Решение № 9405 от 25.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10929/2012 г.

Решение № 9405 от 25.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10929/2012 г., III о., докладчик съдията Галина Христова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на Стефан Димитров Димитров, в качеството му на председател на Общинския съвет Димитровград срещу Решение № 131 от 11.07.2012 г., постановено по адм. дело № 79/2012 г. от Административен съд Хасково. В жалбата се мотивират отменителните основания на чл. 209, т. 3 от АПК, иска се отмяна на съдебния акт и решаване на спора по същество.

Ответната страна - Областния управител на област с административен център Хасково и Кметът на община Димитровград не вземат становище.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.

Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на касатора и доказателствата, приложени по делото, намери за установено следното:

Касационната жалба е депозирана в законоустановения срок, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:

С обжалваното решение съдът от първата инстанция е отменил, по оспорване на Областния управител на Област Хасково, обективирано в негова Заповед № АК-04-5 от 13.03.2012 г., чл. 59, ал. 2, изр. 1-во, предл. II-ро, изр, II-ро, чл. 60, ал. 1, изр, последно, чл. 60, ал. 4, предл. II-ро. чл. 89, ал. 1, в частта "и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет", чл. 89, ал. 5, чл. 90, ал. 1 в частта "и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет", чл. 100, чл. 109, ал. З и ал. 4, чл. 119 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Димитровград, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 170 от 23.02.2012 г., на ОбС - Димитровград, както и § 3, и § 4 от Преходните и заключителни разпоредби на Правилника (ПЗР). За да постанови този резултат съдът е приел за установено от фактическа страна следното:

С докладна записка рег. индекс ОбС-07-49 от 16.01.2012 г. на Председателя на временната комисия за подготовка на Правилник на Общински съвет - Димитровград, е предложено на ОбС - Димитровград да приеме решение, с което на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА да приеме Правилник за организацията и дейността на Общински съвет-Димитровград, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Към Докладната записка е приложен и проект на Правилника - публикуван и за обществено обсъждане на 11.01.2012 г.

С Решение № 170, обективирано в Протокол № 5 от редовно заседание на Общински съвет - Димитровград от 23.02.2012 г. след проведено гласуване, с 21 гласа "за", 11 гласа "против" и 0 гласа "въздържали се", на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА е приет предложеният проект за Правилник за организацията и дейността на Общински съвет - Димитровград, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

Приел е още, че оспорваните текстове на чл. 59, ал. 2 изр. 1-во предл. II-ро и изр. II-ро ("В дневния ред могат да бъдат включени само материали, по които има становища от комисиите и/или юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет. Ако в 5-дневен срок от крайния срок за постъпване на материалите, постоянната комисия не ги е разгледала, Председателският съвет може да ги включи в проекта за дневен ред след становище на юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет."); на чл. Чл. 60 ал. 1, изр. последно ("Кметът на общината или общински съветник могат да предлагат включване на неотложни въпроси в дневния ред след срока по чл. 59, ал. 1. Същите следва да бъдат депозирани в общинския съвет най-късно до 14 часа на предходния ден преди провеждане на заседанието. До края на работния ден или най-късно преди провеждане на заседанието юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет дават становище по отношение на законосъобразността на внесените материали."; на чл. 60, ал. 4, предл. II-ро ("Депозираните предложения и проекти за решения не се обсъждат и не се подлагат на гласуване при определяне на дневния ред на заседанието на Общинския съвет, когато: са внесени извън срока по ал. 1; няма становище на комисиите или юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет."; на чл. 89, ал. 1 ("Председателят на Общинския съвет разпределя проектите между постоянните комисии и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет.";); на чл. 89 ал. 5 ("Юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет в срок до 2 дена от резолюцията се произнасят писмено по правното основание за приемане на акта, по законосъобразността на проекта за решение или друго, съгласно резолюцията на Председателя."); на чл. 90 ал. 1 ("Проектите за решения, заедно с редакционните поправки, изменения и допълнения, с мотивите към тях и със становището на водещата комисия и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет, се предоставят на общинските съветници по реда на този Правилник."); на чл. 100 ("Когато за издаваният от Кмета на Общината акт или сключван договор е необходима процедура и същият е в изпълнение на решение на Общински съвет или е било необходимо такова решение за издаването му или сключването на договора, текущият контрол се осъществява по следния начин:

1. Преди започване на процедурата Кметът на Общината уведомява Общинския съвет, чрез Председателя му за основанието, характера, етапите и реда за провеждане, както и приблизително необходимото време за приключването й. В същото уведомление се посочва и решението на Общински съвет, което е било необходимо за да се издаде акта или се сключи договорът,

1. В случай, че в процедурата по издаването на акта или сключването на договора е необходимо назначаване на комисия, Кметът на Общината включва в състава й до трима общински съветници, определени от Председателя на Общинския съвет. В този случай след приключване на работата си общинските съветници изготвят и внасят за сведение в Общински съвет кратък доклад за извършената от тях работа."); на чл. 109, ал. 3 ("Становищата за отмяна на актовете по ал. 1 се включват за разглеждане в следващото заседание."); на чл. 109, ал. 4 ("При противоречие с акта на Общинския съвет, заповедта се отменя по заседанието по ал. З, но не по-късно от два месеца от издаването й."); на чл. 119, ал. 1 ("Общинският съвет няма администрация със собствен щат. Дейността на Общинския съвет се подпомага и осигурява от общинската администрация, от юрист/и и експерт/и, определени по реда на този правилник.") и ал. 2 ("Кметът на общината осигурява експертното и организационно обслужване на Общинския съвет, като: а) определя в Устройствения правилник на общинската администрация задълженията на нейните служители, Конкретните задължения на отделни служители, свързани с подпомагане дейността на съвета и неговите комисии, се определя в длъжностните им характеристики от Кмета на общината по предложение на Председателя; б) сключва договор с юрист/и, който да обслужва/т съвета при условия и ред, определени с решение на Общинския съвет и в) сключва договор с юрист/и, който да обслужва/т съвета при условия и ред, определени с решение на Общинския съвет."); на § 3 от ПЗР ("До приемане и изпълнение на решението на Общинския съвет по чл. 119, ал. 2 б. "б" от този Правилник, Кмета на общината сключва договор за текуща правна помощ с юрист, обслужващ Общински съвет по предложение на Председателя на съвета и възнаграждение, съгласно Наредбата за минималните размери на адвокатските възнаграждения."); и на § 4 от ПЗР ("Правилникът за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация влиза в сила от 01.02.2012 г. и отменя Правилника по чл. 21, ал. З от ЗМСМА, приет с Решение № 68 от 20.12.2007 г. на Общинския съвет.") са приети в съответствие с процедурата, визирана в чл. 77 от АПК и глава трета на ЗНА. Решение № 170 от 23.02.2012 г. на Общински съвет - Димитровград е прието на законно проведено заседание, на което са присъствали повече от половината от общия брой (33-ма) съветници, при проведено обсъждане и гласуване, поради което приетият с решението Правилник се явява валиден подзаконов нормативен акт.

Относно материалната законосъобразност на оспорените текстове от Правилника съдът е приел, че те противоречат на чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА. За да мотивира този извод в мотивите си е посочил, че след като ОбС няма самостоятелен щат и неговата дейност се подпомага и осигурява от общинската администрация назначаването на юристи, специално за нуждите на съвета и единствено с оглед неговата работа, чиито труд да бъде заплащан по реда на Наредбата за минималните адвокатски възнаграждения, предполага наличието на граждански договор, от една страна, а от друга - това сочи, че тези юристи не са част от звеното на общинската администрация по чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА. Ето защо разпоредбите на чл. 59, ал. 2 предл. II-ро, изр. II-ро, чл. 60, ал. 1, изр. последно, чл. 60, ал. 4, предл. II-ро, чл. 89, ал. 1, в частта "и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет", чл. 89, ал. 5, чл. 90, ал. 1 в частта "и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет", чл. 119, както и § З от Преходните и Заключителни разпоредби на Правилника, предвиждащи участие в работата на общинския съвет и неговите комисии на юристи, които се назначават от Кмета на Община по предложение на Председателя на Общинския съвет и имат за свои задължения да обслужват колективния орган на местното самоуправление са незаконосъобразни и противоречат на посочената правна норма.

По отношение на атакувания чл. 100 от Правилника съдът е приел, че с него е създаден особен ред за взаимодействие между ОбС - Димитровград и Кмета на Община Димитровград, по отношение на издаването на административни актове и сключването на договори, когато последните са в изпълнение на решение на ОбС. Съгласно т. 1 на посочения текст, преди започване на процедурата Кметът на Общината уведомява Общинския съвет, чрез Председателя му за основанието, характера, етапите и реда за провеждане, както и приблизително необходимото време за приключването й и в същото уведомление се посочва и решението на Общински съвет, което е било необходимо, за да се издаде акта или се сключи договор. Съдът е приел, че тази процедура не намира своята законодателна опора. Създадените особени правила за уведомяване не са съобразени с разпоредбата на чл. 44, ал. 1, т. 18 от ЗМСМА, която е регламентирала начина за свеждане до знанието на ОбС на издадените от Кмета на Общината административни актове, както и договорите и техните изменения и допълнения, издадени в изпълнение на актовете, приети от съвета - чрез изпращането им в тридневен срок от издаването или подписването им.

Приел е още, че незаконосъобразно в разпоредбата на чл. 100, т. 2 от оспорения Правилник е уредено, че в случай че в процедурата по издаването на акта или сключването на договора е необходимо назначаване на комисия, Кметът на Общината следва да включи в състава й до трима общински съветници определени от Председателя на Общинския съвет. Това е така, тъй като правата и задълженията на общинските съветници са посочени в нормите на чл. 34 и чл. 37 от ЗМСМА и не предвиждат възможност за участие на общински съветници при разглеждане и решаване на въпроси от компетентността на Кмета на Общината, вкл. издаването от последния на административни актове и сключването на договори, когато последните са в изпълнение на решение на съвета. Наред с това е недопустимо чрез приемане на подзаконов акт един административен орган да създава условия за вмешателство в работата на друг такъв орган.

Съдът е намерил за незаконосъобразна и разпоредбите на чл. 109, ал. З и ал. 4 от Правилника, като противоречащи на чл. 45, ал. 2 от ЗМСМА, която норма предвижда, че ОбС може да отменя административните актове, издадени от кмета на общината, които противоречат на актове приети от съвета в 14-дневен срок от получаването им, тъй като законът за разлика от оспорената разпоредба не е предвидил датата на издаване на акта да има отношение към възможността за отмяна.

На последно място, съдът е приел за незаконосъобразна и нормата на § 4 от ПЗР на процесния Правилник, с която издателят на нормативния акт му е придал обратно действие във времето, без да е обоснована необходимостта от това, съгласно чл. 14, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА. Тъй като Правилникът е приет на основание чл. 21, ал. З от ЗМСМА и в тази разпоредба няма предвиждане за обратна сила, незаконосъобразно с § 4 от ПЗР е придадена обратна сила на целия подзаконов нормативен акт.

Решението е правилно.

1. Неоснователно и немотивирано е възражението на касатора, че съдът не е изложил мотиви по отношение на първата група отменени текстове - чл. 59, ал. 2, изр. I, предл. II и изр. II; чл. 60, ал. 1, изр. последно, чл. 60, ал. 4, предл. II-ро, чл. 89, ал. 1, в частта "и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет", чл. 89, ал. 5, чл. 90, ал. 1 в частта "и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет", чл. 119 и § З от Преходните и заключителни разпоредби на Правилника.

В мотивите си съдът ясно и аргументирано е посочил защо счита, че тези разпоредби противоречат на нормата на чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА. В допълнение на изложеното от първостепенния съд следва да се посочи, че общинският съвет е орган на местното самоуправление, но той няма гражданска правосубектност, за разлика от общината. В съответствие с нормите на Конституцията за разделение на властите и на ЗМСМА той взема решения, които кметът, като орган на изпълнителната власт и разпоредител с бюджета на общината, изпълнява. Тълкуването на текстовете в процесния Правилник, вкл. и на чл. 119, ал. 1 и § 3 от ПЗР, води действително до извода, че председателят на общинския съвет предлага, а кметът има задължението да сключва граждански договори с "външни" юристи и експерти, чиято "нарочна" задача е да обслужват общинския съвет (най-малкото защото нито един юрисконсулт на община не получава възнаграждение по реда на Наредба № 1 за минималните размери на адвокатските възнаграждения, нито правоотношението му с работодателя се урежда с Правилник).

Въпросът обаче дали кметът на общината ще счете за нужно да сключи или не граждански договор с определени юристи, респ. експерти, по какъв ред, как ще се извършва заплащането и т. н. е въпрос на оперативната самостоятелност на органа на изпълнителната власт. Ето защо предложението на председателя на общинския съвет не е задължително за него и не може да го обвързва. Още повече, че правомощията и на председателя на общинския съвет и на кмета на общината са подробно и изчерпателно уредени в ЗМСМА.

1. След като това е така, при взето решение общинският съвет да бъде подпомаган от юрист или в случай на необходимост да ползва експертна помощ кметът на общината е този, който има задължението да осигури изпълнението на такова решение, но дали от служители на звеното по чл. 29а от ЗМСМА или от "външни" експерти е въпрос на оперативната му самостоятелност като разпоредител с бюджета на общината, утвърждаван ежегодно от същия общински съвет, съгласно чл. 21, т. 6 от с. закон. Единствено кметът носи отговорност и организира изпълнението на общинския бюджет, съгласно чл. 44, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА, поради което е длъжен да обоснове и икономически решението си.

1. Неоснователни са и възраженията във връзка с отмяната на чл. 100 от Правилника. Вярно е, че съгласно чл. 21, ал. 1, т. 24 от ЗМСМА общинският съвет упражнява текущ и последващ контрол върху изпълнението на приетите от него актове. По силата на разпоредбата на чл. 44, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА кметът е задължен два пъти годишно да внася пред съвета отчет за изпълнението на неговите актове. Съгласно трайната практика на съда няма пречка, по своя преценка, общинският съвет да задължи кмета да представя тези отчети по-често като гаранция за защита на обществения интерес и в съответствие с разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 24 от ЗМСМА. Но процедурата, установена от оспорвания текст на чл. 100, т. 1 от Правилника не сочи на "текущ контрол" по смисъла на ЗМСМА, а на контрол на ОбС върху изпълнението на всяко едно решение на ОбС поотделно, респ. върху всеки договор, което противоречи на духа и смисъла на закона.

Отделно от това, кметът на общината има законовото задължение по чл. 44, ал. 1, т. 18 от ЗМСМА да изпраща на ОбС административните актове, както и договорите и техните изменения и допълнения, издадени в изпълнение на актовете, приети от съвета в тридневен срок от издаването или подписването им, което позволява на съвета да осъществява последващия контрол чрез правомощията, дадени му от нормата на чл. 45, ал. 2 от ЗМСМА - да отменя административните актове, издадени от кмета на общината, които противоречат на актове, приети от съвета или да оспори незаконосъобразните административни актове пред съда. Ето защо няма законово основание за разширяване на тълкуването на посочените норми, каквото е налице в чл. 100 от Правилника.

1. Със същите мотиви следва да се отхвърлят и аргументите на касатора досежно чл. 109, ал. 3 и ал. 4 от Правилника. Общинският съвет има правомощията по чл. 45, ал. 1 и ал. 2 от ЗМСМА. (в ал. 4 са смесени понятията "актове" и "заповед"), като може в преклузивния 14-дневен срок от получаването на актовете на кмета да ги отмени, ако противоречат на актове, приети от ОбС; в същият преклузивен срок може да ги оспори пред областния управител или пред съда. В закона не се посочва датата на издаване на акта, а тази на получаването му, поради което преценката на първоинстанционния съд за незаконосъобразност и на тези текстове е правилна.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК Върховният административен съд, трето отделение