Определение № 8486 от 15.08.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8077/2025 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. във връзка с чл. 60, ал. 10 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на Съвет за електронни медии (СЕМ), представляван от председателя д-р С. Велева, срещу Определение № 1059 от 01.08.2025 г., постановено по адм. дело № 814/2025 г. по описа на Административен съд – София област (АССО), в частта на отмяната като незаконосъобразно на Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г. на СЕМ, в частта му по т.2, с която се разпорежда предварително изпълнение на решението по т.1 за прекратяване на процедурата за избор на генерален директор на Българска национална телевизия (БНТ), обявена с Решение № РД-05-39 от 05.05.2022 г., както и в частта на спиране допуснатото предварително изпълнение до окончателното решаване на спора за законосъобразността на т. 2 от оспореното решение на СЕМ. По наведени доводи за неправилност на определението в обжалваните части поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон, се иска отмяната му. Частният жалбоподател излага доводи за неправилност в действията на съда по администриране на подадената жалба срещу обжалваното разпореждане за допускане на предварително изпълнение на Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г. на СЕМ, което нарушава правото на защита на ответния орган. Намира за вътрешно противоречив извода на съда за липса на мотиви на обжалваното разпореждане. Счита, че статута на БНТ, мандатността на генералния й директор и управителния съвет на телевизията, както и възложените по закон задължения на БНТ за изпълнение на обществената й мисия, обосновават наличието на особено важни държавни и обществени интереси от предварителното изпълнение на оспореното решение, за които СЕМ, като независим специализиран орган, единствен може да прецени възможността и степента от негативното им засягане. За неправилен намира и довода на съда, че са налице незаконосъобразни действия и бездействия на СЕМ, които са довели до забавяне при провеждане на процедурата за избор на генерален директор на БНТ, обявена през 2022 г. С разпореденото предварително изпълнение на решението за прекратяване на процедурата се цели преодоляване на продължаващото засягане на държавни и обществени интереси, доколкото и към настоящия момент БНТ се управлява от генерален директор и управителен съвет с изтекъл мандат. В тази връзка оспорва извода за липса на съразмерност в преценката за баланс на противопоставените обществени интереси и тези на участниците в процедурата. Доводът на съда, че е открита възможността за избор на временен генерален директор, противоречи на чл. 66, ал. 4 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ), доколкото законът не предоставя такава възможност в условията на неуспешен избор, а оспорването на действията на органа по прекратяване на процедурата свидетелстват за реализиране на опасността от осуетяване или сериозно затрудняване изпълнението на акта. Допълва тезата си с аргумента, че общественият интерес, който обосновава в случая допуснатото предварително изпълнение, се измерва с обществено-политически фактори, които имат въздействие върху обществото, в която връзка се позовава на цитираните в мотивите на оспорения акт доклади за върховенството на правото в Република България на Европейската комисия за 2022 г., 2023 г. и 2024 г. Сочи, че същите акцентират на актуални политико-правни проблеми, включително във връзка с избора на генерален директор на БНТ, а с оглед липсата на ясно изразена подкрепа от съответния брой гласове на членове на СЕМ на явилите се в обявената през 2022 г. процедура за избор на генерален директор на БНТ, намира че изцяло в обществен интерес е същата да бъде прекратена незабавно, като се гарантира, че изпълнението на акта няма да бъде сериозно затруднено от евентуалното му обжалване, а по този начин и да бъде осуетена възможността за провеждане на нова процедура. Ответникът – И. Д. В. депозира възражение, с което мотивира неоснователност на жалбата. Иска обжалваното определение да се остави в сила. Върховният административен съд, в настоящия състав на Седмо отделение, след като прецени данните по делото и доводите в частната жалба, приема за установено следното: Частната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, в рамките на преклузивния срок по чл. 230 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, частната жалба е неоснователна. С обжалваното определение се отменя като незаконосъобразно Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г. на СЕМ, в частта му по т. 2, с която се разпорежда предварително изпълнение на решението по т. 1 на основание чл. 60 от АПК, както и се спира допуснатото предварително изпълнение на решението за прекратяване на процедурата за избор на генерален директор на Българска национална телевизия, обявена с решение № РД-05-39 от 05.05.2022 г. на СЕМ до окончателното решаване на спора за законосъобразността на т. 2 от Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г. на СЕМ, с което е разпоредено предварително изпълнение на т. 1 от същото решение, на основание чл. 60 от АПК. Като мотиви за допуснатото предварително изпълнение органът сочи необходимостта от защита на особено важни държавни и обществени интереси – гарантиране на законосъобразното управление на БНТ въз основа на актуална концепция за управление в рамките на законоустановен управленски мандат както на генерален директор, така и на управителен съвет. Като особено важен обществен интерес органът сочи необходимостта от обявяване незабавно на нова процедура за избор на генерален директор на БНТ, с оглед повторно провеждане на неуспешен избор в рамките на прекратената процедура. Особено важните държавен и обществен интерес от предварително изпълнение според СЕМ са обусловени от нуждата да се изпълнят ангажиментите, свързани с произтичащите от правото на Европейския съюз задължения, доколкото в Докладите за върховенството на закона на Европейската комисия през последните три години, като риск от влияние върху медийния плурализъм е отчетено управлението на БНТ от генерален директор и управителен съвет с изтекъл мандат. Предварителното изпълнение се обуславя и от опасността от осуетяване или сериозното затруднение изпълнението на акта по прекратяване на процедурата, с оглед продължителни съдебни процедури по оспорване на предходно прекратяване на обявената през 2022 г. процедура за избор на генерален директор, в който период БНТ се управлява в условия на изтекъл на мандат на генералния директор и управителния съвет на медията, в т.ч. последният с намален състав. От особено важен обществен интерес е възлагането на управлението на националния обществен доставчик на аудио-визуални и медийни услуги да бъде направено въз основа на нова, актуална концепция за управление в рамките на нов мандат, което е възможно само след прекратяване на обявената през 2022 г. процедура. Съдът формира решаващ извод, че оспореното пред него Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г., в частта му по т. 2, е издадено в нарушение на материалноправните норми и при липса на мотиви по смисъла на чл. 60, ал. 2 от АПК, поради което следва да бъде отменено с произтичащите от това правни последици. Този извод на съда е мотивиран с аргументи за липса на конкретни аргументи на органа въз основа на какви, приети за установени факти, и при приложението на кои правни норми постановява акт с гореописаното съдържание. Приема, че не са налице мотиви, приети от СЕМ като колективен орган, доколкото в Протокол № 25 от заседание, състояло се на 15.07.2025 г., са изложени съображения с цел обосноваване на разпореждане за допускане на предварително изпълнение на решението единствено от председателя на СЕМ С. Велева, които освен това се различават по съдържанието си от мотивите на оспореното Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г. Съдът приема, че мотивите са бланкетни, преповтарят законовите норми, които уреждат основанията за допускане на предварително изпълнение на административните актове, без конкретните такива за случая да са мотивирани и подкрепени с доказателства, което да гарантира както възможността за реализиране правото на защита срещу разпореденото предварително изпълнение на заинтересованите лица, така и проверката за законосъобразност, извършвана от съда. Сочи, че от изложеното от органа не става ясно кои са тези присъщи и значими за гражданското общество правно защитими публични блага, охраната на които се гарантира чрез допускане предварителното изпълнение на акта. В тази връзка съдът приема, че собствените незаконосъобразни действия и бездействия на органа – регулатор на значими обществени отношения, установени с влязло в сила Решение № 694/30.05.2023 г. по адм. дело № 696/2022 г. по описа на АССО, представляват заплаха за държавния и обществения интерес, без това да е основание за допускане на предварително изпълнение. По отношение докладите за върховенството на закона на Европейската комисия, съдът сочи, че политическият им характер не обуславя възможността за допускане на предварителното изпълнение на акта. По изложените съображения, съдът отменя Решение № РД-05-69/15.07.2025 г. на СЕМ, в частта му по т. 2, с което се разпорежда предварително изпълнение на решението по т. 1 на основание чл. 60 от АПК. Съдът приема за основателно направеното с жалбата срещу акта искане за спиране на предварителното изпълнение на основание чл. 60, ал. 6, изр. 2-ро от АПК, поради което с обжалваното определение спира допуснатото предварително изпълнение на решението за прекратяване на процедурата за избор на генерален директор на БНТ, обявена с Решение № РД-05-39/05.05.2022 г. на СЕМ до окончателното решаване на спора за законосъобразността на т. 2 от Решение № РД-05-69/15.07.2025 г. на СЕМ, с която е разпоредено предварително изпълнение на т. 1 от същото решение на основание чл. 60 от АПК. Определението е валидно, допустимо и правилно. Неоснователни са твърденията на частния жалбоподател за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Както правилно сочи съдът в мотивите си, жалбата срещу допуснатото от органа предварително изпълнение се разглежда без преписи от нея да се връчват на страните, т.е. не е предвидена възможност за размяна на книжа. Това е така не само с оглед бързия характер на съдебното производство, но и поради особената същност на административния акт и подчертаването на задължението същият да бъде мотивиран от орган, наред с общо прогласеното задължение за мотивираност на административните актове, съгласно чл. 59 от АПК. Ето защо и доколкото всички аргументи на органа, обуславящи законосъобразността на разпореденото от него предварително изпълнение следва да бъдат изложени в самия акт по чл. 60 от АПК, липсата на предвидена в закона възможност същият да изрази становище по жалбата срещу акта не може да наруши правото му на защита. Още по-малко, неблагоприятно засягане на това право може има, когато съдът – въпреки указаното в чл. 60, ал. 6, изр. 1 от АПК, изпрати препис от жалбата на органа, включително с оглед изпълнение на задължението на последния за предоставяне на заверено копие от преписката по издаване на акта. Единствено и само в правомощията на съда е да прецени редовността на подадената жалба като процесуална предпоставка за нейната допустимост, а видно от изложеното в обжалвания съдебен акт, с допълнително подадената от И. В. жалба е направено уточнение на обжалвания административен акт. Настоящата инстанция намира за необходимо да посочи, че с § 10 на Закон за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (ЗИДАПК), обн. ДВ бр. 63 от 1 август 2025 г., в сила от 5 август 2025 г., е изменена и допълнена разпоредбата на чл. 60 от АПК. Съгласно разпоредбата на § 40 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗИДАПК, неприключилите производства пред административния орган и пред съда до влизането в сила на този закон се довършват по досегашния ред. С оглед горното, приложима към настоящия спор е редакцията на Административнопроцесуалния кодекс към ДВ бр. 77 от 18 септември 2018 г. Правилен е формираният от първоинстанционния съд решаващ правен извод за незаконосъобразност на оспореното Решение № РД-05-69/15.07.2025 г., в частта му по т. 2, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро във вр. чл. 236 от АПК настоящата инстанция препраща към мотивите на обжалваното определение. В допълнение, настоящата инстанция посочва и следното: Изпълнението на един невлязъл в сила индивидуален административен акт има пряк и значим ефект върху субективното право, чиято защита се търси в съда, поради което законодателят оправомощава органа да го допусне само при наличие на определените в чл. 60, ал. 1 от АПК предпоставки. Като налагащи изключение от общия принцип на чл. 166, ал. 1 от АПК тези предпоставки не могат да бъдат тълкувани разширително. За да е законосъобразен актът, с който се допуска предварително изпълнение, органът е този, който трябва надлежно да посочи и да докаже, че употребените от него понятия са изпълнени със съдържание - конкретно, ясно и съответно на смисъла, който законодателят е вложил в тях. Без посочването и доказването на тези релевантни факти и обстоятелства, съдът не би могъл да изпълни задължението си да извърши проверка за законосъобразност на разпореждането за допускане на предварително изпълнение, а засегнатите от акта лица не биха могли да упражнят ефективно правото си на защита. Безспорно е, че необходимостта да се защитят особено важни държавни или обществени интереси е едно от обстоятелствата, предвидени от законодателя, които дават право на органа да допусне предварително изпълнение на акта си. На първо място, следва да се подчертае, че се касае за алтернативност, а не за кумулативност на предпоставките, а на следващо – необходимо е да бъде обоснована особената важност на държавните или обществените интереси, които се цели да бъдат защитени чрез допуснатото предварително изпълнение на акта. В настоящия случай това не е сторено от административния орган. Освен че с едни и същи аргументи обосновава наличието както на особено важни държавни, така и на особено важни обществени интереси, в която връзка правилно съдът отбелязва, че не става ясно кои са тези присъщи и значими за гражданското общество правно защитими публични блага, органът въздига в особена важност изпълнението на възложените по Закона за радиото и телевизията задължения на Българската национална телевизия, произтичащи от качеството й на обществен доставчик на медийни услуги. Вярно е, че осъществяването на дейността на обществените доставчици на медийни услуги следва да е съобразено с изискванията, посочени в чл. 6, ал. 2 от ЗРТ. Доколкото Българската национална телевизия е национален обществен доставчик на радиоуслуги, съответно на аудио-визуални медийни услуги съгласно чл. 6, ал 3 от ЗРТ, то и с изискванията посочени в него, като осигуряване на медийни услуги за всички граждани на Република България, съдействие за развитието и популяризирането на българската култура и българския език, както и на културата и езика на гражданите в съответствие с етническата им принадлежност, отразяване различните идеи и убеждения в обществото чрез плурализъм на гледните точки във всяко от новинарските и актуално-публицистичните предавания с политическа и икономическа тематика и др., но тези присъщи на обществената медия функции не могат да бъдат приети като особено важни държавни или обществени интереси, защитимостта на които в настоящия случай да обуславя допускане предварителното изпълнение на решението за прекратяване на процедурата за избор на генерален директор на медията. Това е така, защото действията на управителните органи на същата медия, без оглед възможното разбиране за техния по-специален статут като органи на национална обществена, а не търговска медия, следва да отговарят на изискването за законосъобразност, т.е. за съобразяване с принципите и нормите, които регулират предоставянето на медийни услуги на територията на Република България. В този смисъл това изискване не може да бъде въздигнато като особено важен държавен или обществен интерес. В настоящия случай СЕМ не обосновава поради какви обстоятелства, в контекста на взетото решение за прекратяване на процедурата за избор на генерален директор на БНТ, към настоящия момент – след продължителност на управлението на обществената телевизия в условията на изтекъл мандат на главния директор е прието, че управление при тези условия занапред би било незаконосъобразно. Като особено важен обществен интерес не може да бъде възприета и необходимостта процедурата за избор да бъде прекратена, поради невъзможността за постигане на необходимия минимум от три гласа на членовете на Съвета за електронни медии по отношение подходящата кандидатура за поста генерален директор на обществената медия. В мотивите на оспорения административен акт е посочено, че „особено важните държавен и обществен интерес от предварително изпълнение“ са обусловени от необходимостта да бъде отговорено на ангажиментите, произтичащи от задължението на държавата да гарантира върховенството на закона в условията на членство в Европейския съюз. Правилно първоинстанционният съд сочи, че от докладите на които се позовава административният орган не произтича пряко задължение за него. Органът обосновава решението си и с наличието на опасност от осуетяване или сериозно затруднение при изпълнението на акта. Този аргумент е несъстоятелен и правилно АССО е отбелязъл, че не противостои на конституционно защитимото право на всеки гражданин да оспори законосъобразността на административния акт, който го засяга неблагоприятно. Настоящият съдебен състав намира за правилен направения от първоинстанционният съд извод, че е налице противоречие между мотивите, изложени в Протокол № 25 от 15.07.2025 г., в което е обективирано взетото с единодушие разпореждане за допускане предварително изпълнение на акта за прекратяване на процедура за избор на генерален директор на БНТ, обявена с Решение на СЕМ № РД-05-39 от 05.05.2022 г., и тези, изложени в т. 2 от Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г., подписано единствено от председателя на СЕМ. Изложените в протокола мотиви са общи и лишени от конкретика, като очертават по-скоро насоките за мотивиране на разпореждането за допускане на предварителното изпълнение, отколкото да изразяват в пълнота изискуемото по закон съдържание на мотивите за допускане на предварително изпълнение от административния орган, в условията на чл. 60, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 37, ал. 1 от ЗРТ Съветът за електронни медии взема решения с обикновено мнозинство от всичките си членове. Именно в Протокол № 25 от 15.07.2025 г., в който е обективирано решението на СЕМ за допускане на предварително изпълнение, следва да бъдат изложени в пълнота мотивите на органа за наличие на предпоставки по чл. 60, ал. 1 от АПК, така както е направен опит в Решение № РД-05-69 от 15.07.2025 г., подписано единствено от председателя на СЕМ. Гореизложеното обуславя неоснователност на твърденията на частния жалбоподател за нарушение на материалния закон при формиране на извода на АССО за липса на предпоставките по чл. 60, ал. 1 от АПК и неизпълнение на задължението за мотивираност на разпореждането, съгласно ал. 2 на същия член. Изводът на първоинстанционния съд, че е налице основание за спиране на допуснатото от органа предварително изпълнение на решението му за прекратяване на процедурата за избор на генерален директор на БНТ, също е правилен и се споделя от настоящата инстанция. Ето защо, като правилно, определението на съда в обжалваните части, следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1-во във връзка с чл. 236 от АПК, Върховният административен съд