Определение № 1506 от 18.02.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11052/2024 г.

Производството е по чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по подадената частна жалба на П. Л. Д. срещу определение № 20984/2024 г. по адм. дело № 9210/2024 г. на Административен съд – София-град. С обжалваното определение АССГ е отменил определение № 18051 от 26.09.2024 г. по адм. дело № 9210/2024 г., с което делото е насрочено за разглеждане в открито съдебно заседание, оставил е без разглеждане жалбата на П. Л. Д. срещу Решение № 1/28.08.2024 г. на Управителния съвет на Института на дипломираните експерт-счетоводители и е прекратил производството по делото. Частният жалбоподател поддържа, че определението е неправилно поради постановяването му при неправилно приложение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Излага доводи, че с прекратяване на производството по делото съдът го е лишил от право на защита и е поставил в привилегировано положение ответната страна. Иска да се отмени обжалваното определение и делото се върне за продължаване на съдопроизводствените действия. Ответникът по частната жалба – Управителният съвет на Института на дипломираните експерт-счетоводители, представя писмен отговор, в който поддържа, че обжалваното определение е правилно и следва да се остави в сила. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че частната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е основателна, по следните съображения: Първоинстанционното производство е образувано по жалба на П. Л. Д. срещу Решение № 1 от 28.08.2024 г. на Управителния съвет на Института на дипломираните експерт-счетоводители, с което е оставена без уважение жалбата с вх. № 40 от 30.07.2024 г. на П. Д. срещу Решение № 7 от 27.06.2024 г. на дисциплинарния съвет на ИДЕС, с което му е наложена дисциплинарна мярка по чл. 40, ал. 3, т. 4 от Закона за независимия финансов одит – предупреждение за изключване от ИДЕС. С определение № 18051 от 26.09.2024 г. съдът е насрочил делото в открито съдебно заседание. С молба от 18.10.2024 г. управителният съвет на ИДЕС е поискал да се прекрати производството по делото по съображения, че междувременно е настъпила законодателна промяна, според която на обжалване пред съда подлежи решението на дисциплинарния съвет, а не решението на управителния съвет на ИДЕС, с което се отхвърля жалбата на оспорващия срещу първоначалния акт. С обжалваното определение съдът е констатирал, че в ДВ, бр. 79 от 17.09.2024 г. е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за независимия финансов одит, с който е допълнено заглавието на закона – Закон за независимия финансов одит и изразяването на сигурност по устойчивостта, както и са приети изменения и допълнения на уредбата за дисциплинарната отговорност на регистрираните одитори и дипломираните експерт-счетоводители. С новата редакция на чл. 42 ЗНФОИСУ е изключен предвидения досега задължителен ред за обжалване първо по административен ред на решенията на дисциплинарния съвет за налагане на дисциплинарна мярка по чл. 40, ал. 3, т. 4 ЗНФО, сега – чл. 40, ал. 4, т. 5 ЗНФОИСУ, пред УС на ИДЕС като предпоставка за допустимост на съдебно обжалване и е въведен общия ред за разглеждане на жалбите, предвиден в АПК, а именно – срещу първоначалния административен акт. При тези фактически и правни обстоятелства, съдът е приел, че нормата е процесуална, има незабавно действие и се прилага и по висящи дела, доколкото с нарочна разпоредба не е предвидено обратното. Позовал се е разпоредбата на § 101 ПЗР на ЗНФОИСУ, съгласно която незавършените административни, административнонаказателни и дисциплинарни производства към датата на влизане в сила на закона се довършват по реда на този закон. При това положение съдът е приел, че след влизане в сила на законовите изменения и допълнения в приложимата правна уредба, жалбата се явява недопустима като насочена срещу акт, който не подлежи на обжалване и следва да се остави без разглеждане, като се прекрати производството по делото. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат. Определението е неправилно поради неправилно приложение на релевантните материално правни и процесуални разпоредби. Неправилно съдът е приел, че с оглед на приетите законодателни изменения в приложимата нормативна уредба и при отсъствие на изрично правило в преходните и заключителни разпоредби на Закона за независимия финансов одит и изразяване на сигурност по устойчивостта относно висящите съдебни производства по решенията на управителния съвет на ИДЕС, жалбата следва да се остави без разглеждане и се прекрати производството по делото. Съгласно чл. 40, ал. 1 ЗНФОИСУ (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.) за нарушение на устава на ИДЕС регистрираните одитори и дипломираните експерт-счетоводители носят дисциплинарна отговорност. До приемане на измененията и допълненията в Закона за независимия финансов одит и изразяване на сигурност по устойчивостта (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.), обн. ДВ, бр. 79 от 17.09.2024 г., разпоредбата на чл. 40, ал. 2 предвижда, че за установени от съвета по професионална етика, съвета за контрол по качеството на одиторските услуги и на контролния съвет нарушения съответните преписки се предават на дисциплинарния съвет, за което се информира управителният съвет на ИДЕС. Дисциплинарните мерки, които се налагат за нарушенията на устава на ИДЕС, регламентирани в чл. 40, ал. 3, т. 1 - 7, в предходната редакция са: 1. задължително предписание за отстраняване на констатирано нарушение; 2. публикуване на интернет страницата на ИДЕС на констатираните нарушения за срок една година; 3. лишаване от право да бъде избиран в органите на ИДЕС за срок до три години; 4. предупреждение за изключване от ИДЕС; 5. временно изключване от ИДЕС за срок до три години; 6. временно изключване от ИДЕС за срок 5 години; 7. глоба от 1000 до 15 000 лв. В чл. 41, ал. 1, 5 и 6, при предходната законова редакция, е предвидено, че дисциплинарно производство се образува с решение на дисциплинарния съвет на ИДЕС. Дисциплинарният съвет налага дисциплинарните мерки по чл. 40, ал. 3, т. 1 – 4 или 7 и предлага на управителния съвет да наложи мерките по чл. 40, ал. 3, т. 5 или 6. Управителният съвет взема с мнозинство две трети от членовете си решение за налагане на мерките по чл. 40, ал. 3, т. 5 или 6 в 14-дневен срок от получаване на предложението – Съгласно чл. 42, ал. 1 и 2 ЗНФОИСУ (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.) в редакцията преди измененията и допълненията в закона, обн., ДВ, бр. 79 от 2024 г., решението за налагане на дисциплинарна мярка по чл. 40, ал. 3, т. 1 – 4 или 7 може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщаването му на заинтересованото лице пред управителния съвет на ИДЕС. Управителният съвет се произнася с решение по жалбата в едномесечен срок от получаването й. Решението на управителния съвет за налагане на мярка по чл. 40, ал. 3, т. 1 е окончателно. Решението на управителния съвет за налагане на мярка по чл. 40, ал. 3, т. 2 – 7 подлежи на обжалване пред Административния съд – град София, по реда на глава десета, раздел I на Административнопроцесуалния кодекс. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за независимия финансов одит, обн. ДВ, бр. 79 от 17.09.2024 г., е изменена и допълнена нормативната уредба относно дисциплинарната отговорност на регистрираните одитори и дипломираните експерт-счетоводители, както следва: В действащата редакция на нормативната уредба в чл. 40, ал. 3, т. 1 - 9 ЗНФОИСУ (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.) са определени видовете дисциплинарни нарушения, за които субектите по ал. 1 носят дисциплинарна отговорност за разликата от общото препращащо правило на чл. 40, ал. 2 ЗНФОИСУ (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.) в предходната редакция. В чл. 40, ал. 4, т. 1 - 7 ЗНФОИСУ (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.) са посочени дисциплинарните мерки, които се налагат и които са идентични по вид с тези по чл. 40, ал. 3, 1 - 7 ЗНФОИСУ (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.) в предходната редакция. Действащата редакция на чл. 42, ал. 5 ЗНФОИСУ (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.), която урежда органите, които налагат дисциплинарните мерки също е аналогична на разпоредбите на чл. 41, ал. 1, 5 и 6 от закона в предходната редакция. Изменението, което засяга обжалването на наложените дисциплинарни мерки, в действащата редакция на чл. 42, ал. 1 – 4 ЗНФОДИСУ е, че решението на дисциплинарния съвет за налагане на дисциплинарна мярка по чл. 40, ал. 4, т. 1 – 5 може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщаването му на заинтересованото лице пред управителния съвет на ИДЕС. Управителният съвет се произнася с мотивирано решение по жалбата в едномесечен срок от получаването й. Ако управителният съвет отхвърли жалбата, мотивите за това решение се смятат за част от мотивите на дисциплинарния съвет по обжалваното решение за налагане на дисциплинарна мярка. Съгласно чл. 42, ал. 4 ЗНФОИСУ, ако жалбата по ал. 1 бъде отхвърлена от управителния съвет, решението на дисциплинарния съвет за налагане на мярка по чл. 40, ал. 4, т. 2 – 5 подлежи на обжалване за законосъобразност пред Административен съд София-град, по реда на Административнопроцесуалния кодекс. В § 101 ПЗР на Закона за изменение и допълнение на ЗНФОДИСУ е предвидено, че незавършените административни, административнонаказателни и дисциплинарни производства към датата на влизането в сила на закона се довършват по реда на този закон. Сравнителният преглед на нормативната уредба, действала към момента на приемане на обжалваното решение на управителния съвет на ИДЕС и действащата нормативна уредба показват, че с измененията и допълненията на Закона за независимия финансов одит и изразяване на сигурност по устойчивостта (Загл. доп. – ДВ, бр. 79 от 2024 г.), са предвидени конкретни материалноправни основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на регистрираните одитори и дипломираните експерт-счетоводители, изменени са сроковете за прилагане и размерът на част от дисциплинарните мерки, както и оспорването им пред горестоящия административен орган и съда. Нормативното изменение, предмет на основния спорен въпрос по казуса, е относно актът, който подлежи на съдебен контрол. Редакцията на закона, действала към момента на издаване на обжалваното решение на управителния съвет на ИДЕС предвижда задължително обжалване на решението на дисциплинарната комисия по административен ред пред управителния съвет на ИДЕС и съдебен контрол за законосъобразност спрямо решението на управителния съвет на ИДЕС при отхвърляне на жалбата срещу решението на дисциплинарната комисия. Действащата редакция на чл. 42, ал. 4 ЗНФОИСУ също изисква обжалване пред горестоящия орган преди сезиране на съда с жалба, но предмет на съдебен контрол е първоначалният акт на дисциплинарната комисия. В чл. 34 от Указ № 883/24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове е предвидено, че с преходните разпоредби се продължава действието на правила, отменени с новия нормативен акт, или се урежда тяхното прилагане спрямо висящи правоотношения. Както се посочи, в преходните и заключителни разпоредби на ЗИД на ЗНФО, обн. ДВ, бр. 79 от 17.09.2024 г., не е уреден въпросът за реда, по който приключват висящите съдебни производства, образувани преди настъпилите законодателни изменения, с предмет на съдебен контрол решението на управителния съвет на ИДЕС, с което е отхвърлена жалба на дисциплинарно наказаното лице срещу решението на дисциплинарната комисия. Правилото на § 101 ПЗР на ЗНФОИСУ намира приложение само по отношение на незавършилите дисциплинарни производства пред административните органи. Съгласно чл. 46, ал. 2 ЗНА, когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Ако такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните начала на правото на Република България. В случая няма преходна разпоредба, която изрично да предвижда необжалваемост на решенията на управителния съвет на ИДЕС след влизане в сила на законовите изменения. Настъпилите изменения в нормативната уредба очевидно нямат за цел изключване от съдебен контрол на дисциплинарните актове – с промяната не се въвежда необжалваемост на актовете, а се предвижда прилагане на общото административнопроцесуално правило, че на съдебен контрол подлежат първоначалните административни актове, вместо актовете на горестоящия орган. Следователно прилагането на правилото по чл. 42, ал. 4 ЗНФОИСУ, релевантно за обжалваемостта на актовете, издадени при действащата нормативна уредба, като законово основание за недопустимост на съдебното обжалване на акта, предмет на делото, не съответства на целта на закона. Основен правен принцип, залегнал в чл. 56 и общата непълна клауза на чл. 120 от Конституцията на Република България е правото на съдебна защита на засегнатите от административния акт лица, който не може да пренебрегнат от съда при тълкуване и прилагане на закона когато е налице неяснота или липсва конкретна правна разпоредба, с която се уреждат заварените случаи. Ето защо при липсата на изрична разпоредба относно висящите съдебни производства, респ. по аргумент на противното - при липса на норма, която изключва от съдебен контрол актовете на управителния съвет на ИДЕС, следва да намери приложение общият правен принцип, че всеки има право на съдебна защита и справедлив съдебен процес. Обратното означава да се лиши оспорващия от право на достъп до съд без да е налице законова разпоредба, изключваща съдебния контрол върху оспорения административен акт, което не отговаря на целта на закона. Доводите в писменото възражение на ответната страна в подкрепа на това разбиране не могат да бъдат споделени. Цитираната съдебна практика от ответника е във връзка с настъпили промени в нормативната уредба, по силата на които се изключва изрично обжалването на административни актове пред съда или инстанционния контрол на съдебните актове, каквито хипотези не са налице в настоящия казус. Предвид изложеното, съдът неправилно е приел, че от действащото правило на чл. 42, ал. 4 ЗНФОИСУ следва, че обжалваният административен акт не подлежи на съдебен контрол и жалбата е процесуално недопустима. Обжалваното определение следва да се отмени и делото се върне за продължаване на съдопроизводствените действия. Водим от горното, Върховният административен съд, състав на пето отделение,