Решение № 7022 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 3845/2011 г.

Решение № 7022 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 3845/2011 г., III о., докладчик съдията Галина Христова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на адв. Ив. Николова - АК гр. Ст. Загора, в качеството й на пълномощник на общинския съвет Казанлък, против решение № 438 от 14.01.2011 г., постановено по адм. дело № 404/2010 г. от Административен съд Ст. Загора в частта, с която съдът е прогласил нищожността на подточки 1.1, 2.2 и 3.3 на Решение № 469 по Протокол № 35 от проведеното на 29.07.2010 г. заседание на общинския съвет Казанлък. В жалбата се мотивират съображения за неправилност на съдебния акт в следствие нарушение на материалния закон, иска се отмяната на съдебния акт и решаване на спора по същество.

Ответникът - община Казанлък в писмено становище, представено по делото от пълномощника му - А. Тенева, пледира за неоснователност на касационната жалба.

Заинтересованите страни - Милка Николова Енчева, Петя Стойкова Кефалова и "Мимоза" ЕООД гр. Казанлък не вземат становище.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Настоящата инстанция, като взе пред вид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

С обжалваното решение съдът от първата инстанция е оставил без разглеждане жалбата на кмета на община Казанлък в частта й против т. 1 от Решение № 469 от 29.07.2010 г. на Общински съвет - Казанлък, с която е утвърден Договор за правна помощ и съдействие между община Казанлък и адв. Милка Енчева; против т. 2 от същото решение, с която е утвърден граждански договор за извършване на консултантска дейност "Връзки с обществеността" между община Казанлък и Петя Стойкова Кефалова и против т. З, с която е утвърден Договор за абонаментна поддръжка между община Казанлък и "МИМОЗА 75" ЕООД, представлявано от Милена Богданова Чукарева, като недопустима.

Със същото съдебно решение са обявени за нищожни т. 1.1 от Решение № 469 от 29.07.2010 г. на Общински съвет - Казанлък, с която е упълномощен и задължен кметът на общината да подпише договора по т. 1 от решението; т. 2.2, с която е упълномощен и задължен кметът на общината да подпише договора по т. 2 от решението и т. 3.3, с която е упълномощен и задължен кметът на общината да подпише договора по т. 3 от решението.

За да постанови този резултат съдът е приел за установено следното:

1. С т. 1, т. 2 и т. З от оспореното решение на Общински съвет Казанлък са утвърдени съответно Договор за правна помощ и съдействие между община Казанлък и адв. Милка Енчева; Граждански договор за извършване на консултантска дейност "Връзки с обществеността" между община Казанлък и Петя Стойкова Кефалова и Договор за абонаментна поддръжка между община Казанлък и "МИМОЗА 75" ЕООД. Приел е, че в тази си част решението не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 - ал. 4 от АПК и съответно не подлежи на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, тъй като, макар и прието от административен орган, не обективира властническо волеизявление. От друга страна, правното значение и последиците на решението в тази му част се свеждат единствено до изразено съгласие, под формата на изявление за утвърждаване съдържанието на проекти на граждански договори в т. ч. лицата, които да бъдат изпълнители на възлаганата дейност и условията, при които да бъдат сключени договорите, което само по себе си не води пряко до обвързващи материално-правни последици - нито административни за Кмета на община Казанлък, нито гражданско-правни за общината.

Отделно от това съдът е приел, че за оспорващия - кмета на общината, не е налице правен интерес за обжалване на решението на общинския съвет, доколкото с т. 1, т. 2 и т. З на същото пряко и непосредствено не се засягат права и законни интереси вкл. такива, свързани с компетентността и упражняването на правомощията от Кмета. При това положение съдът е счел жалбата на кмета в тази част за процесуално недопустима и я е оставил без разглеждане.

1. По отношение допустимостта на оспорването на т. 1.1, т. 2.2 и т. 3.3 от Решение № 469 от 29.07.2010 г. на Общински съвет Казанлък, с които Кметът на община е упълномощен и задължен да подпише утвърдените по т. 1, т. 2 и т. З договори съдът е счел жалбата за процесуално допустима, тъй като в тази си част решението представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК. Това е така, тъй като от една страна обективира властническо волеизявление на административен орган, създаващо задължение за оспорващия при недопустимо изземване на нормативно установена компетентност на кмета на общината в качеството му на възложител по гражданско-правни договори. От друга страна - с решението се задължава кмета да подпише договори, свързани с поемането на финансови ангажименти от община Казанлък и по този начин се засягат интересите на общината по отношение разходването на общински бюджетни средства.

1. По същество жалбата в тази част е приета за основателна със следните мотиви:

Правата и задълженията на кмета на общината в отношенията му спрямо съответния общинския съвет са законово определени по императивен начин, доколкото се касае за регулиране на публично правни отношения. Общинският съвет е орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18 от ЗМСМА, а кметът на общината - териториален орган на изпълнителната власт съгласно чл. 38 от ЗМСМА.

Между двата местни органа липсва пряка йерархическа връзка, т. е няма отношения на власт и вътрешноведомствено подчинение, въз основа на които единият орган - в случая Общински съвет Казанлък - да може да вменява на другия - в случая Кметът на община Казанлък - задължения извън законово регламентираните такива в отношенията им.

Ето защо съдът е счел, че оспорваното решение не представлява "вътрешноорганизационен акт на общинския съвет", каквото твърдение прави ответната страна. Кметът на общината "организира изпълнението на актовете на общинския съвет", съгласно нормата на чл. 44, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА и изпраща на общинския съвет административните актове, както и договорите и техните изменения и допълнения, издадени в изпълнение на актовете, приети от съвета, в тридневен срок от издаването или подписването им - чл. 44, ал. 1, т. 18 от ЗМСМА, но задълженията на кмета на общината, във връзка с изпълнението на приетите от общинския съвет актове, са със законово установено предметно съдържание.

В случая с оспореното решение, в частта му по т. 1.1, т. 2.2 и т. 3.3, ОбС - Казанлък е упълномощил и задължил Кмета на община Казанлък да сключи договори при определени от общинския съвет условия и изпълнители, като по този начин органът на местно самоуправление е излязъл извън нормативно установената си компетентност, изземвайки правомощията на кмета на общината като възложител и страна по договорите и игнорирайки правните норми, регламентиращи реда и начина за тяхното сключване.

Сключването на договорите е обусловено от постигнато съгласие между страните, а общинският съвет няма и не може да има качество на страна по гражданско-правни договори, поради липса на правосубектност. Той няма материално-правна компетентност да приема решения, с които да регулира сключването и съдържанието на договори за услуги, възложител по които договори е друг правен субект - общината. Случаите, при които в компетентността на общинския съвет е да определя правомощия на кмета на общината, в т. ч. и чрез възлагане на конкретни задължения, са изрично регламентирани в закона (напр., чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА).

От друга страна е недопустимо общинският съвет да задължава кмета на общината да подписва договори с определени по императивен начин съдържание и лица. Правомощията на кмета, като представляващ общината в качеството на възложител, не могат да се преуреждат от общинския съвет, доколкото законът не допуска такава възможност. Липсва законова разпоредба (обща или специална), оправомощаваща органа на местно самоуправление да приеме оспореното решение, с оглед на което последното се явява без каквото и да е материално-правно основание.

Действително в чл. 44, ал. 1, т. 16 от ЗМСМА е предвидено че кметът на общината осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет. Това обаче не означава, че общинският съвет има правото императивно да вменява задължения за "подписване" на договори с конкретно определено от него съдържание, още повече когато няма (и не може да има) качеството на възложител, не е страна по тези договори и не може да обезпечи финансирането им.

На следващо място - посочването на нормата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА в решението на общинския съвет е обща и сочи, че в изпълнение на правомощията си (по ал. 1) същият приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Липсва обаче конкретната разпоредба, регламентираща материалното правомощие на общинския съвет и обуславяща компетентността за приемане на оспорваното решение. В решението не е посочено и фактическото основание - т. е конкретните факти, сочещи съществуването на материално-правни предпоставки за приемането на акта от общинския съвет.

При тази фактическа установеност съдът е направил извод, че с възлагането на задължение на кмета на община Казанлък да подпише договор за правна помощ и съдействие между община Казанлък и адв. Милка Енчева; граждански договор за извършване на консултантска дейност "Връзки с обществеността" между община Казанлък и Петя Стойкова Кефалова и Договор за абонаментна поддръжка между община Казанлък и "МИМОЗА 75" ЕООД, общинският съвет е излязъл извън кръга на правомощията си, регламентирани в ЗМСМА и решението му е нищожно.

Решението е неправилно, тъй като в случая не е налице нищожен, а незаконосъобразен административен акт, който ще следва да се отмени.

Съдът е изяснил напълно фактическата обстановка по делото, събрал е относимите към правния спор доказателства, обсъдил ги е в тяхната взаимна връзка и във връзка с възраженията на страните. Изводите му за нищожност на оспорвания административен акт обаче не се споделят от настоящия съдебен състав.

Характерна особеност на административните актове е, че при постановяването им конкретен порок, в зависимост от тежестта на нарушението, води или направо до нищожност, или само до унищожаемост. Материална незаконосъобразност от степен, водеща до нищожност, ще бъде налице само когато сме изправени пред пълна липса на условията (предпоставките), визирани в хипотеза на приложима материалноправна норма, когато актът е изцяло лишен от законово основание, когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон.

В конкретния случай общинският съвет е действал в изпълнение на правомощия, дадени му от нормата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, но решението не отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което води до неговата незаконосъобразност поради съществен процедурен недостатък. Непосочването на конкретната норма, регламентираща материалното правомощие и обуславяща компетентността за приемането му, както и непосочването на фактическото основание водят задължително до отмяната на административния акт, тъй като не отговаря на изискванията на закона.

Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. последно и чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, трето отделение