Решение № 2906 от 16.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 12508/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от община Добрич, чрез процесуален представител адв. Е. Радева, срещу решение № 2060 от 15.10.2025 г. по адм. дело № 296/2025 г. по описа на Административен съд – Добрич, с което е отхвърлена жалбата му срещу решение от 27.05.2025 г. за резултата от приключил процес на верификация на ръководителя на управляващия орган на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г. (РУО на ПОС), в частта му по т.IV.3 за отказ от верифициране на непреки разходи в размер на 5 997,17 лева по искане за окончателно плащане №3/12.05.2025 г. по административен договор за безвъзмездно финансово подпомагане (АДБФП) № BG16FFPR002-3.007-0018-С02 – „Техническа помощ за развитие и инвестиции в Център за защита на природата и животните – град Добрич“, финансиран по приоритет №3 „Биологично разнообразие“ на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г., съфинансирана от Европейския съюз (ЕС). В касационната жалба са наведени доводи срещу решението по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. Същото се оспорва като неправилно, постановено в несъответствие с материалния закон, необосновано и немотивирано. Съдът не е проверил законосъобразността административния акт (АА) на всички основания по чл. 146 от АПК, а се е ограничил само с обсъждане на основанията, посочени в мотивите на акта в нарушение на чл. 168, ал. 1 от АПК. Неправилно съдът е допълнил правните основания, на които е издаден АА. В акта е посочено, че се издава на основание чл. 55, ал. 1, т. 4 от Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), който не касае допустимостта на конкретен разход, а формата на предоставяне на помощ, която е предварително определена от РУО на ПОС още с решението за откриване на процедура за предоставяне на безвъзмездна помощ и не представлява правно основание за отказ от финансиране. АА не отговаря на изискването за форма по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Съдът неправилно е приел, че разходът е недопустим на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, което не е посочено в АА като правно основание за недопустимост. Поддържа, че размерът на непреките разходи не е пряко обвързан с определената и извършена финансова корекция. Според касатора, административният орган следва да установи максималния верифициран размер, от който да се изчислява процента допустими непреки разходи, а не автоматично да намалява допустимите непреки разходи с процента определена финансова корекция. Моли да бъде отменено съдебното решение и вместо него да се отмени оспорения административен акт. Претендира разноски за двете инстанции по чл. 78, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). В съдебно заседание чрез адв. Радева поддържа жалбата. Неправилно съдът е приел становището на административния орган, че намаляването следва да се направи върху размера на цялата БФП, а не само върху размера на конкретното бюджетно перо. Уточнява, че не разполага с документ за разноски за адвокатско възнаграждение за касационната инстанция, поради което не претендира такова. Ответникът – Ръководителят на Управляващ орган на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г. (УО на ПОС 2021-2027 г.), в съдебно заседание не се явява и не се представлява. В писмен отговор и допълнителна молба, подадени чрез юрк. С. Златанова, излага становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция в размер на 540 лв. Прави възражение за прекомерност на възнаграждението на касатора за адвокат и моли същото да бъде намалено като цитира решения на СЕС. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл.60-чл.68 от ЗУСЕФСУ. Съгласно тези разпоредби, междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от РУО. Общите условия за допустимост на разходите са уредени в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕФСУ, а конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите по програмите, финансирани от ЕФСУ, за програмен период 2021-2027 г., са определени в ПМС №86/01.06.2023 г., прието на основание законовата делегация на чл. 59, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Правилна е преценката на първоинстанционния съд, че в случая АО е взел предвид всички факти и обстоятелства по случая. Обосновано и в съответствие със събраните доказателства е приел, че процесните разходи са недопустими за финансиране, тъй като превишават разрешения праг. Съобразена е и целта на закона да се верифицират само разходи, които са допустими, за да се гарантира законосъобразното разходване на средствата, предоставени от фондовете на ЕС. Касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна, и при наличие на правен интерес, което я определя като процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на община Добрич, представляван от кмета, срещу решение от 27.05.2025 г. (без регистрационен номер) за резултата от приключил процес на верификация на РУО на Програма "Околна среда" 2021 – 2027 г., в частта му по т. IV.3, с която е отказано верифицирането на непреки разходи в размер на 5 997, 17 лева по искане за окончателно плащане №3/12.05.2025 г. по АДБФП № BG16FFPR002-3.007-0018-С02 "Техническа помощ за развитие и инвестиции в Център за защита на природата и животните – град Добрич", финансиран по приоритет № 3 "Биологично разнообразие" на Програма "Околна среда" 2021–2027 г., съфинансирана от ЕС. Не е спорно, че община Добрич е бенефициент по сключен с МОСВ АДПБФП № Д-34-44/25.04.2024 г. (двукратно изменян) по Програма "Околна среда" 2021–2027 г., съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд на Европейския съюз, по процедура чрез директно предоставяне на конкретен бенефициент №BG16FFPR002-3.007 "Техническа помощ за инвестиции в зоологически градини" за изпълнение на проект ИСУН №BG16FFPR002-3.007-0018 "Техническа помощ за развитие и инвестиции в Център за защита на природата и животните – град Добрич". Проектът е на стойност 198 526, 99 лв., от които 168 747,94 лв. от ЕФРР за по-слабо развитите региони и 29 779, 05 лв. национално финансиране от държавния бюджет на Република България за по-слабо развитите региони. В договора са предвидени три основни дейности по различни направления и срок за изпълнението им 11 месеца, считано от датата на сключване на договора, но не по-късно от 31.12.2029 г. С решение № N-283/16.12.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021–2027 г., на основание чл. 73, ал. 1, във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ, на бенефициента - община Добрич е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на разходите, признати за допустими за финансиране по ПОС 2021–2027, представляващи средства от Европейските фондове при споделено управление по сключен договор № ДОП-73/30.04.2024 г., с изпълнител "Вектор Лукс Билд" ЕООД, на стойност 142 790 лв. без ДДС, с предмет: "Изработване на стратегически документи и техническо задание за изготвяне на инвестиционен проект във фаза "технически проект" за модернизация и реконструкция на Център за защита на природата и животните – град Добрич". Финансовата корекция е наложена във връзка с регистриран сигнал за нередност, като административният орган е посочил, че тя ще бъде изчислена и извършена в процеса на верификация на разходи за възстановяване и определянето им за допустими. Решението за финансова корекция е отменено по жалба на община Добрич с решение № 896 от 22.05.2025 г. по адм. дело № 21/2025 г. на Административен съд (АС) –Добрич. Съдебното решение е обжалвано пред Върховния административен съд и не е влязло в сила към момента на постановяване на оспореното в настоящото производство решение № 2060 от 15.10.2025 г. по адм. дело № 296/2025 г. на АС-Добрич. С касационната жалба е представено решение № 61 от 06.01.2026 г. по адм. дело № 8007/2025 г. по описа на ВАС, седмо отделение, с което е оставено в сила решение № 896 от 22.05.2025 г. по адм. дело № 21/2025 г. на АС-Добрич. Община Добрич е подала отчетни документи с искане за окончателно плащане № 3/12.05.2025 г. по проекта в размер на 155 631, 32 лв. На 27.05.2025 г. е издадено уведомление от РУО на ПОС 2021 – 2027, с което на основание чл. 75, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е извършена определената на бенефициента финансова корекция съгласно решение № N-283/16.12.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021–2027. В уведомлението е посочено, че вследствие на извършената финансова корекция се намаляват признатите за допустими по искането за окончателно плащане преки разходи (171 348, 00 лв.) със сума в размер на 42 837, 00 лв. от безвъзмездната финансова помощ (БФП) по договор № ДОП-73/30.04.2024 г., с изпълнител "Вектор Лукс Билд" ЕООД, по бюджетен ред II.2.1 „Разходи за изработване на стратегически документи и техническо задание“ (фонд ЕФРР), режим на финансиране: Неприложимо, допустим) към Дейност №3 "Изработване на стратегически документи и техническо задание". Сумата 42 837, 00 лв. е разпределена както следва: 8 567, 40 лв. по фактура № 0000000234/11.06.2024 г. и 34 269, 60 лв. по фактура №0000000284/13.03.2025 г. С процесното решение от 27.05.2025 г. на РУО на ПОС за верифицирана сума по искането за окончателно плащане. На основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, е одобрена сума за плащане в размер на 106 797, 14 лв. Според констатациите в АА са приложени разходооправдателни документи на обща стойност 195 336, 72 лв. за БФП, от които 171 348, 00 лв. преки разходи и 23 988, 72 лв. непреки разходи. В т. I от решението е прието, че общият размер на признатите от РУО на ПОС за допустими преки разходи преди извършването на финансовата корекция е 171 348, 00 лева от БФП. Съгласно т. II и т. III с уведомление на РУО бенефициентът е уведомен за намаляване на допустимите преки разходи с 42 837, 00 лева за сметка на БФП поради извършване на финансова корекция (ФК) с цитираното решение № N-283/16.12.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021–2027. В резултат на това общият размер на верифицираните преки разходи по искане за окончателно плащане е 128 511, 00 лв. от БФП, представляващи извършени от бенефициента допустими разходи в съответствие със закона и подлежащи на възстановяване по реда на чл. 55, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ. Съгласно тази разпоредба, безвъзмездната финансова помощ може да бъде предоставена под формата на: 1. възстановяване на действително направени и платени допустими разходи заедно с принос в натура и разходи за амортизация, когато е приложимо. В т. IV, IV.1 и IV.2 на процесното решение на РУО на ПОС, е изложено, че съгласно административния договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП), безвъзмездната финансова помощ за непреките разходи по бюджетен ред III.3.1 „Разходи за организация и управление, за видимост, прозрачност, комуникация и разработване на документация за възлагане на обществени поръчки“ (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) към Дейност 2 "Организация и управление, видимост, прозрачност и комуникация и подготовка на документации за възлагане и провеждане на обществени поръчки" се предоставя по реда на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ – финансиране с единна ставка, определена чрез прилагане на процент в размер на 14% (съгласно т. 3.1.3 от АДБФП) към допустимите преки разходи по проекта, и по реда на условията в Приложение № 2 към АДБФП (Условия за изпълнение). При прилагане на този процент към сумата на верифицираните преки разходи по искането за окончателно плащане (128 511, 00 лв. след извършване на финансовата корекция) на основание чл. 59, ал. 2, т. 2 от ЗУСЕФСУ се извежда допустим размер на непреките разходи, подлежащи на възстановяване под формата на единна ставка по реда на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, в размер на 17 991, 54 лв. за сметка на БФП, което представлява 100 % от допустимия размер на единна ставка за непреки разходи спрямо сумата на верифицираните допустими преки разходи по искането за окончателно плащане, посочена в т. III. Органът установил, че по АДБФП не са отчитани и верифицирани разходи по искания за междинни плащания. Поради това общата сума на верифицираните/признати непреки разходи, подлежащи на възстановяване с искането за окончателно плащане, е в размер на 17 991, 54 лв. от БФП, поради което с т. IV.3 от решението РУО е отказал да верифицира/да признае за допустима сума в размер на 5 997, 18 лв. от БФП от общо отчетените 23 988, 72 лв. по бюджетен ред III.3.1 към Дейност 2 и включени в искането за плащане непреки разходи като надвишаващи допустимия размер на непреките разходи (23 988, 72 лв. – 17 991, 54 лв. = 5 997, 18 лв.). В резултат на това в заключителната т. V на решението е отразено, че по искането за окончателно плащане са верифицирани общо 146 502, 54 лв., от които 128 511, 00 лв., представляващи извършени от бенефициента допустими преки разходи в съответствие със закона и подлежащи на възстановяване по реда на чл. 55, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ, и 17 991, 54 лв. от БФП за непреки разходи, подлежащи на възстановяване под формата на единна ставка по реда на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ. При проверка за спазване на ограниченията в размера/стойността на категориите разходи, определени в т. 14.3 от Условията за кандидатстване, АО не установил надвишения на проекта. Затова, след приспадане на изплатения аванс по проекта на стойност 39 705, 40 лв. съгласно чл. 9, ал. 2 от Наредба № Н-5/29.12.2022 г. на МФ, във връзка с чл. 44, ал. 3 от Условията за изпълнение, е одобрил обща сума за плащане по искането за окончателно плащане от 106 797, 14 лв. Със съобщение изх.№ 08-00-673 от 27.05.2025 г. на бенефициента са връчени издадените от РУО на ПОС уведомление за извършена ФК и процесното решение за верифицирана сума по искането за окончателно плащане. При така установената фактическа обстановка, първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е законосъобразен. Съдът приел, че процесното решение е с правно основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, като предмет на оспорване в настоящото производство е единствено т. IV.3 от решението, с която е отказано верифицирането на непреки разходи в размер на 5 997, 18 лв. от БФП от общо отчетените с искането за окончателно плащане 23 988, 72 лв. Според съда, АА е издаден от компетентен АО по смисъла на чл. 60, ал. 1, във връзка с чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕФСУ, в кръга на предоставените му със закон правомощия, в предвидената писмена форма, при липса на допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и правилно приложение на материалния закон. АС – Добрич преценил, че уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - чл. 68 от ЗУСЕФСУ, според които междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съдът съобразил, че общите условия за допустимост на разходите са уредени в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕФСУ, а конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите по програмите, финансирани от ЕФСУ, за програмен период 2021–2027 г., са определени в ПМС №86/01.06.2023 г., прието на основание законовата делегация на чл. 59, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Регламентация на условията и реда за верифициране на разходите има и в АДБФП, както и в Приложение №2 към договора - "Условия за изпълнение по ПОС 2021–2027", утвърдени със заповед №РД-ОП-44/20.09.2023 г. на РУО на програмата. Административният съд приел за правилно становището на административния орган, да откаже верифициране на разходите по т. IV.3 от решението в размер на 5 997,18 лв., защото направените непреки разходи по бюджетен ред III.3.1 към Дейност 2 не могат да надвишават определения в АДБФП процент (14%) спрямо допустимите преки разходи по проекта съгласно Условията за изпълнение по ПОС 2021-2027, съставляващи Приложение № 2 към АДБФП. Потвърдил е направения от АО извод, че допустимите преки разходи са намалени след извършване на горепосочената финансова корекция от 171 348, 00 лв. на 128 511, 00 лв., поради което допустимият размер на непреките разходи, подлежащи на възстановяване под формата на единна ставка по реда на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, възлиза на 17 991, 54 лв., а сумата над този размер се явява недопустим разход. Съдът приел за безспорно по делото, че предявените за плащане разходи по бюджетен ред III.3.1 към Дейност 2 са непреки разходи от категорията на тези по чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ. Позовал се и на чл. 16, ал. 1 и ал. 2 от ПМС № 86 от 01.06.2023 г., че разходите за организация и управление, за видимост, прозрачност и комуникация и за разработване на документации по ЗОП и по глава IV на ЗУСЕФСУ са непреки разходи и са допустими за възстановяване единствено по реда на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ – под формата на единна ставка, определена чрез прилагане на процент към една или няколко определени категории разходи. Също според т.3.1.3 от АДБФП, общият размер на непреките разходи по проекта при прилагане на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ е 14, 00 % от преките допустими разходи. Съгласно цитираните в решението Условия за изпълнение (чл. 40, ал. 3 от глава трета, раздел I "Допустими разходи"), към които препраща и АДБФП, в случай че съгласно приложимото право, в Насоките, част "Условия за кандидатстване" или в самия проект е определен максимален процент на определена категория разходи спрямо общия размер на БПФ или по друг начин бъде определен максимален размер на определена категория разходи, на възстановяване подлежат само разходите до съответно определения максимален размер. Предвид това крайният извод на съда е, че размерът на допустимите непреки разходи е в пряка зависимост от размера на установените за допустими преки разходи и всяко превишение над определеното процентно ограничение съставлява недопустим разход. Прието е за безспорно, че с уведомително писмо от 27.05.2025 г. е извършена финансова корекция на основание чл. 75, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, като от допустимите разходи по искането за окончателно плащане е приспадната сумата на финансова корекция, определена с решение № N-283/16.12.2024 г. на РУО на ПОС 2021–2027 (42 837, 00 лв.). АС -Добрич приел, че същността на финансовата корекция се изразява в отмяна на вече предоставената БФП или в намаляване размера на изразходваните средства - допустими разходи по проекта – чл. 70, ал. 1 и чл. 71, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Това означава, че финансовата корекция води до ефективно намаляване на финансовата помощ, предоставена от ЕФСУ. Една от последиците от решението за определяне на финансова корекция по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е тази по чл. 75 от ЗУСЕФСУ. Изпълнението на решението дава възможност на РУО да извърши определената финансова корекция (ФК), като я приспадне съразмерно от сумата на верифицираните средства. С оспореното в настоящото производство решение административният орган се е съобразил с извършената финансова корекция, доколкото уведомлението по чл. 75, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (според актуалната практика на ВАС с характер на индивидуален административен акт, подлежащ на самостоятелен съдебен контрол) и решението по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ подлежат на предварително изпълнение и няма данни тяхното изпълнение да е спряно или да са отменени по съответния ред с влязъл в сила акт. Намаляването на верифицираните преки разходи в резултат на тази ФК безспорно е довело и до намаляване на съответстващите им непреки разходи. Поради което според съда, правилен и законосъобразен е изводът на РУО, че поисканите от бенефициента разходи над сумата от 17 991, 54 лв., съставляваща 100 % от допустимите 14% спрямо допустимите преки разходи, са недопустими и не следва да се верифицират. Съдът е съобразил, че действително в процесното решение от 27.05.2025 г. на РУО на ПОС са изброени само разпоредбите на чл. 55, ал. 1, т. 4 и чл. 59, ал. 2, т. 2 от ЗУСЕФСУ, касаещи формата на предоставяне на безвъзмездна помощ, а не и приложимата към установените фактически основания, разпоредба на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Това не е прието за толкова съществено процесуално нарушение, водещо до отмяната на акта, защото не възпрепятства защитата на бенефициента и съдебния контрол за законосъобразност. Административният орган е посочил конкретната разпоредба от АДБФП, която регламентира допустимия размер на непреките разходи от категорията на тези по чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, а и от изложените в акта фактически обстоятелства ясно може да се отграничи хипотезата, на която се основава отказът. Отчитайки общо верифицираните преки допустими разходи след извършената ФК, РУО правилно е изчислил максимално допустимия размер на непреките разходи и недопустимата за възстановяване сума, като е приложил определената в договора единна ставка за финансиране на разходите за организация и управление, за видимост, прозрачност, комуникация и разработване на документация за възлагане на обществени поръчки (14, 00 %). Жалбоподателят не е оспорил размера на допустимия процент, а начинът, по който той се прилага, следва еднозначно от чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ и клаузите на договора – на база допустимите преки разходи, посочени в т. III от решението. Намаляването на верифицираните непреки разходи е закономерна последица от намаляването на верифицираните преки разходи, което оказва пропорционално въздействие върху допустимия размер на категориите разходи, финансирани чрез единна ставка. Въз основа на изложеното, съдът приел, че спазвайки механизма на изчисляване на допустимите разходи по чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, РУО правилно е приложил материалния закон. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Описаното в административния акт не изпълва състава на относимата правна норма. Актът не е мотивиран с фактическите и правни основания, поради които се приема конкретният разход по проекта за недопустим. В административния акт, цитирани като правни основания са разпоредбите на чл. 55 от ЗУСЕФСУ (по-специално чл. 55, ал. 1, т. 1 и т. 4 от ЗУСЕФСУ), които касаят формите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, а не критериите за допустимост на разходите подлежащи на верифициране при отпускането на БФП, които са регламентирани в чл. 57 от ЗУСЕФСУ. Според чл. 55, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, безвъзмездната финансова помощ може да бъде предоставена под формата на: 1. възстановяване на действително направени и платени допустими разходи заедно с принос в натура и разходи за амортизация, когато е приложимо; 2. единични разходи; 3. еднократни суми; 4. финансиране с единна ставка, определена чрез прилагане на процент към една или няколко определени категории разходи; 5. финансиране, което не е свързано с разходи. Съгласно чл. 55, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, формите по ал.1, т.1 - 4 могат да се комбинират само когато всяка от тях обхваща различна категория разходи или се използват за различни проекти, които са част от една операция, или за последващи етапи от операция. Съгласно чл. 56, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, финансова подкрепа се предоставя и тя може да се използва за финансиране на разходи, които са допустими съгласно приложимото за програмния период право на Европейския съюз, разпоредбите на този раздел, актовете по неговото прилагане и други относими норми на българското законодателство. Първоинстанционният съд е съобразил приложимостта на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, където са определени кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ (БФП) и допълнителните изисквания по чл. 57, ал. 2 и чл. 58, ал. 1 и 2 от ЗУСЕФСУ. В чл. 59, ал. 1 и 2 от ЗУСЕФСУ се предвижда Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи. Определянето на един разход като допустим, съответно недопустим, е уредено в йерархическа поредица от нормативни актове. Отказът от верификация означава, че всеки неверифициран разход не съответства на определено нормативно изискване, за да бъде признат за допустим. Според чл. 60, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, управляващите органи извършват авансови, междинни и окончателни плащания въз основа на искане на бенефициента. Съгласно чл. 60, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, писмените доказателства, които бенефициентът прилага към искането си за извършване на съответното плащане, се определят с документите по чл. 26, ал. 1. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2, според който за всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се определят: 1. допустимите категории разходи и максималните размери на разходите, ако има такива; 2. методът, приложим за определянето на разходите, и условията за изплащане на безвъзмездната финансова помощ и възстановимата помощ, когато за тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 – 4; 3. при проекти, които генерират приходи – методът, по който нетните приходи се приспадат от разходите за проекта; 4. специфичните условия, на които да отговорят разходите, за да се третират като допустими, включително условията, при които проектът се смята за осъществен извън програмния район. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, документите по ал.1 в частта, определяща условията за кандидатстване, се разработват от управляващия орган, съответно от местна група за действие при прилагането на подхода ВОМР (Водено от общностите местно развитие), съобразно одобрената от комитета за наблюдение на съответната програма, съответно от местната група за действие методология и критерии, използвани за подбор на операции, и по типов образец, утвърден със заповед на заместник министър-председателя или на министъра, отговарящ за цялостната организация, координация и контрол на системата за управление на средствата от ЕФСУ. Според чл.26, ал.3 от ЗУСЕФСУ, проектите на документи по ал.1, преди внасянето им за утвърждаване, се съгласуват за съответствие с приложимите правила за държавните помощи с министъра на финансите по ред, определен от него и съобразно правомощията му съгласно Закона за държавните помощи. Съгласно чл. 26, ал. 4 от ЗУСЕФСУ, проектите на документи по ал. 1 при процедури чрез подбор се публикуват в ИСУН преди внасянето им за утвърждаване. Информация относно публикуваните в ИСУН проекти на документи се публикува на интернет страницата на съответната програма и/или в Единния информационен портал. Заинтересованите лица могат да изпращат писмени предложения и възражения по проектите на документи посредством ИСУН в определен от управляващия орган срок, който не може да бъде по-кратък от една седмица. За неуредените въпроси, свързани с обсъждането на постъпилите предложения и възражения, се прилага глава пета, раздел ІІ от Административнопроцесуалния кодекс. Съгласно чл. 60, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, разходите се доказват въз основа на заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност и на други изискуеми документи съгласно приложимото българско законодателство, освен в случаите на отчитане на разходи чрез формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 - 5 и на финансовата подкрепа за финансови инструменти. В чл. 60, ал. 4 от ЗУСЕФСУ се предвижда, че от дължимите към бенефициента плащания не може да се начислява, приспада или удържа такса или друга сума с равностоен ефект. Съгласно чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, разходите се считат за допустими, ако са налице едновременно следните условия: 1. разходите са за дейности, съответстващи на предвидените в одобрения проект и се извършват от допустими бенефициенти съгласно съответната програма по чл.3, ал.2; 2. разходите попадат във включени в документите по чл.26, ал.1 и в одобрения проект категории разходи; 3. разходите не надхвърлят праговете за съответната категория в документите по чл.26, ал.1 и в одобрения проект; 4. разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд; 5. разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; 6. разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 7. за направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на Приложение XIII от Регламент (ЕС) 2021/1060 и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 82 от Регламент (ЕС) 2021/1060; 8. разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи. С оглед тези изисквания, в административния акт не се посочва конкретно несъответствие с гореизброените изисквания на определения като недопустим разход. Не се установява фактическото и правно основание за определянето му като такъв. Не е посочена относимата разпоредба на чл.57, ал.1, т.2 от ЗУСЕФСУ, която според първоинстанционния съд е приложимата към процесния случай. Съдът е посочил, че неправилното, неточно или погрешно посочване на правно основание за издаване на акта, не представлява нарушение на формата му и не води до отмяна на това основание, доколкото материалната законосъобразност на административния акт се преценява само на база изложените в същия фактически съображения за издаването му. Настоящата касационна инстанция не споделя мотивите на първоинстанционния съд в тази им част. Изискването за мотивираност произтича и от общото правило на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, като липсата на фактически и/или правни основания за издаване на индивидуалния административен акт се приема като самостоятелно основание за неговата отмяна. Фактическите основания са това, което дава основание на органа да упражни компетентността си, като постанови съответния акт - в настоящия случай, да верифицира съответните разходи на бенефициента или да не го направи. С това административният орган може да предостави в пълен размер финансовата подкрепа или да намали размера на изразходваните средства - допустими разходи по проекта, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Правните основания на акта също са задължителен негов реквизит. Тяхното значение е съществено, тъй като те сочат целта на индивидуалния административен акт, т.е. целта на упражнената от органа власт да повлияе върху размера на предоставяната безвъзмездна финансова помощ. Поради това е от изключителна важност изложените от органа факти да съответстват на соченото от него правно основание. Независимо от евентуалната истинност на установените факти, ако те не съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма, то не може да бъде постигната поставената от органа цел. Съдът при своята проверка на законосъобразността на акта, обаче, не може да променя тази цел, тъй като е обвързан от соченото от органа правно основание. В тази връзка, не може да бъде споделено виждането на първоинстанционния съд, че неправилното, неточно или погрешно посочване на правно основание за издаване на акта, не е основание за неговата отмяна, като материалната законосъобразност на административния акт се преценява само на база изложените в същия фактически съображения за издаването му. Това разбиране е погрешно, доколкото както липсата, така и несъответствието между фактическите и правни основания се възприема като порок на акта, който е основание за неговата отмяна. А доколкото правното основание сочи на целта на упражненото властническо разпореждане, не е допустимо тази цел да се преценява единствено въз основа на проявени в обективната действителност факти, без тяхното проявление да е обвързано чрез нарочна материалноправна норма с конкретни правни последици. Иначе тези факти биха били без каквото и да е правно значение. В този смисъл е решение № 3777 от 09.04.2025 г. по адм.д.№11004/2024 г., VІІ Отд. на ВАС. Изискването за верифициране на разходите на бенефициента с оглед определянето им като допустими, налага да бъде обосновано някое от лимитативно посочените от законодателя основания за допустимост, разписани в чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Тази норма указва случаите, в които финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично. Не е без значение за бенефициента кой точно от тези случаи ще е посоченото от органа основание за разпореждането му за пълна или частична отмяна на финансовата подкрепа - това е така, тъй като правните последици на изброените в чл. 57 от ЗУСЕФСУ основания са различни. Като правно основание за отказа на органа да верифицира съответните разходи се сочат, обаче хипотезите, уредени с нормата на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, които представляват форми на предоставяне на БФП, а не основания за недопустимост на разходите. Както е посочил АС-Добрич, основанията за допустимост са уредени в чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, която разпоредба не е цитирана в оспорения административен акт. В този смисъл в оспорения административен акт се установява съществено разминаване между фактическите и правни основания за издаването му. Това възпрепятства реализирането на правото на защита на адресата на акта и осъществяването на съдебен контрол за законосъобразност. Съгласно чл. 61, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, авансови плащания се извършват, когато такива са предвидени в документите по чл. 26, ал. 1. Авансовото плащане се извършва в двуседмичен срок от датата на постъпване на искането на бенефициента в управляващия орган, освен ако за него не е посочен по-дълъг срок в документите по чл. 26, ал. 1. Съгласно чл. 61, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, бенефициентите представят обезпечения по авансовите плащания при условия, определени с акта по чл. 7, ал. 4, т. 4. Според чл. 7, ал. 4, т. 4 от ЗУСЕФСУ, министърът на финансите: 4. определя с нормативен акт правилата за извършване на плащания, за верификация и счетоводно отчитане на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по смисъла на чл. 2, т. 29 от Регламент (ЕС) 2021/1060 по програмите, финансирани от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Фонда за справедлив преход и Кохезионния фонд. Съгласно чл. 61, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, когато бенефициентът не е приложил документ, необходим за извършване на авансовото плащане, или не представи обезпечение, управляващият орган го поканва да ги представи. Срокът по ал.1 спира да тече до датата на представянето им. В чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е предвидено, че междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Управляващият орган извършва плащането в 80-дневен срок от постъпване на искането за плащане на бенефициента. Съгласно чл. 62, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Според чл. 62, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, управляващият орган извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо. Съгласно чл. 63, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, управляващият орган може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициента, когато: 1. сума, включена в искането за плащане, не е дължима; 2. не са предоставени заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност, или други изискуеми документи, доказващи извършване на дейностите в съответствие с условията за допустимост по раздел І; 3. има съмнение за нередност, отнасяща се до съответните разходи; 4. представените документи за физическия и финансов напредък на проекта са некоректно попълнени или не съдържат цялата задължителна информация. Според чл. 63, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, за представяне на документите и разясненията по ал.1 управляващият орган определя разумен срок, който не може да бъде по-дълъг от един месец. Срокът по чл. 62, ал.1 спира да тече до представянето на документите и разясненията, но общо за не повече от един месец. В чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е предвидено, че в случай че бенефициент не представи в срок документ или разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо искане за плащане. Според чл. 64, ал. 2 от същия закон, в случай че бенефициент не направи искане за окончателно плащане в едномесечен срок от приключването на всички дейности по проекта, управляващият орган може да извърши служебно приключване на проекта въз основа на извършена от него проверка на място. Съгласно разпоредбата на чл. 64, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, извън случаите по ал. 1 ръководителят на управляващия орган издава отказ за верификация на разходите, включени в искане за плащане, за които не е потвърдена допустимост. Отказ за верификация се издава и за установяване на недължимо платени и надплатени суми по проекта вследствие на извършено верифициране. В чл. 64, ал. 4 от ЗУСЕФСУ е предвидено, че отказът по ал. 3 може да се оспорва пред съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс, като при съдебното оспорване се прилагат съответно разпоредбите на чл. 27, ал. 2, 3, 5 и 6. За да се приеме, че актът за отказ от верификация е материално законосъобразен, следва да е налице пълно съвпадение между установените от органа факти и обстоятелства и соченото от него правно основание по чл. 57 от ЗУСЕФСУ за допустимост на съответните разходи. За да изпълни задължението си да даде защита на засегнатите права и интереси на жалбоподателя, съдът следва да установи безпротиворечиво правното основание и фактите по делото, което ще даде отговор на въпроса каква е целта на издаване на оспорения пред него акт и фактическите установявания на органа отговарят ли на тази цел в съответствие със законовите изисквания. Такова безпротиворечиво установяване не може да бъде извършено в случая, тъй като не може еднозначно да бъде прието кое точно правно основание се сочи от органа за постановения отказ от верификация, съответно изложените от органа фактически обстоятелства проявлението на коя точно хипотеза на правна норма подкрепят. Този извод не може да се гради на предположения, нито да бъде неглижирано противоречието, доколкото това ще означава съдът да мотивира административния акт вместо органа, като посочи целта на издаването му. С оглед гореизложеното, тъй като е налице противоречие между изложените от органа фактически обстоятелства, и соченото от него правно основание за определяне на финансова корекция, доколкото не може да бъде еднозначно установено кое точно е основанието по чл. 57 от ЗУСЕФСУ, то се формира извод за материална незаконосъобразност на решение (без номер) от 27.05.2025 г. г. на РУО на ПОС 2017-2021. Като е достигнал до противен извод, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, в противоречие с материалния закон, което следва да бъде отменено. Вместо него следва да бъде постановено ново решение по съществото на спора, с което административния акт да се отмени. С оглед изхода на спора, следва да се присъдят на касатора направените разноски за първата инстанция в размер на: 47,97 лв. заплатена държавна такса, 1080 лв. с включен ДДС за адвокатско възнаграждение, съгласно списък по чл. 80 от ГПК, договор и платежен документ, представени своевременно с искането за разноски, както и за касационната инстанция в размер на: 100 лева заплатена държавна такса, общо 1227,97 лв. (627,85 евро). Претендираното възнаграждение не е прекомерно, с оглед фактическата и правна сложност на казуса и обемът на предоставената помощ. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал.2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,