Предвид гореизложеното, настоящият касационен състав намира наведените от касатора доводи срещу обжалваното съдебно решение, за основателни. Изводите на първоинстанционния съд, че при приемане на оспорените Методика и Заповедта, с която е утвърдена, са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с материалния закон, са необосновани и незаконосъобразни. Обжалваното съдебно решение, предмет на касационно оспорване, е неправилно и следва да се отмени, а жалбата срещу процесните административни актове да се отхвърли като неоснователна. С оглед изхода на спора, на касатора следва да се присъдят своевременно поисканите и направени разноски в проведените две съдебни производства, а именно по 60 евро юрисконсултско възнаграждение за всяка от двете съдебни инстанции плюс заплатената държавна такса от 35,79 евро /70 лева/ за образуване на касационното производство или общо в размер на 155,79 евро. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,