Определение № 5183 от 24.04.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3935/2024 г.

Образувано е по частна жалба на Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия (ИАНМСП) срещу Определение №38 от 06.03.2024 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело №5606/2023 г.

С определението е оставена без разглеждане жалбата на ИАНМСП срещу Акт, изх. № 26-Б-563 от 27.04.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г. (ОПИК) и е прекратено производството по делото.

Частният жалбоподател - Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия, счита обжалваното определение за неправилно. Излага, че с Определение № 6378 от 26.07.2023 г. по адм. дело № 5606/2023 г., първоинстанционният съд е оставил без разглеждане жалбата на ИАНМСП срещу обжалвания акт, като е счел, че той няма белезите на индивидуален административен акт. Определението е отменено с Определение № 11250 от 16.11.2023 г. на Върховния административен съд (ВАС) по адм. дело № 9783/2023 г. и съдът е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия. След постановяване на определението на ВАС ръководителят на УО на ОПИК издал четири акта за установяване на публични държавни вземания (АУПДВ), с предмет вземания по договори, идентични на тези посочени в Акт, изх. № 26-Б-563 от 27.04.2023 г., както следва: - АУПДВ с изх. № РД-02-16-1619 от 04.10.2023 г.; - АУПДВ с изх. №РД-02-16-1613 от 04.10.2023 г.; - АУПДВ с изх. № РД-02-16-1620 от 04.10.2023 г. и АУПДВ с изх. № РД-02-16-1617 от 04.10.2023 г. АУПДВ са обжалвани от ИАНМСП. Въпреки дадените от ВАС задължителни указания, първоинстанционният съд е счел, че последващо издадените АУПДВ са в подкрепа на разбирането, че обжалваният акт няма характеристиките на индивидуален административен акт.

Характерът на даден акт като индивидуален административен акт не следва да се преценява на база последващо възникнали обстоятелства или наличието на други актове. Подробно от ИАНМСП са изложени съображения относно обстоятелството, че фактът, че Акт, изх. № 26-Б-563 от 27.04.2023 г. не е издаден в нарочно производство по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ) или на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) е от значение за неговата законосъобразност. Изрично в акта е посочено, че при неизпълнение на съответните задължения ще се пристъпи към изпълнение по начина предвиден в Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г.). Мотивите на съда във връзка с рефлексията на последващо издадените АУПДВ водят до формиране на неправилен извод за характера на обжалвания акт, респективно до постановяване на неправилно определение за оставяне без разглеждане на жалбата.

Прави искане определението да бъде отменено и делото да бъде върнато на същия състав за продължаване на съдебното производство.

Ответникът – ръководителят на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г. изразява становище за неоснователност на частната жалба. Счита, че първоинстанционният съд правилно е оставил жалбата на ИАНМСП без разглеждане. Сочи, че обжалваното писмо не е създало права и задължения и не засяга такива на бенефициера. Наред с това жалбата е процесуално недопустима поради просрочие. ИАНМСП е уведомена за писмото на 28.04.2023 г. До депозирането на жалбата на 07.06.2023 г. са изминали 39 дни.

Прави искане определението да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд счита частната жалба за допустима, подадена в срока по чл. 230 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество частната жалба е основателна.

За да постанови определението си АССГ е изложил, че производството е образувано по жалба на ИАНМСП срещу Писмо, изх. № 26-Б-563 от 27.04.2023 г. на ръководителя на УО на ОПИК.

С Определение № 6378 от 26.07.2023 г. по адм. дело № 5606/2023 г., АССГ е оставил без разглеждане жалбата на ИАНМСП срещу обжалвания акт и е прекратил производството по делото. Определението е отменено с Определение № 11250 от 16.11.2023 г. на ВАС по адм. дело № 9783/2023 г. и съдът е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия. В определението на ВАС е прието, че независимо, че в писмото се съдържа и покана за доброволно изпълнение, същото съдържа волеизявление на органа, с което за ИАНМСП се създава задължение за възстановяване на сумата от 554 882,91 лв., представляващо установени от органа вследствие извършена от него повторна проверка, недопустими разходи, т.е. с него се определя дължимостта и размерът на задължението, за което е посочено, че при неизпълнение доброволно в срок, ще бъдат предприети предвидените в законодателството принудителни мерки.

В открито съдебно заседание, ответникът отново е направил искане за прекратяване на производството, като е посочил, че въз основа на писмото са издадени четири АУПДВ.

Съдът е посочил, че ИАНМСП е сключила четири административни договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) с УО на ОПИК, съответно от 19.10.2016 г., 28.06.2019 г., 28.06.2019 г. и 19.10.2016 г.

Във връзка с постъпил при УО на ОПИК Окончателен одитен доклад №DAC414BG1021 на Европейската комисия от страна на УО е извършена повторна проверка на допълнителните възнаграждения.

С обжалваното Писмо, изх. № 26-Б-563 от 27.04.2023 г. до ИАНМСП УО е информирал бенефициера, че направените в окончателен одитен доклад констатации имат отношение към установени неправомерно платени недопустими разходи за организация и управление на договори изпълнявани от ИАНМСП, по-конкретно за допълнителни възнаграждения изплатени на служителите извън нормативната уредба и за работа по проектите в рамките на установеното работно време. В същото е отразено, че съгласно направените констатации, УО следва да предприеме необходимите мерки за коригиране на вече декларираните в рамките на операцията недопустими суми. Посочено е, че след извършена повторна проверка на верифицираните разходи за допълнителните възнаграждения ИАНМСП следва да възстанови сума в общ размер 554 882,91 лв., представляваща недопустими разходи по изрично цитираните АДПБФП, разпределени по отчети. Указано е на бенефициера, в разумен срок да възстанови сума в общ размер на 554 882,91 лв. по посочена банкова сметка, като в случай на невъзстановяване УО ще изпрати доклад до първостепенния разпоредител Министерството на иновациите и растежа за предприемане на действия за възстановяване.

В хода на настоящото съдебно производство са издадени четири АУПДВ, както следва:

• АУПДВ №РД-02-16-1613 от 04.10.2023 г., с който е установено подлежащо на възстановяване публично вземане срещу ИАНМСП в размер на 18 222,94 лв. по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, представляващо недължимо платена сума, финансирани със средства на Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), по Договор № BG16RFOP002-2.003-0002-C02 от 19.10.2016 г.;

• АУПДВ № РД-02-16-1617 от 04.10.2023 г., с който е установено подлежащо на възстановяване публично вземане срещу ИАНМСП в размер на 125 988,13 лв. По смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 и 9 ДОПК, представляващо надплатени суми, финансирани със средства на ЕСИФ, по Договор № BG16RFOP002-2.003-0001-C02 от 19.10.2016 г. (в обстоятелствената част - Договор № BG16RFOP002-2.052-0001-C04 от 28.06.2019 г.);

• АУПДВ № РД-02-16-1619 от 04.10.2023 г., с който е установено подлежащо на възстановяване публично вземане срещу ИАНМСП в размер на 233 526,04 лв. По смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 и 9 ДОПК, представляващо надплатени суми, финансирани със средства на ЕСИФ, по Договор № BG16RFOP002-2.052-0002-C02 от 28.06.2019 г.;

• АУПДВ № РД-02-16-1620 от 04.10.2023 г., с който е установено подлежащо на възстановяване публично вземане срещу ИАНМСП в размер на 177 145,80 лв. по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 и 9 ДОПК, представляващо надплатени суми, финансирани със средства на ЕСИФ, по договор №BG16RFOP002-2.003-0001-С02 от 19.10.2016 г.

При така установеното съдът е приел, че оспорваното писмо не е издадено нито в производство по верифицирането (одобряването) на извършените разходи по изпълнението на проекта, нито в производство относно финансовите корекции за нередности. Изложил е, че с оглед постъпил при УО на ОПИК Окончателен одитен доклад №DAC414BG1021 на Европейската комисия, при извършената от УО повторна проверка на верифицираните разходи за допълнителни възнаграждения, е прието, че посочената в обжалваното писмо сума от 554 882,91 лв. представлява недопустими разходи по цитираните в него АДПБФП. Повторната проверка е била именно с цел установяване допустимостта/недопустимостта на вече предявени, верифицирани и платени на бенефициера ИАНМСП разходи.

Въз основа на одитния доклад са открити производства по издаване на АУПДВ по всеки един от горецитираните договори. Четирите броя АУПДВ са издадени на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба № Н-3 от 22.10.2018 г. във вр. с чл. 62 от Закона за публичните финанси, чл. 162, ал. 1, т. 8 и чл. 166, ал. 2 ДОПК, чл. 59, ал. 1 и ал. 2 АПК, чл. 62 ЗУСЕФСУ, като в същите се съдържа волеизявление на органа, с което за ИАНМСП се създават задължения за възстановяване на конкретните суми посочени във всеки АУПДВ, в общ размер на 554 882,91 лв. (съответстващи на размера посочен в обжалваното писмо), представляващи установени от органа вследствие извършена от него повторна проверка, недопустими разходи.

Поради това съдът е достигнал до извод, че не с процесното писмо, а с АУПДВ се установява подлежащото на възстановяване публично държавно вземане срещу ИАНМСП. Оспорваното писмо не създава права или задължения и не засяга непосредствено правната сфера на оспорващия, респективно не поражда самостоятелно и непосредствено правни последици, поради което съдът е счел, че следва да остави жалбата без разглеждане и да прекрати производство по делото.

Определението е неправилно.

Обжалваното в настоящето производство определение е постановено след като с Определение № 11250 от 16.11.2023 г. на ВАС по адм. дело № 9783/2023 г. е отменено предходно Определение № 6378 от 26.07.2023 г. на АССГ по адм. дело № 5606/2023 г., с което е била оставена без разглеждане жалбата на ИАНМСП срещу обжалвания акт и е прекратено производството по делото. В предходното си определение АССГ е приел, че оспореното писмо няма белезите и характеристиките на индивидуален административен акт, а е само с информативен и разяснителен характер и представлява покана за доброволно възстановяване на средства. Поради това е оставил жалбата на ИАНМСП без разглеждане, на основание чл. 159, т. 1 АПК и е прекратил производството по делото.

С определението на ВАС, с което предходното определение на АССО е отменено, изрично е прието, че всяко от провежданите пред УО производства е с административен характер и има за свой резултат издаването на индивидуален административен акт. Посочено е, че допустимостта/недопустимостта на разходите, извършени от бенефициер в изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, може да бъде установена само в нарочно проведено производство по верификация, което завършва с издаването на индивидуален административен акт. В писмото изрично е посочено, че управляващият орган е извършил повторна проверка на верифицираните разходи за допълнителни възнаграждения, а доколкото е направен извод, че посочената в писмото сума от 554 882,91 лв. представлява „недопустими разходи по цитираните договори за БФП разпределени както следва…“, то обосновано може да се приеме, че тази повторна проверка е била именно с цел установяване допустимостта/недопустимостта на вече предявени, верифицирани и платени на бенефициера ИАНМСП разходи.

Съдът е достигнал до извод, че с оспорения акт е налице волеизявление на органа за резултата от верификация, за която е предвидено нарочно административно производство, вследствие на което в тежест на ИАНМСП е установено задължение за възстановяване на посочената в писмото сума от 554 882,91 лв. Посочил е, че така вмененото на ИАНМСП задължение засяга неблагоприятно правната й сфера, тъй като създава финансово задължение в значителен размер, изпълнението на което следва да се осъществи включително по предвидения в Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. ред и начини. Приел е, че независимо, че в писмото се съдържа и покана за доброволно изпълнение, същото безспорно съдържа волеизявление на органа, с което за ИАНМСП се създава задължение за възстановяване на сумата от 554 882,91 лв., представляващо установени от органа вследствие извършена от него повторна проверка, недопустими разходи, т.е. с него се определя дължимостта и размерът на задължението, за което също е посочено, че при неизпълнение доброволно в срок, ще бъдат предприети предвидените в законодателството принудителни мерки.

Съгласно чл. 224 АПК, приложима на основание чл. 236 АПК, указанията на Върховния административен съд по тълкуването и прилагането на закона са задължителни при по-нататъшното разглеждане на делото.

В настоящия случай съдът не се е съобразил с дадените му от ВАС указания, а повторно, на същото основание - чл. 159, ал. 1 АПК, е прекратил производството по делото. Посоченото е достатъчно основание за отмяна на обжалвания акт.

За пълнота следва да се посочи, че настоящият състав напълно споделя изложените в Определение № 11250 от 16.11.2023 г. на ВАС по адм. дело № 9783/2023 г. мотиви, които не смята за нужно да преповтаря.

Представените в първоинстанционното производство четири броя АУПДВ не могат да доведат до различен правен извод, доколкото характерът на оспорения акт не може да се преценява на база последващо възникнали обстоятелства.

Както е посочил и първоинстанционният съд АУПДВ са издадени на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба № Н-3 от 22.10.2018 г., съгласно която бенефициентът възстановява предоставената с акта по чл. 2, ал. 1 финансова подкрепа, когато е недължимо платена или надплатена, както и неправомерно получена или неправомерно усвоена сума по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК. В случаите по ал. 1, т. 2 управляващият орган отчита вземане въз основа на акт за установяване на публично вземане, издаден във връзка с чл. 62 от Закона за публичните финанси по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК.

Съгласно разпоредбата на чл. 162, ал. 1, т. 8 ДОПК, публични са държавните и общинските вземания за недължимо платени и надплатени суми, както и за неправомерно получени или неправомерно усвоени средства по проекти, финансирани от средства на Европейския съюз, включително свързаното с тях национално съфинансиране, които възникват въз основа на административен акт, включително финансови корекции, надплатен аванс, надхвърлени процентни ограничения, превишени позиции по бюджета на проекта, кръстосано финансиране, както и глобите и другите парични санкции, предвидени в националното законодателство и в правото на Европейския съюз. Видно от текста на разпоредбата, за да бъде приложена, тя изисква наличие на административен акт, с който задълженията са установени. В този смисъл е например Решение № 2205 от 9.03.2022 г. на ВАС по адм. дело № 8416/2021 г. При липсата на твърдения за наличието на друг акт, в който за първи път се установяват подлежащите (според органа) на възстановяване вземания, следва изводът, че такъв акт е именно обжалваният в настоящето производство.

Представените по делото АУПДВ не променят извода, че оспореният в първоинстанционното производство Акт, изх. № 26-Б-563 от 27.04.2023 г. на ръководителя на УО на ОПИК съдържа волеизявление, с което за първи път се определя дължимостта и размерът на задължението на ИАНМСП, което според органа представлява установени при извършена повторна проверка, недопустими разходи. ИАНМСП е засегната от оспорения акт и поради това за нея е налице правен интерес да го оспори.

Ето защо направеният от първоинстанционния съд извод за недопустимост на производството на основание чл. 159, т. 1 АПК, е неправилен.

Неоснователно е и направеното от ответника по частната жалба възражение за просрочие на жалбата му срещу Акт, изх. № 26-Б-563 от 27.04.2023 г. на ръководителя на УО на ОПИК. Съгласно разпоредбата на чл. 140, ал. 1 АПК, когато в административния акт или в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба (какъвто е настоящият случай), съответният срок за обжалване по този дял се удължава на два месеца.

Предвид посоченото постановеното от първоинстанционния съд определение следва да бъде отменено, а делото следва да бъде върнато на същия съд за продължаване на съдебното производство.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение