Определение от 25.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10175/2024 г.

Производството е по реда на чл. 628 и сл. от Гражданския процесуален кодекс /ГПК/ във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Главното производство по делото е образувано по касационна жалба подадена от Камарата на архитектите в България (КАБ), чрез юрисконсулт Е. Ушакова против Решение № 958/19.09.2024 г. на Комисията за защита на конкуренцията по преписка № КЗК-575/2024 г., с което е отхвърлена жалбата на КАБ срещу решение № F526197 от 05.06.2024 г. за откриване на „открита“ по вид процедура за сключване на рамково споразумение с предмет: „Изработване и/или преработка на инвестиционни проекти във фаза „технически проект“, обезпечаващи изграждане и ремонт на различни видове строежи на територията на община Бургас, включително авторски надзор по време на строителството“, издадено от възложителя инж. Ч. К., заместник-кмет на Община Бургас, длъжностно лице по чл. 7, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). С касационната жалба са развити съображения за неправилност на постановеното от Комисията за защита на конкуренцията решение, поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира се решението да бъде отменено като му бъдат присъдени и направените по делото разноски. Към касационната жалба е представено мотивирано искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), в което са формулирани следните въпроси: 1) Следва ли принципите на равно третиране и на прозрачност, установени в чл. 18, пар. 1 от Директивна 2014/24/ЕС, чл. 33 и чл. 49 във връзка с т. 7 и т. 8 от приложение V към същата директива да се тълкуват в смисъл, че в случай като този по настоящото дело: А) с оглед осигуряване на възможност за потенциалните участници да направят обоснова преценка на капацитета си да изпълнят съответните услуги и за да бъдат заложените от възложителя изисквания съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството и обема на обществената поръчка, обявлението/документацията за обществена поръчка трябва да съдържат информация за конкретното естество и обем на услугите по проектиране, включително чрез посочване на конкретните инвестиционни обекти, за които ще се предоставят проектантските услуги, както и за техния брой и специфики, или е достатъчно тези услуги и обекти да бъдат описани генерализирано, обобщено и без прогноза за обема; Б) рамковото споразумение е неприложим инструмент за възлагане, доколкото придобиването на проекти (нови или преработени), ползването на авторски надзор и други проектантски услуги за различни по вид и категория обекти не са еднотипни, повтарящи се стоки или услуги със стандартизирани характеристики, за които може да бъде сключено рамково споразумение, без това да води до нарушаване или ограничаване на конкуренцията; С) ограничаването на конкуренцията посредством общото определяне на предмета на рамковото споразумение е оправдано от обстоятелствата, че доколкото възложителят ще кандидатства за европейско и/или друго донорско финансиране, за него е от първостепенно значение бързината на реализация на проектите; d) е в оперативната самостоятелност на възложителя да определя предмета на рамковото споразумение по начин, който не позволява да бъдат идентифицирани съществени специфики както на услугите по проектите, така и на обектите, за които ще се представят тези услуги? 2) Следва ли чл. 5, пар. 5 от Директива 2014/24/ЕС да се тълкува в смисъл, че в случай като този по настоящото дело прогнозната стойност на рамковото споразумение може да бъде изчислена не според максималната прогнозна стойност без ДДС на всички говори за обществена поръчка, предвидени за целия срок на действие на рамковото споразумение, а на базата на обосновани предположения на възложителя за потенциалните източници на финансиране, които ще бъдат достъпни през периода на действие на рамковото споразумение? 3) следва ли чл. 33, пар. 2, трета алинея във връзка с чл. 72, пар. 4 от Директива 2014/24/ЕС да се тълкува в смисъл, че в случай като този по настоящото дело определянето на конкретното естество и обем на услугите по проектиране и на конкретните инвестиционни обекти, за които ще се предоставят тези услуги, едва с последващите възлагания по рамково споразумение, би се квалифицирало като съществено изменение в условията на такова рамково споразумение? Ответникът – заместник-кметът на община Бургас не взима становище по искането за отправяне на преюдициално запитване. Прокурорът от Върховната прокуратура, участващ в настоящото производство, в проведеното на 04.11.2024 г. заседание, предоставя на съда за преценка. Настоящият състав като съобрази поставените въпроси до СЕС, както и фактите по спора, и предвид задълженията установени в практика на Съда /виж СЕС, решение от 06.10.2021 г. Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi и Catania Multiservizi, C-561/19, ECLI:EU:C:2021:799/ намира, че искането за отправяне на преюдициално запитване следва да бъде оставено без уважение поради следните причини: Съгласно чл. 628 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до Съда на Европейския съюз. В съответствие с разпоредбата на чл. 629, ал. 3 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК, съдът, чието решение не подлежи на обжалване, винаги отправя запитване за тълкуване, освен когато отговорът на въпроса произтича ясно и недвусмислено от предишно решение на Съда на Европейския съюз или значението и смисълът на разпоредбата или акта са толкова ясни, че не будят никакво съмнение. Основните функции на преюдициалното производство в теорията се свеждат най-общо до три категории, както следва: гарантиране единното прилагане правото на ЕС, развитие правото на ЕС и обезпечаване на неговото върховенство и осигуряване на допълнително средство за правна защита на засегнатите субекти. СЕС е имал възможност да се произнесе по тълкуване съдържанието на цитираната разпоредба на чл. 267 ДФЕС, като нееднократно е изразил позицията, че целта на това производство е да се предотвратят различията в тълкуването на съюзното право. (СЕО, Решение от 16 януари 1974, Rheinmьhlen Dьsseldorf / Einfuhr- und Vorratsstelle fьr Getreide und Futtermittel, 166/73, ECLI:EU:C:1974:3, т. 2). Производството за преюдициално запитване, предвидено в член 267 ДФЕС, е ключов елемент в правораздавателната система в Европейски съюз, което с установяването между Съда и юрисдикциите на държавите членки на диалог между съдии има за цел да осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза, което дава възможност да се осигури неговата безпротиворечивост, пълното му действие и автономията му, както и, в последна сметка, присъщия на това право характер, установен по силата на Договорите /вж. СЕС, становище 2/13 от 18 декември 2014 г., EU:C:2014:2454, т. 176 и цитираната съдебна практика/. От постоянната съдебна практика следва, че въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, които са им необходими за решаването на висящи пред тях спорове /вж. СЕС, определения от 8 септември 2011 г., Abdallah, C-144/11, непубликувано, EU:C:2011:565, т. 9 и цитираната съдебна практика, от 19 март 2015 г., Andre, C-23/15, непубликувано, EU:C:2015:194, т. 4 и цитираната съдебна практика и решение от 6 октомври 2015 г., Capoda Import-Export, C-354/14, EU:C:2015:658, т. 23/. Съгласно постоянната практика на Съда в Люксембург, при установеното с чл. 276 ДФЕС разпределение на правораздавателните правомощия между националните юрисдикции и СЕС, националният съд, който единствен е пряко запознат с обстоятелствата по делото, с което е сезиран, както и с доводите на страните, и който трябва да поеме отговорността за съдебното решаване на спора, е в състояние най-добре да прецени - предвид особеностите на всяко дело и тъй като го познава в неговата цялост - както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на СЕС (СЕО, решение от 22 юни 2000 г., Marca Mode, C-425/98, ECLI:EU:C:2000:339; СЕО решение от 1 април 2008, Правителство на Френската общност и Валонското правителство, C-212/06, ECLI:EU:C:2008:178,; СЕС, 28 ноември 2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilitа и др., C-328/17, ECLI:EU:C:2018:958). За да възникне необходимост и съответно за да бъде длъжна националната юрисдикция да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, за тази юрисдикция следва да е налице съмнение относно тълкуването и действието на европейските разпоредби, относими към конкретното правоотношение, обект на съдебния контрол. От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и постоянната практика на СЕС недвусмислено следва, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване винаги, когато е налице съмнение относно приложението на европейската разпоредба, както и че при неспазване на това изискване държавите членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на ЕС (СЕО, решение от 9 декември 2003, Комисията срещу Италия, C-129/00, ECLI:EU:C:2003:656). За да възникне необходимост и съответно за да бъде длъжна националната юрисдикция да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, за тази юрисдикция следва да е налице съмнение относно тълкуването и действието на европейските разпоредби, относими към конкретното правоотношение, обект на съдебния контрол. Според постоянната практика на СЕС, националната юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, няма задължение за отправяне на преюдициално запитване до Съда, когато установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от СЕС, или още че правилното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение, като съществуването на такава възможност следва да бъде преценявано с оглед специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебните актове в рамките на Съюза (виж СЕС, решение от 4 октомври 2018, Комисията / Франция (Prйcompte mobilier), C-416/17, ECLI:EU:C:2018:811; СЕО, решение от 6 октомври 1982, CILFIT / Ministero della Sanitа, 283/81, ECLI:EU:C:1982:335; СЕС, решение от 9 септември 2015, Ferreira da Silva e Brito и др. C-160/14, ECLI:EU:C:2015:565; решение от 28 юли 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, ECLI:EU:C:2016:603). Посочените в чл. 267, ал. 3 от ДФЕС юрисдикции /тези, чиито решения не подлежат на обжалване/ имат също право на преценка, както всяка друга национална юрисдикция, да определят дали е необходимо решение по въпрос на правото на Съюза, за да могат да се произнесат с решение, като те не са длъжни да отправят въпрос относно тълкуването на правото на Съюза, повдигнат пред тях, ако въпросът е изцяло ирелевантен, тоест ако отговорът му, независимо от това какъв е той, не би могъл по никакъв начин да повлияе на решаването на спора по делото /СЕС, решение от 15 март 2017, Aquino, C-3/16, ECLI:EU:C:2017:209/. Също така следва да бъде отбелязано, че когато националната юрисдикция установи, че надлежното прилагане на съюзното право е толкова очевидно, че не оставя място за каквото и да е основателно съмнение, може да не изпълни задължението за сезиране на СЕС /СЕО, решение от 6 октомври 1982, CILFIT / Ministero della Sanitа, 283/81, ECLI:EU:C:1982:335/. Така посочено се свърза с концепцията на теорията за ясния акт, според която е ясно, че не е необходимо тълкуване на разпоредбата. Следва да се отбележи, обаче, че така посочената теория е ограничена от СЕС, като той се е опитал да постави граници при нейното прилагане, а именно, че преди националните съдии да стигат до нейното прилагане, следва да бъдат взети предвид характеристиките на съюзното право. Тези характеристики са свързани с многообразието на езиковите версии, които са еднакво автентични, автономията на понятията във връзка с националното право, необходимостта да се тълкува всяка разпоредба в нейния контекст, а именно на съвкупността от разпоредби, в които е включена и в светлина на всички принципи на правото на Съюза, неговите цели и неговото развитие. Така по приложението на тази теория, СЕС се е ограничил до това да припомня на запитващата юрисдикция тази съдебна практика, като се е ограничавал до формулата, че правилното прилагане на съюзното право трябва да е толкова очевидно, че да не оставя място за разумно съмнение /виж Заключение на генералния адвокат Dбmaso Ruiz-Jarabo Colomer представено на 30 юни 2005 по дело C-461/03, Gaston Schul Douane-expediteur, ECLI:EU:C:2005:415, т. 48-53; СЕО, Решение от 17 май 2001, TNT Traco, C-340/99, ECLI:EU:C:2001:281, т. 35 и СЕО, Решение от 30 септември 2003, Kцbler, C-224/01, ECLI:EU:C:2003:513, т. 118/. Отчитайки така посоченото, настоящата инстанция приема, че се намира в хипотеза именно на достатъчно ясна разпоредба, поради следното: По своето естество въпросите, повдигнати от касационния жалбоподател, могат да бъдат обобщени до следното: каква степен на детайлност трябва да съдържа документацията за обществените поръчки относно услугите и обектите; дали рамковото споразумение е подходящ инструмент за възлагане на нестандартизирани проектантски услуги и как следва да се изчислява неговата прогнозна стойност. Първоначално следва да се посочи, че договорите за обществени поръчки са писмени споразумения между възложителя и избрания от него в резултат на извършен подбор по реда на ЗОП или друг нормативен акт, съобразно спецификата на предмета на поръчката, изпълнител. По аргумент от чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП възлагането трябва е съобразено с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и по-специално тези за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на равнопоставеност и недопускане на дискриминация и свободна конкуренция. В допълнение, за да се гарантира, че тези принципи се прилагат на практика и че при обществените поръчки има конкуренция в рамките на Европейският съюз е предприето координиране на националните процедури за възлагане на обществени поръчки, чрез Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (OB L 94, 28.3.2014г.,) (по-натам Директива 2014/24 или Директивата), чиито норми са транспонирани в националното законодателство със ЗОП, съгласно § 3, т. 1 от Допълнителните разпоредби на закона. В Закона за обществените поръчки са определени принципите, условията и реда за възлагането им с цел осигуряване на ефективност при разходването на публичните средства и на средствата, свързани с извършването на определени в закона дейности с обществено значение. Тази цел обосновава изключението от принципа на свободата на договаряне по чл. 9 от Закона за задълженията и договорите, чрез повелителните правни норми на закона относно предмета, страните, срока на договора, в т. ч. и стойността на обществената поръчка, включваща всички плащания към изпълнителя. Разпоредбата на чл. 120 ЗОП препраща към разпоредбите на Търговския закон и ЗЗД за неуредените въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяването на договорите за обществени поръчки се прилагат разпоредбите на ТЗ и ЗЗД, и е застъпен изрично в Определение № 37 от 16.09.2020 г. по адм. дело № 27/2020 г., постановеното от смесен петчленен състав от съдии от Върховния административен съд и Върховния касационен съд. По аргумент от чл. 20а, ал. 1 ЗЗД (нов - ДВ, бр. 12 от 1993 г.) договорите имат сила на закон за тези, които са ги сключили, а според ал. 2 от същата разпоредба те могат да бъдат изменени, прекратени, разваляни или отменени само по взаимно съгласие на страните или на основания, предвидени в закона. Следователно изменението на договора е средство за промяна на вече съгласувани между страните воли, чрез постигане на съгласие за това. Субсидиарното прилагане на ЗЗД и ТЗ следва да съответства на целите и принципите на специалния закон, предвиждащ уредбата на процедурите по възлагане на обществените поръчки с императивни правни норми, изключващи приложението на общия закон. / Решение № 7955 от 26.06.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5663/2024 г. и Решение № 2577 от 6.03.2024 г. по адм. дело № 8845/2022 г., по описа на ВАС/. ЗЗД не установява форма за действителност на това правно действие, но характерът на процесните правоотношения предопределя задължението на страните в тези случаи да обективират волята си в писмен акт. Това е така, защото правилото на чл. 112 ЗОП предвижда, че възложителят сключва с определения изпълнител писмен договор за обществена поръчка. За да породи действие изменението на така сключения формален договор, безспорно е необходимо и то да бъде материализирано по аналогичен начин – чрез съгласуване на насрещните воли в писмена форма за действителност. Потвърждение на този извод следва и от разпоредбите на чл. 27 и чл. 185, т. 2 ЗОП. И двете се отнасят до задължението на възложителя да публикува информация относно сключваните договори (и допълнителни споразумения) по ЗОП, като в чл. 185, т. 2 (изм. – ДВ, бр. 86 от 2018 г., в сила от 1.11.2019 г.) изрично е посочено, че се публикува обявление в 30-дневен срок от подписването на допълнителното споразумение – за изменение на договор по чл. 116, ал. 1. Яснота относно формата, в който следва да бъде облечена волята на страните за извършване на изменение по договор за обществена поръчка, е дадена от Съда на Европейския съюз (СЕС/Съдът) с негово Решение от 7 декември 2023 г., Община Разград, по съединени дела С-441/22 и С-443/22, ECLI:EU:C:2023:970. В цитираното решение, Съдът, тълкувайки чл. 72, § 1, буква "д)" и § 4, букви "а)" и "б)" от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (Директива 2014/24/ЕС/Директивата), чиито норми са транспонирани в националното законодателство със ЗОП, вкл. и с приложимите към настоящия казус разпоредби – Вж. чл. 116, ал. 1, т. 5 и ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП, се е произнесъл утвърдително по въпроса дали изменението на договора за обществена поръчка, извършено в хода на неговото изпълнение, може да бъде квалифицирано като "съществено" по смисъла на чл. 72, § 1, буква "д)" и § 4 Директивата, когато между страните не е сключено изрично писмено споразумение с предмет това изменение, а волята им в тази насока се извежда от други писмени доказателства, изхождащи от тях. Според Съда възприемането на обратната теза е приравнимо на позволение за заобикаляне на основополагащи принципи при възлагането на обществени поръчки като този на прозрачност и равно третиране на оферентите и нормативната уредба относно изменението на сключените с избраните за изпълнители договори. В тази връзка СЕС се позовава на Съображение 107 от преамбюлната част на Директивата, според което измененията са съществени, когато указват намерението на страните да предоговорят основни срокове или условия на тази поръчка, като изрично уточнява, че това намерение може да бъде изведено и от комуникацията между страните. Следователно, за да е налице изобщо изменение по смисъла на тълкуваните разпоредби, от фактическа страна е необходимо най-напред да се установи следваща по време сключения договор съгласувана между страните по него воля, която да е обективирана в писмен документ, без значение от характера му, и да е насочена към пораждане на правни последици, свързани с предоговаряне на някой съществен елемент от съглашението /Решение № 2577 от 6.03.2024 г. по адм. дело № 8845/2022 г., по описа на ВАС и Решение № 9261 от 26.07.2024 г. по адм. дело № 8059/2023 г., по описа на ВАС/. Рамковото споразумение, по смисъла на чл. 81, ал. 2 ЗОП /еквивалентен на чл. 33, пар. 1 от Директивата/, е специфичен инструмент за постигане на споразумение между един или повече възложители и един или повече изпълнители с цел да се определят условията на поръчките, които ще се възложат през определен период. Видно от законовата регламентация на рамковото споразумение, достигането до конкретния договор, въз основа на който се изпълнява предметът на обществената поръчка, е резултат на две отделни, самостоятелни процедури. Именно поради това двете процедури са обективно два отделни етапа на осъществяването на целта на всяка обществена поръчка – постигането на конкретна обществена цел чрез изразходването на публични средства, т. е. определяне на изпълнителя на обществена поръчка, като в резултат на първия етап обективно е стеснен кръгът на конкретните възможни изпълнители въз основа на определени критерии, а във втория етап е определен конкретният изпълнител чрез избор между вече определените потенциални изпълнители / Решение № 7781 от 25.08.2022 г. на ВАС по адм. д. № 1517/2022 г./. В този смисъл чл. 82, ал. 3 ЗОП, предвижда, че когато в рамковото споразумение не са определени всички условия и то е сключено с повече от едно лице, за всеки договор, който предстои да бъде сключен, възложителят провежда вътрешен конкурентен избор за определяне на изпълнител. На следващо място, съображение 61 от Директива 2014/24 предвижда, че обективните условия за определяне на това кой от икономическите оператори — страни по рамковото споразумение, следва да изпълни определена задача, като доставки на стоки или услуги, предназначени за ползване от физически лица, може, в контекста на рамкови споразумения, определящи всички условия, да включват потребностите или избора на съответните физически лица. Възлагащите органи следва да разполагат с допълнителна гъвкавост при възлагането на поръчки съгласно рамкови споразумения, които са сключени с повече от един икономически оператор и които определят всички условия. В тези случаи възлагащите органи следва да могат да получат конкретно строителство, доставки или услуги, попадащи в обхвата на рамковото споразумение, като ги изискат от някой от икономическите оператори, определен в съответствие с обективни критерии и при вече установени условия, или като възложат конкретна поръчка за съответното строителство, доставки или услуги след провеждане на малка състезателна процедура сред икономическите оператори — страни по рамковото споразумение. За да се гарантира прозрачност и равнопоставеност, възлагащите органи следва да посочат в документацията за обществената поръчка във връзка с рамковото споразумение обективните критерии, от които ще се ръководи изборът между тези два метода за изпълнение на рамковото споразумение. Тези критерии например може да са свързани с количеството, стойността или характеристиките на съответното строителство, доставки или услуги, включително необходимостта от по-високо равнище на услугата или повишено ниво на сигурност, или с промените в ценовите равнища спрямо предварително определен ценови индекс. Рамковите споразумения не следва да се използват неправомерно или по начин, който възпрепятства, ограничава или нарушава конкуренцията. Също така в чл. 33, ал. 2 от Директивата е предвидено, че поръчките, основаващи се на рамково споразумение, в никакъв случай не могат да водят до съществени изменения в условията, определени в него. А чл. 33, ал. 4, посочва, че когато е сключено рамково споразумение с повече от един икономически оператор, това рамково споразумение се изпълнява по един от следните начини: а) спазват се редът и условията на рамковото споразумение, без да се подновява състезателната процедура, когато в него са посочени всички условия, уреждащи изпълнението на съответното строителство, услуги и доставки, както и обективните условия за определяне на това кой от икономическите оператори — страни по рамковото споразумение, трябва да ги изпълни; вторият вид условия се посочват в документацията за обществената поръчка относно рамковото споразумение; б) когато в рамковото споразумение са посочени всички условия, уреждащи изпълнението на строителството, услугите и доставките — отчасти без подновяване на състезателната процедура съгласно буква а) и отчасти с подновяване на състезателната процедура между икономическите оператори, страни по рамковото споразумение съгласно буква в), когато тази възможност е предвидена от възлагащите органи в документацията за обществената поръчка относно рамковото споразумение. Изборът дали конкретното строителство, доставки или услуги да бъдат придобити след подновяване на състезателната процедура или пряко при условията, посочени в рамковото споразумение, се прави съгласно обективни критерии, които са посочени в документацията за обществената поръчка относно рамковото споразумение. В тази документация се посочва и кои условия могат да бъдат предмет на подновена състезателна процедура. Възможностите, предвидени в първа алинея от настоящата буква, се прилагат и за всяка обособена позиция по рамковото споразумение, за която в рамковото споразумение са определени всички условия, уреждащи изпълнението на строителството, услугите и доставките, независимо от това дали са били определени всички условия, уреждащи изпълнението на съответното строителство, услуги и доставки по други обособени позиции. в) когато не всички условия, уреждащи изпълнението на строителството, услугите и доставките, са посочени в рамковото споразумение — чрез подновяване на състезателната процедура между икономическите оператори, които са страни по рамковото споразумение. На следващо място в Приложение V, част В Информация, която трябва да бъде включена в обявленията за поръчки (съгласно чл. 49), в т. 7 предвижда описание на поръчката: естество и обем на строителството, естество и количество или стойност на доставките, естество и обем на услугите. В случай че обществената поръчка е разделена на обособени позиции, тази информация се предоставя за всяка обособена позиция. Когато е целесъобразно — описания на вариантите. От своя страна в т. 8 е предвидено, че следва да бъде посочен общият прогнозен размер на обществената поръчка или обществените поръчки; в случай че обществената поръчка е разделена на обособени позиции, тази информация се предоставя за всяка обособена позиция. Доколкото в т. 10 е предвидено, че следва да се посочи график за предоставяне или изпълнение на доставките, строителството или услугите и доколкото е възможно, продължителност на договора за обществена поръчка. а) В случай на рамково споразумение се посочва планираният срок на действие на рамковото споразумение, като когато е целесъобразно се посочват причините този срок да надвишава четири години; доколкото е възможно, се посочва стойността или размерът и честотата на обществените поръчки, които предстои да се възлагат, броят на участващите икономически оператори и, когато е целесъобразно, предложеният максимален техен брой или стойност на доставките, естество и обем на услугите. В случай че обществената поръчка е разделена на обособени позиции, тази информация се предоставя за всяка обособена позиция. Когато е целесъобразно — описания на вариантите. В допълнение, видно от решение едно скорошно решение на СЕС, се посочва, че член 49 от Директива 2014/24 предвижда, че обявленията за поръчки се използват като покана за участие в състезателна процедура по отношение на всички процедури, без да се засягат разпоредбите на член 26, параграф 5, втора алинея и член 32 от тази директива. Те съдържат информацията, посочена в част В от приложение V към посочената директива, и се публикуват в съответствие с член 51 от нея. От това следва, че член 49 от Директива 2014/24, а оттам и част В от приложение V към нея се прилагат за рамковите споразумения. С оглед на принципите на равно третиране и на прозрачност, установени в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, както и на общата система на тази директива, не може да се допусне възлагащият орган да не посочва в обявлението за обществена поръчка максимална стойност на доставките по рамковото споразумение. Всъщност от други разпоредби на Директива 2014/24 следва, че възлагащият орган трябва да определи съдържанието на рамковото споразумение, което възнамерява да сключи. Първо, член 5 от тази директива се отнася до методите за изчисляване на прогнозната стойност на обществената поръчка и параграф 5 от него предвижда, че за рамковите споразумения стойността, която се взема предвид, е максималната прогнозна стойност без ДДС на всички договори за обществена поръчка, предвидени за целия срок на действие на рамковото споразумение. След като обаче възлагащият орган трябва да изчисли максималната прогнозна стойност без ДДС на всички договори за обществена поръчка, предвидени за целия срок на действие на рамковото споразумение, той може да съобщи тази стойност на оферентите. Впрочем Съдът се основава по-специално на член 9, параграф 9 от Директива 2004/18, чийто текст е идентичен с този на член 5, параграф 5 от Директива 2014/24, за да приеме в точка 60 от решение от 19 декември 2018 г., Autoritа Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust и Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034), че макар да е обвързан само със задължение да положи съответните усилия, когато трябва да уточни стойността и честотата на всяка от следващите поръчки, които ще бъдат възложени, възлагащият орган, който първоначално е страна по рамковото споразумение, трябва все пак задължително да определи, що се отнася до самото рамково споразумение, общия обем — и следователно максималното количество и/или максималната стойност — в който могат да се впишат последващите поръчки. Второ, съгласно точка 7 от част В от приложение V към Директива 2014/24 като част от информацията, която трябва да бъде включена в обявленията за поръчки, възлагащият орган следва да опише поръчката и на това основание да посочи количеството или стойността на доставките, които ще бъдат извършени по рамковото споразумение в неговата цялост. Всъщност, за да изпълни това задължение, той трябва да посочи най-малкото максимално количество или максимална стойност на тези доставки. Освен това, когато възлагащият орган трябва да попълни формуляра в приложение II към Регламент за изпълнение 2015/1986, той е длъжен да посочи в точка II.2.6 от формуляра, отнасяща се до прогнозната стойност, общата максимална стойност за цялата продължителност на всяка от обособените позиции. Също така е важно да се подчертае, че основните принципи на правото на Съюза, каквито са тези за равно третиране и прозрачност, са приложими при сключването на рамково споразумение, както следва от член 33, параграф 1, първа алинея от Директива 2014/24. Както принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, така и произтичащият от тях принцип на прозрачност обаче изискват условията и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за поръчката или в спецификациите, така че, първо, да се позволи на всички разумно информирани и полагащи обичайната грижа оференти да разберат техния точен обхват и да ги тълкуват по еднакъв начин и второ, да се даде възможност на възлагащия орган да провери действително дали офертите на оферентите съответстват на критериите за разглежданата поръчка (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2018 г., Autoritа Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust и Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, т. 63). Всъщност установените по-специално в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 принципи на прозрачност и равно третиране на икономическите оператори, заинтересовани от сключване на рамково споразумение, биха били нарушени, ако възлагащият орган, който първоначално участва в рамковото споразумение, не посочи максималната стойност или максималното количество, до което се отнася такова споразумение (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2018 г., Autoritа Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust и Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, т. 64). В това отношение за оферентите е от голямо значение възлагащият орган да посочи прогнозното количество и/или прогнозната стойност, както и максимално количество и/или максимална стойност на доставките по рамковото споразумение, тъй като именно въз основа на тази прогноза оферентите могат да оценят капацитета си да изпълнят произтичащите от рамковото споразумение задължения. Освен това, ако информацията за максималната прогнозна стойност или максималното прогнозно количество, до което се отнася такова споразумение, не е посочена или не е обвързваща от правна гледна точка, възлагащият орган би могъл да не спази това максимално количество. Впоследствие от определения за изпълнител оферент може да се търси договорна отговорност поради неизпълнение на рамковото споразумение, ако той не успее да достави изискваните от възлагащия орган количества, макар и те да надхвърлят максималното количество в обявлението за обществената поръчка. Подобно положение обаче би било в противоречие с принципа на прозрачност, прогласен в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24. Освен това би било възможно принципът на прозрачност да бъде трайно нарушен, тъй като, както следва от член 33, параграф 1, трета алинея от Директива 2014/24, рамковото споразумение може да бъде сключено за срок, който да достига четири години, и дори за по-дълъг срок в изключителни, надлежно обосновани — по-специално предвид предмета на рамковото споразумение — случаи. В допълнение, както се посочва в съображение 62 от същата директива, макар и поръчките, основани на рамково споразумение, да трябва да се възлагат преди изтичането на срока на самото рамково споразумение, не е необходимо срокът на отделните поръчки, основани на рамково споразумение, да съвпада със срока на това рамково споразумение, а може, в зависимост от случая, да бъде по-къс или по-дълъг. На последно място, разширителното тълкуване на задължението за определяне на максималната прогнозна стойност или максималното прогнозно количество, до което се отнася рамковото споразумение, би могло също така, от една страна, да лиши от полезно действие правилото в член 33, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24, съгласно което поръчките, основаващи се на рамково споразумение, в никакъв случай не могат да водят до съществени изменения в определените в него условия, и от друга, да позволи неправомерно използване или използване така, че да се възпрепятства, ограничава или нарушава конкуренцията, каквото използване е посочено в съображение 61 от същата директива. От това следва, че изискването възлагащият орган, който участва първоначално в рамковото споразумение, да посочва в него максималното количество или максималната стойност на услугите, до които се отнася това споразумение, е конкретен израз на забраната за неправомерно използване на рамковите споразумения или за използването им така, че да се възпрепятства, ограничава или нарушава конкуренцията (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2018 г., Autoritа Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust и Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, т. 69). От изложените по-горе съображения следва, че възлагащият орган, който първоначално е участвал в рамковото споразумение, може да се ангажира, от свое име или от името на потенциални възлагащи органи, които са изрично посочени в това споразумение, само до определено максимално количество и/или максимална стойност и след като този праг бъде достигнат, посоченото споразумение изчерпва действието си (вж. по аналогия решение от 19 декември 2018 г., Autoritа Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust и Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, т. 61). Следва обаче да се направят две допълнителни уточнения. От една страна, съгласно член 33, параграф 2, трета алинея и член 72 от Директива 2014/24 се допускат измененията на рамковото споразумение, които не са съществени, като се има предвид, че по принцип такова изменение се прави по взаимно съгласие, поради което се изисква съгласието на определения за изпълнител оферент. От друга страна, максималното количество или максималната стойност на доставките по рамковото споразумение може да бъде посочена както в обявлението за обществената поръчка, така и в спецификацията, тъй като съгласно член 53, параграф 1 от Директива 2014/24 по отношение на рамковите споразумения възлагащите органи са длъжни да предоставят неограничен и пълен безплатен пряк достъп чрез електронни средства до документацията за обществената поръчка от датата на публикуване на обявлението в съответствие с член 51 от тази директива. Следователно изпълнението на тези условия може да гарантира спазването на принципите на прозрачност и равно третиране, прогласени в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24. За сметка на това тези принципи не биха били спазени, в случай че икономическият оператор, който желае да получи достъп до посочената спецификация, за да оцени възможността за подаване на оферта, би бил принуден преди това да изрази някакъв интерес пред възлагащия орган (СЕС, Решение от 17 юни 2021, Simonsen & Weel, C-23/20, ECLI:EU:C:2021:490, т. 48-73). Като в точка 76 от посоченото решение е пояснено, че принципите на прозрачност и равно третиране, прогласени в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, са пречка за това възлагащият орган да съобщава само частична информация относно предмета и обхвата, в количествен и/или финансов аспект, на рамковото споразумение. В допълнение, съюзните съдии в дело INGSTEEL, са предвидили, че от член 44, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18 следва, че минималните изисквания, които се изискват за определена поръчка, трябва да съответстват и да бъдат пропорционални на обекта на поръчката. От това произтича, че изискванията относно икономическо и финансово състояние трябва действително да дават сведения за състоянието на икономическия оператор и че те трябва да са съобразени със значимостта на съответната поръчка, така че да дават възможност обективно да се прецени дали съществува достатъчна икономическа и финансова основа за успешното изпълнение на поръчката, без все пак да се надхвърля необходимото за постигането на тази цел (вж. в този смисъл решение от 18 октомври 2012 г., Йdukцvнzig и Hochtief Construction, C‑218/11, EU:C:2012:643, т. 29). Освен това следва да се припомни, от една страна, че принципът на равно третиране налага оферентите да разполагат с еднакви възможности при изготвяне на офертите си и следователно включва изискването спрямо офертите на всички оференти да се прилагат едни и същи условия. От друга страна, задължението за прозрачност, което произтича от този принцип, има за цел да гарантира, че не съществува риск от фаворизиране и произвол от страна на възлагащия орган. Това задължение предполага всички условия и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за поръчка или в спецификациите, така че първо, да позволят на всички оференти, които са в разумни граници осведомени и полагат нормална грижа, да схванат тяхното точно съдържание и да ги тълкуват по един и същ начин и второ, да дадат възможност на възлагащия орган наистина да провери дали офертите на оферентите съответстват на критериите на разглежданата поръчка (решение от 2 юни 2016 г., Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, т. 36 и цитираната съдебна практика) (СЕС, решение от 13 юли 2017, INGSTEEL и Metrostav, C-76/16, ECLI:EU:C:2017:549, т. 33-34). От изложеното по-горе, и с оглед на принципите, установени в чл. 18 от Директива 2014/24/ЕС и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), както и на установената съдебна практика, следва, че предметът на обществената поръчка—независимо дали се възлага чрез рамково споразумение—трябва конкретно да посочва вида, естеството, обема и количеството на обектите, за които ще се предоставят услугите. Поради това, документацията трябва да бъде достатъчно подробна, за да предостави на потенциалните изпълнители възможност да направят информирана преценка за участието си, като същевременно се гарантира спазването на принципите на равно третиране и прозрачност. В конкретния случай, липсата на достатъчно конкретно описание на предмета и обхвата на поръчката може да създаде предпоставки за нарушение на тези принципи. Въпреки това, този въпрос е свързан с прилагането на установените критерии, а не с необходимостта от ново тълкуване на европейските правни разпоредби. Съгласно практиката на Върховния административен съд по сходни казуси, разделянето на една поръчка на отделни обособени позиции е обвързано с характеристиките на съответния пазар и същността на възлаганата дейност. Относими характеристики на пазара, които предполагат общо възлагане на еднородни дейности, са например броят и видът на икономическите оператори, рискът от зависимост от един-единствен доставчик на услуги, както и специфични характеристики на услугите, които определят тяхната роля в задоволяването потребностите на потребностите. В тази връзка, обединяването на множество услуги, представляващи разнородни дейности, в един общ предмет на обществена поръчка — особено когато е предварително известно, че възлагането няма да бъде спрямо един конкретен обект или че всички услуги няма да бъдат възложени едновременно—води до необосновано ограничаване на участието на потенциални икономически оператори. Това становище е подкрепено в Решение № 7781 от 25.08.2022 г. по адм. дело № 1517/2022 г., по описа на ВАС. Ако възложителят е заложил кумулативно изисквания за различни видове дейности и обекти с различна специфика—изискващи специфична експертиза и подлежащи на различен лицензионен режим—той не създава условия за участие на по-широк кръг потенциални икономически оператори. По този начин се намалява възможността за избор на по-конкурентна оферта, което създава предпоставки за намаляване на конкуренцията поради ограничаващия и разубеждаващ ефект на незаконосъобразните изисквания в обявлението и документацията. В този смисъл, ВАС е постановил, че когато "обемът и разнородността на дейностите, обединени в рамките на една поръчка, изискват различна експертиза... и същите не са групирани по дейности или обекти в обособени позиции, необосновано се ограничава участието в поръчката, като допустимите участници се свеждат единствено до ограничен кръг, притежаващ експертиза и разрешителни за всички дейности и разнородни обекти. По този начин без основание се пренебрегват участници, чиито предмет е свързан само с част от дейностите на възложителя" (Решение № 15877 от 22.12.2020 г. по адм. дело № 7064/2020 г., по описа на ВАС). Поради това изискванията, заложени в документацията за обществената поръчка, трябва да бъдат пропорционални и съответстващи на обекта на поръчката. Това означава, че те не трябва да налагат прекомерни административни или финансови тежести на участниците, които биха възпрепятствали участието на малките и средни предприятия или други икономически оператори. Например, ако възложителят поставя изисквания за опит, лицензии или експертиза, които обхващат всички аспекти на поръчката, включително такива, които са от значение само за малка част от дейностите, това би довело до необосновано ограничаване на конкуренцията. Следователно, предметът на обществената поръчка следва да бъде точно и ясно определен, а разнородните услуги да бъдат обособени в отделни позиции. Това осигурява възможност за обективна и недискриминационна проверка, като същевременно позволява на малките и средни предприятия да се конкурират свободно на пазара. Изискванията към участниците в процедурата трябва да бъдат пропорционални и съответстващи на обекта на поръчката, в съответствие с основните принципи на прозрачност и равнопоставеност, установени в чл. 18 от Директива 2014/24/ЕС и чл. 2, ал. 1 ЗОП. Относно възможността за възлагане на разнородни обекти чрез рамково споразумение, няма правна пречка рамково споразумение да бъде сключено въз основа на всяка проведена процедура, независимо от нейния предмет (Решение № 1661 от 03.02.2011 г. по адм. дело № 16449/2010 г., по описа на ВАС), при условие че са спазени критериите за обособяване в отделни позиции и конкретизиране на всеки обект. По отношение на финансирането, липсата на възможност за осигуряване на цялостно финансиране не води до промяна в първоначално обявените условия на процедурата. За потенциалните участници е ясно, че финансирането се планира ежегодно и стойността на отделните договори се определя самостоятелно. Следователно, евентуалната липса на цялостно финансиране не е основание за прекратяване на процедурата за сключване на рамково споразумение, тъй като възложителят може в рамките на неговото действие да не направи конкретно възлагане (Решение № 238 от 10.01.2024 г. по адм. дело № 11366/2023 г., по описа на ВАС). Това не представлява пречка рамковото споразумение да се сключи без осигурено финансиране и без посочени конкретни срокове и периоди на изпълнение, тъй като задължението за плащане възниква едва след сключване на конкретните договори (Решение № 1661 от 03.02.2011 г. по адм. дело № 16449/2010 г., по описа на ВАС). Когато стойностите, посочени в обявлението за обществена поръчка, са прогнозни, те отразяват оценка, изготвена от възложителя въз основа на предходен опит, икономически анализ на пазара и други релевантни фактори. Тази оценка служи за планиране на разходите, необходими за придобиването на стоките или услугите—предмет на поръчката—като разходите са разпределени в рамките на определен бюджетен период (Решение № 7955 от 26.06.2024 г. по адм. дело № 5663/2024 г., по описа на ВАС). Освен това, ако бъде приет национален бюджет, с който ще се финансира проект на възложителя, включващ обекти, които попадат в обхвата на дейности, включени в предмета на обществената поръчка, това води до обективна промяна и изменение на прогнозната стойност на поръчката поради включването на нови обекти. Възникналите обстоятелства обуславят промени в условията на поръчката, като променената прогнозна стойност представлява значителна промяна в условията, което обосновано води до промяна в кръга на заинтересованите страни (Решение № 7750 от 24.06.2024 г. по адм. дело № 4682/2024 г., по описа на ВАС). От вече изтъкнатите аргументи се извежда извод, че искането на Камарата на архитектите в България за отправяне на преюдициално запитване по горепосочените въпроси по чл. 267 ДФЕС, е неоснователно и следва да се остави без уважение. Така мотивиран и на основание чл. 629, ал. 2 ГПК във вр. чл.144 АПК, Върховният административен съд, Четвърто отделение,