Решение № 8111 от 16.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 5876/2026 г.

Производството е по реда на чл. 216, ал. 1 от Закона за обществените поръчки /ЗОП/, във връзка с чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от „Гарант Медикал“ ООД, приподписана от адвокат Р. Василев, срещу решение № 422 от 14.05.2026 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/ по преписка № КЗК-299/2026 г., с което е оставена без уважение жалбата на дружеството срещу решение № D53387603/09.03.2026 г. на кмета на Община Благоевград за определяне на изпълнител в процедура „публично състезание“ за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Извършването на дейности по дезинфекция, дезинсекция, дезакаризация и дератизация на обекти на територията на община Благоевград“, открита с решение № F663056/17.03.2025 г. на възложителя, с УНП 00109-2025-0030 в ЦАИС ЕОП; оставено е без уважение искането на „Гарант медикал“ ООД за възлагане на направените разноски в производството пред КЗК; възложено е на „Гарант медикал“ ООД да заплати на Община Благоевград и на „Д.Д.Д. - 1“ ООД направените разноски в производството пред КЗК. В касационната жалба са изложени доводи, че атакуваното решение на КЗК е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, приложим на основание чл. 216, ал. 7 ЗОП. Жалбоподателят счита, че КЗК неправилно е приела, че значително отклонение само по една позиция не поражда задължение за искане на обосновка, въпреки че поръчката е разделена по позиции и ниската цена по позиция № 8 фактически предопределя крайното класиране. Изразява становище, че разпоредбата на чл. 72, ал. 1, т. 2 ЗОП е императивна и е въведена именно за да осигури обективна преценка на офертите, в съответствие с решение по дело C-669/20 на СЕС. В тази връзка поддържа, че КЗК неправилно е стеснила приложното поле на нормата само до крайната цена на ценовото предложение, като по този начин е допуснала заобикаляне на закона и нарушаване на принципите за равнопоставеност, прозрачност и пропорционалност по чл. 18 от Директива 2014/24/ЕС. Излага подробни доводи в насока, че непредставянето на финансова обосновка от „Д.Д.Д.–1“ ООД поставя двамата участници в неравнопоставено положение и създава необосновано предимство за класираното на първо място дружество. По този начин, според касатора, възложителят и КЗК фактически толерират необичайно ниска цена, без проверка на нейната реалистичност и изпълнимост, което представлява изкуствено ограничаване на конкуренцията по смисъла на Директива 2014/24/ЕС. По същество се преповтарят съображенията, поддържани пред КЗК, че помощният орган на възложителя е следвало да изиска обосновка за начина на формиране на необичайно ниската цена по позиция № 8 „Обработка на биотопи срещу ларви и комари Благоевград“, предложена от класирания на първо място участник. В съдебно заседание касационният жалбоподател се представлява от адвокат М. Кожарев, който поддържа жалбата по изложените в нея съображения и представя писмена защита. Претендира отмяна на обжалваното решение и произнасяне с решение по същество, с което да бъде отменено решение № D53387603/09.03.2026 г. на кмета на Община Благоевград и преписката да бъде върната за продължаване на възлагателната процедура от последното законосъобразно решение или действие. Прави искане за присъждане на разноски за двете инстанции по обжалването с представен списък по чл. 80 ГПК и доказателства за заплащането им. Ответникът – кметът на Община Благоевград взема становище за неоснователност на касационната жалба в депозирани писмени бележки чрез упълномощения главен юрисконсулт М. Я. – Миндова. Претендира юрисконсултско възнаграждение и прави предварително възражение за прекомерност на разноските на насрещната страна. Ответникът – от „Д.Д.Д.–1“ ООД, чрез пълномощника адвокат Т. Минкова, с представено по делото писмено становище развива съображения, че жалбата е неоснователна, а постановеното от КЗК решение правилно и законосъобразно. Претендира разноски за производството пред КЗК и ВАС, а при условията на евентуалност възразява за прекомерност на адвокатското/юрисконсултското възнаграждение на насрещната страна. Заключението на представителя на Върховната административна прокуратура е за основателност на жалбата. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в преклузивния срок, визиран в нормата на чл. 216, ал. 1 ЗОП. Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения: Производството пред Комисията за защита на конкуренцията е образувано по жалба на „Гарант Медикал“ ООД срещу решение № D53387603/09.03.2026 г. на кмета на Община Благоевград за определяне на изпълнител в процедура „публично състезание“ за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Извършването на дейности по дезинфекция, дезинсекция, дезакаризация и дератизация на обекти на територията на община Благоевград“, открита с решение № F663056/17.03.2025 г. на възложителя. С това решение, на основание чл. 181, ал. 6, във връзка с чл. 108, т. 1 ЗОП, Протокол № 1/08.04.2025 г., Протокол № 2/02.06.2025 г., Протокол № 3/16.06.2025 г., Протокол по чл. 181, ал. 4 от ЗОП, утвърден от възложителя на 18.06.2025 г., Протокол № 4/24.02.2026 г., Протокол № 5/26.02.2026 г. и Протокол по чл. 181, ал. 4 ЗОП, утвърден от възложителя на 09.03.2026 г. на комисията, е обявено класирането на участниците в процедурата, като „Д.Д.Д.-1“ ООД е класирано на първо място, а жалбоподателят на второ; за изпълнител на обществената поръчка с горепосочения предмет е определен на основание чл. 109 ЗОП, класираният на първо място участник „Д.Д.Д.-1“ ООД при посочената от него цена и срок на изпълнение. Останалите четирима участници са отстранени от участие в процедурата. Актът на възложителя е издаден след като с решение № 2008 от 20.02.2026 г., постановено по адм. д. № 329/2026 г., Върховният административен съд е отменил решение № 1222/18.12.2025 г., постановено по преписка № КЗК-569/2025 г. на КЗК и вместо него е постановил отмяна на решение № D45436166/18.06.2025 г. на кмета на община Благоевград за определяне на изпълнител в процедура за възлагане на обществена поръчка, от вида „публично състезание“, с предмет „Извършване на дейности по дезинфекция, дезинсекция и дератизация на обекти на територията на община Благоевград“, и е върнал делото като преписка на кмета на Община Благоевград за ново провеждане на процедурата, при съобразяване на мотивите решението. С решението на ВАС са дадени задължителни указания за продължаване на процедурата от етапа на разглеждане и оценяване на предложенията на участниците, с участието на допустимото техническо предложение на „Д.Д.Д.-1“ ООД. С обжалваното в настоящото производство решение № 422 от 14.05.2026 г. по преписка № КЗК-299/2026 г., Комисията за защита на конкуренцията е оставила без уважение жалбата на „Гарант Медикал“ ООД срещу процесния акт на възложителя. За да постанови този резултат, КЗК е приела, че при провеждане на процесната възлагателна процедура и при издаване на атакувания акт не са допуснати противоречия с приложимите норми и принципи на ЗОП. При извършения фактически и правен анализ Комисията е разгледала възраженията на оспорващото дружество и мотивирано ги е отхвърлила като неоснователни. На първо място е счела, че от представения по преписката доказателствен материал и по-специално при съпоставка на ценовите предложения на жалбоподателя и класирания на първо място участник, действително се установява, че по позиция № 8 „Обработка на биотопи срещу ларви на комари Благоевград“ от ценовото предложение на „Д.Д.Д.-1“ ООД, предложената цена без ДДС е 25 пъти по-ниска спрямо цената на жалбоподателя - 360 лв. спрямо 9000 лв, но посоченото обстоятелство не обуславя само по себе си приложението на разпоредбата на чл. 72, ал. 1 ЗОП. Изложила е, че при критерий за възлагане „най-ниска цена“, какъвто е настоящият случай, проверката за по-благоприятно ценово предложение следва да бъде извършена единствено на предложената обща цена за изпълнение на обществената поръчки спрямо обявената прогнозна стойност, която съгласно документацията за участие в процедурата /раздел II, т. 5.1./ представлява подходяща и обективна база за сравнение, посочена в обявените условия на поръчката - при допуснати до оценяване една или две оферти, а не на отделните единични цени, формиращи крайната, общо предложена цена. КЗК е възприела изцяло доводите на възложителя, изложени в становището по чл. 200, ал. 2 ЗОП, че дори при наличие на значителна разлика между единичните цените, посочени в отделни позиции от ценовите предложения на участниците, това обстоятелство не поражда задължение за комисията за изискване на писмена обосновка, след като оценяването се извършва само въз основа на общата предложена цена, т.е. проверката не може да бъде разширявана до самостоятелна оценка на отделни елементи на ценовата оферта, които не подлежат на самостоятелно оценяване съгласно методиката за оценка и критерия за възлагане „най-ниска цена“. КЗК се е позовала на съставения от помощния орган Протокол № 5 от 26.02.2026 г., според който разликата между общата цена на „Д.Д.Д-1“ ООД и прогнозната стойност е 6,26%, поради което няма предложение с над 20% по-благоприятна цена, следователно не са били налице предпоставките за задължително изискване на обосновка по чл. 72 ЗОП. Тези изводи са допълнително аргументирани с Решение от 15.09.2022 г. на Съда на Европейския съюз /СЕС/ по дело С-669/2020 г., според което възложителят е длъжен да извърши допълнителна проверка само при наличие на обективни данни, които още при първоначалния преглед пораждат съмнение за реалистичността на офертата. Такива съмнения КЗК е счела, че в случая не са възникнали, с оглед общата предложена от „Д.Д.Д-1“ ООД цена, поради което помощната комисия не е била длъжна да изисква допълнителни доказателства или обосновка. Комисията е възприела възражението на избраното за изпълнител дружество, че в позиция 8 се включва само обработката на биотопи срещу ларви /конкретно изброени водни и изкуствени обекти/, а не обработката на короните на дърветата, която е отделен вид дейност – обработка срещу имаго и е предмет на позиция № 9. Въз основа на това КЗК е формирала извод, че жалбоподателят неправилно е включил разходите за обработка на короните към позиция № 8, което изкуствено завишава неговата цена и прави сравнението с цената на „Д.Д.Д.–1“ ООД неточно. Допълнително е отбелязала, че по други позиции именно жалбоподателят има по-ниски единични цени, а по една позиция цените съвпадат, което показва, че разликите в отделните единични цени са резултат от различна търговска и ценова политика, производствена ефективност и технологии, а не от неизпълнимост или фиктивност на офертата. На следващо място, КЗК е отхвърлила оплакването, че по делото липсват договори, оферти, ценови листи или калкулации, които да доказват предложената от „Д.Д.Д-1“ ООД цена и начина на нейното формиране. Според Комисията, възложителят не е предвидил в документацията изискване за представяне на такива документи нито за единичните цени, нито за общата цена, поради което не може впоследствие, да се въвеждат нови изисквания към ценовите предложения. Това, според КЗК, би нарушило принципите на предвидимост, равнопоставеност и прозрачност, а фактът, че и самият жалбоподател не е приложил подобни доказателства, допълнително потвърждава липсата на такова изискване по процесната възлагателна процедура. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че в случай че „Гарант медикал“ ООД е считал, че условията в документацията за участие по обществената поръчка са непълни и не гарантират, че ще бъде определен за изпълнител участникът, предложил най- подходяща оферта в съответствие с критерия за възлагане „най-ниска цена“, с принципите на ЗОП и с целта на закона - ефективност при разходването на бюджетни средства, същият е разполагал с възможността да обжалва решението за откриване на процедурата, с което са одобрени обявлението за поръчка и документацията за участие в процедурата, а това видно от данните по производството не е направено. Поради това КЗК е приела, че ако оценителната комисия беше изискала писмена обосновка от участника „Д.Д.Д. - 1“ ООД при така обявените условия в процедурата, извън предвидените в документацията и закона предпоставки, това би довело до нарушаване на принципите на равнопоставеност и недопускане на дискриминация между участниците в процедурата. Обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно, тъй като постановено в нарушение на приложимия материален закон. Настоящият съдебен състав намира за основателни доводите на касатора по отношение на ценовата оферта на „Д.Д.Д-1“ ООД. В случая одобреният критерий за възлагане е „най-ниска цена”, съгласно чл. 70, ал. 2, т. 1 ЗОП, при обща прогнозна стойност за изпълнение на поръчката: 160 000,00 /сто шестдесет хиляди/ лв. без ДДС или 192 000,00 /сто деветдесет и две хиляди/ с ДДС. Според образеца на ценово предложение – Образец № 2 участниците следва да предложат обща цена за изпълнение на услугата, а в табличен вид да опишат единичните цени с ДДС за включените дейности и общата цена с ДДС за всяка дейност. Предвидените за изпълнение дейности са както следва: Дезакаризация тревни площи; Деинсекция детски ясли и социални заведения; Дератизация детски ясли и социални заведения; Деинсекция бюджетна дейност Спортни имоти; Дератизация бюджетна дейност Спортни имоти; Дезакаризация тревни площи Спортни имоти, Обработка срещу влечуги Спортни имоти; спорната позиция Обработка на биотопи срещу ларви на комари в гр. Благоевград; Обработка срещу имаго /възрастни форми на комари/; Обработка срещу влечуги на обществени места; Деинсекция Административна сграда и Дератизация Административна сграда. По преписката е безспорно установено, че предложена от класирания на първо място участник „Д.Д.Д. - 1“ ООД обща цена е в размер на 149 990,12 лева без ДДС, а настоящият касационен жалбоподател е оферирал обща цена от 158 564,84 лева без ДДС. За позиция № 8 „Д.Д.Д.-1“ ООД е предложил единична цена за обработка в размер на 360 лв. с вкл. ДДС или обща цена за трите обработки 1 080 лв. с вкл. ДДС, която спрямо предложената от „Гарант медикал“ ООД обща цена за същата услуга в размер на 27 000 лв. с ДДС е с повече от 20 пъти по-ниска – обстоятелство, констатирано и от органа по преразглеждането. В съставения Протокол № 5 от 26.02.2026 г. е обективирана констатация, че след отваряне на представените ценови предложения на участниците и е извършила проверка за тяхното съответствие с изискванията на възложителя, комисията е продължила работата си с проверка за наличие на необичайно благоприятни ценови оферти, съгласно разпоредбата на чл. 72, ал. 1, т. 2 ЗОП и е установила, че не са налице предложени цени, които са с повече от 20 на сто по-благоприятни от определената от възложителя подходяща и обективна база за сравнение, посочена в документацията за участие на поръчката - при допуснати до оценяване една или две оферти, съгласно разпоредбата на чл. 72, ал. 1, т. 2 ЗОП. В случая както помощният орган, така и КЗК са игнорирали императивния текст на чл. 72, ал. 1, т. 2 ЗОП, който изисква обосновка за „предложение в офертата“, свързано с цена или разходи, т.е. обхваща и отделна позиция, когато именно тя води до необичайно благоприятен резултат и предопределя крайното класиране. За позиция № 8 предложената цена на „Д.Д.Д-1“ ООД е над 20 пъти по-ниска от цената на единствения друг участник, като именно тази дейност има решаващо влияние върху крайния резултат. В този контекст ограничаването на анализа на предложената цена само до общата цена, която се различава от прогнозната стойност едва с 6,26% обезсмисля т. 2 на чл. 72, ал. 1 ЗОП, която е въведена именно с цел да бъде позволен обективен контрол при една или две оферти. Настоящият съдебен състав не споделя тезата на КЗК, обоснована включително с позоваване на Решение от 15.09.2022 г. по дело С-669/2020 на СЕС, че състезателната процедура за проверка следва да се реализира от възложителя само в случай че у последния възникне съмнение, че определена оферта е с необичайно ниска стойност, докато в разглежданата процедура помощният орган на възложителя не е релевирал данни за такова съмнение. Както беше посочено, при сравнение на ценовите предложения на двамата участници е видно, че ценовото предложение на „Д.Д.Д.-1“ ООД за позиция № 8 е с повече от 20 пъти по-ниска стойност от предложението на „Гарант медикал“ ООД в тази му част. Този факт е следвало да провокира комисията на възложителя да извърши проверка на ценовото предложение, като изиска писмена обосновка и оцени нейната пълнота и обективност относно обстоятелствата, на които се позовава участникът, независимо че се касае за част от ценовото предложение, а не за общата оферирана цена. В подкрепа на този извод са именно мотивите на цитираното от КЗК решение от 15.09.2022 г. по дело С-669/2020 на СЕС. Според Съда, задълженията, свързани с идентифицирането на подозрителните оферти и тяхната проверка, възникват за възлагащия орган само при условие, че надеждността на дадена оферта е съмнителна "a priori". СЕС е посочил, че в правото на Съюза не е дадено определение на понятието "оферта с необичайно ниска стойност" и че възложителят "трябва да идентифицира, с оглед на съвкупността от характеристиките на предмета на поръчката офертите, които изглеждат подозрителни и поради тази причина подлежат на предвидената в член 49 от Директива 2009/81 състезателна процедура за проверка". В т. 38 от решението на СЕС е посочено, че проверката на всички елементи, свързани с обществената поръчка и с документите за нея, трябва да даде възможност на възлагащия орган да прецени дали въпреки разликата с офертите, представени от другите оференти, подозрителната оферта е достатъчно сериозна. В това отношение възлагащият орган може да се основе на национални правила, определящи конкретен метод за идентифициране на необичайно ниските оферти. В допълнение на изложеното, т. 39 от решението на СЕС указва, че Директива 2009/81 не изключва възможността и когато са подадени само две оферти, да се преценява дали дадена оферта е с необичайно ниска стойност. Напротив, неприложимостта на критерия, предвиден в националното право за целите на преценката дали дадена оферта е с необичайно ниска стойност, не освобождава възлагащия орган от задължението му по точка 36 от решението, да идентифицира подозрителните оферти и при наличието на такива оферти да проведе състезателна процедура за проверка. В контекста на изложеното, по смисъла на т. 36 решението на СЕС, членове 38 и 49 от Директива 2009/81 предвиждат задължение за възлагащия орган, първо, да идентифицира подозрителните оферти, второ, да позволи на съответните оференти да докажат, че тези оферти са сериозни, като им поиска уточненията, които счита за уместни, трето, да прецени релевантността на предоставената от заинтересованите лица информация, и четвърто, да реши дали да допусне или да отхвърли въпросните оферти. Задълженията, произтичащи от тези членове, обаче възникват за възлагащия орган, само при условие че надеждността на дадена оферта е съмнителна a priori. Настоящият състав счита, че в случая, предвид голямата разлика между ценовите предложения на двамата участници по спорната позиция № 8 „Обработка на биотопи срещу ларви на комари в гр. Благоевград“, е налице съмнение относно обосноваността на предложената от „Д.Д.Д.-1“ ООД цена. Противно на приетото от КЗК, помощният орган на възложителя не е обосновал по какъвто и да е начин липсата на съмнения, че офертата е с необичайно ниска стойност, нито се е позовал на конкретни обстоятелства от предмета на поръчката /извън прогнозната стойност и офертата на другия участник/, подкрепящи като достатъчно обоснована предложената цена. Липсата на предварително определена от възложителя подходяща и обективна база за сравнение, посочена в обявените условия на поръчката, извън обявената прогнозна стойност, не освобождава възложителя от задължението да идентифицира офертите, които изглеждат подозрителни, с оглед съвкупността от характеристиките на предмета на поръчката, както и да предприеме съответни действия по отношение събиране на допълнителни доказателства и/или информация, с цел обезпечаване законосъобразното провеждане на процедурата. Тази проверка предполага индивидуален анализ и преценка на възможността предлаганата ниска цена да отговаря на реалната такава, включително като се разгледат възраженията на касатора, че само необходимите за дейността препарати са на стойност, която надвишава с около 18 пъти посочената от „Д.Д.Д.-1“ ООД сума. Комисията по чл. 103, ал. 1 ЗОП е следвало, с оглед значителната разлика в ценовите предложения на двамата участници за позиция № 8 „Обработка на биотопи срещу ларви на комари в гр. Благоевград“, да извърши проверка на ценовото предложение на „Д.Д.Д.-1“ ООД, което се явява с необичайно ниска стойност спрямо другото на единствения неотстранен участник. Като не е констатирал това обстоятелство и не е извършил нужната по смисъла на чл. 72, ал. 1, т. 2 ЗОП и Решение от 15 септември 2022 година по дело C-669/20 на СЕС проверка на ценовото предложение на класирания на първо място участник, с цел обезпечаване законосъобразното провеждане на процедурата, помощният орган на възложителя незаконосъобразно е пристъпил към оценка на ценовото предложение и класирането на офертата на „Д.Д.Д.-1“ ООД. По изложените съображения, като е стигнала до различни правни изводи по наведените доводи за допуснати нарушения при провеждане на възлагателната процедура и постановяване на акта на възложителя за избор на изпълнител, КЗК е постановила неправилно решение, което следва да бъде отменено, при което да бъде постановено ново решение по същество на спора, с което да бъде уважена жалбата на „Гарант Медикал“ ООД и обжалваното решение № D53387603/09.03.2026 г. на кмета на Община Благоевград да бъде отменено, а процедурата върната на етап извършване на проверка на ценовата оферта на участника „Д.Д.Д.-1“ ООД и изискване на писмена обосновка по реда на чл. 72, ал. 1, т. 2 ЗОП, при съобразяване с мотивите на настоящото решение. Предвид изхода от спора, основателно се явява своевременно направеното от пълномощника на касатора искане за присъждане на разноските, направени пред КЗК и ВАС. Поради това ответниците следва да бъдат осъдените да заплатят на „Гарант Медикал“ ООД направените от него разноски в общ размер на 3 269,20 евро, от които държавна такса от 434,60 евро за всяка инстанция по обжалването и адвокатско възнаграждение от по 1200 евро за същите производства, които са доказани по основание и размер. Направените възражения по чл. 78, ал. 5 ГПК са неоснователни, с оглед фактическата и правна сложност на спора, обема на осъщественото процесуално представителство, както и обстоятелството, че претендираният от ответника „Д.Д.Д.-1“ ООД адвокатски хонорар е в размер на 4349,30 евро за касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК във вр. с чл. 216 ЗОП, Върховният административен съд, четвърто отделение,