Определение № 11952 от 26.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9688/2025 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба подадена от З. Й. И. срещу Определение №7511 от 08.07.2025 г. на Върховния административен съд (ВАС), Пето отделение по адм. дело №6835/2025 г. С определението е оставена без разглеждане жалба с вх. №10629 от 05.06.2025 г. подадена от З. Й. И. и е прекратено производството по адм. дело №6835/2025 г. на ВАС. Частният жалбоподател - З. Й. И. счита, че определението е неправилно, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и е необосновано. Излага, че с жалбата си е оспорил пар. 2, т. 1 от Допълнителните разпоредби (ДР) на приетите със Заповед № ЧР-05-117 от 15.05.2025 г. на министъра на правосъдието Вътрешни правила за работната заплата на служителите в Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“ и териториалните й служби (Вътрешните правила). Заповедта влиза в сила от 01.01.2025 г. Оспореният параграф установява, че когато със заповед на Министъра на правосъдието, която влиза в сила със задна дата, са определени нови размери на основните месечни възнаграждения/заплати, те се определят само за служители, които са в служебно/трудово правоотношение с Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“ (ГДИН) към и след датата на издаване на заповедта. За лица, които към момента на влизането й в сила са били в служебно правоотношение, но към момента на издаването й вече не са, тя не поражда действие. Първоинстанционният съд неправилно е приел, че оспорването е недопустимо. Неправилно е заключението, че с оспорената част от акта не се създават пряко права и задължения и не засягат непосредствено права, свободи и законни интереси на граждани, а се одобряват само вътрешни правила. Незаконосъобразно не е отчетен и фактът, че с процесната заповед, освен утвърждаването на Вътрешните правила, се определят и нови размери на основните месечни възнаграждения/заплати посочени като приложения към заповедта, както и реда и начина за тяхното изплащане. С нея се засягат непосредствено права, свободи или законни на определени адресати, в случая, както на тези които са в структурата към момента на влизане в сила - 01.01.2025 г., така и на тези които не са в процесната структура към момента на издаване на заповедта - 15.05.2025 г. Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България (Конституцията) установява т. нар. обща клауза за обжалване пред съд на административните актове, освен ако със закон не е изключено изрично обжалването им. Административният акт "засяга”, по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Забавеното приемане на Закона за държавния бюджет за 2025 г. и свързаното с това забавено увеличение на минималните основни възнаграждения на служещите в ГДИН, затворите и областните служби "Изпълнение на наказанията", предвидено с Вътрешните правила са обстоятелства, които са обусловили волята на нормотвореца да придаде обратно действие на предвиденото увеличение, считано от 01.01.2025 г., а не от датата на влизане в сила на Вътрешните правила. По изложените причини следва да се приеме, че взетите решения, предвиждащи увеличение на минималните основните работни заплати в ГДИН, затворите и областните служби "Изпълнение на наказанията", следва да се прилагат и по отношение на лицата, които към 01.01.2025 г. са били служещи там. Правилно съдът е достигнал до заключението, че оспорената заповед и Вътрешните правила, одобрени с нея, нямат характер на нормативен акт по смисъла на 75 и сл. от АПК. Неправилно съдът не е квалифицирал заповедта и Вътрешните правила, одобрени с нея, като общ административен акт по смисъла на чл. 65 и сл. от АПК. Самият кръг от правни субекти, за които процесният общ административен акт се отнася, по правило е определяем, доколкото неговите адресати са ограничени. Действието на заповедта и Вътрешните правила, утвърдени с нея несъмнено има еднократно действие. Относно наличието на правен интерес за образуване и водене на настоящото съдебно обжалване първоинстанционният съд неправилно не е отчел факта, че от 01.01.2025 г., до момента на освобождаването му, е бил в служебно правоотношение. Увеличението на работните заплати е следвало да го обхване с оглед на факта, че попада в кръга от правни субекти, за които процесният общ административен акт се отнася. Незаконосъобразно съдът не е отчел, че съгласно чл. 6, ал. 3 АПК в случаите, когато се засягат права на граждани или организации, се прилагат онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. За него би било по-благоприятно да попадне в увеличението на трудовото му възнаграждение, като това по никакъв начин не би било в разрез с постигането на целта на закона. Предвид изложеното прави искане определението да бъде отменено и делото да бъде върнато за ново разглеждане на друг състав от същия съд. Ответникът по частната жалба - министърът на правосъдието изразява становище за неоснователност на частната жалба. Сочи, че тричленният състав на ВАС правилно е приел, че оспорената заповед и Вътрешните правила, одобрени с нея, не притежават белезите на нормативен, общ или индивидуален административен акт. Правилата се отнасят само за лица, които са подчинени на органа издал акта и не засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица извън ГДИН, поради което по отношение на тях не са приложими правилата на АПК. Прави искане определението да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Върховният административен съд, Петчленен състав, намира, че частната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 230 от АПК, от надлежни страни, имащи право и интерес от оспорването. Разгледана по същество частната жалба е неоснователна. С обжалваното определение тричленен състав на ВАС, Пето отделение, е оставил без разглеждане жалбата подадена от З. Й. И. и е прекратил производството по делото. За да постанови определението си съставът на ВАС е изложил, че с жалба, подадена от З. Й. И., се оспорва Заповед № ЧР-05-117 от15.05.2025 г. на министъра на правосъдието, с което са утвърдени Вътрешни правила за работната заплата на служителите в Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“ и териториалните й служби като се твърди, че е неправилна, незаконосъобразна и издадена в несъответствие с целта на закона. Оплакванията са акцентирани срещу „частта § 2, т. 1 от ДР“ с доводи, че е неправилно и несправедливо атакуваната заповед да не се отнася за лица, които към момента на издаването й не са били в служебно правоотношение. В диспозитива на жалбата се иска отмяна само на част от оспорената заповед и присъждане на разноски. При така установеното съдът е приел, че жалбата е недопустима, защото не съдържа оспорване на административен акт, подлежащ на съдебен контрол. Изложил е, че с оспорената заповед на министъра на правосъдието на основание чл. 10, ал. 1 и ал. 2 и т. 9, чл. 19, ал. 2 и ал. 4 от Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ЗИНЗС) във връзка с чл. 176 и чл. 177 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР) са утвърдени Вътрешни правила за работната заплата на служителите в ГДИН и териториалните й служби, определен е срок за влизането й в сила и са отменени други предходни заповеди на министъра на правосъдието. Посочил е, че заповедта е приета от орган на изпълнителната власт в качеството му на орган по назначаването и не притежава белезите на индивидуален, общ или нормативен акт. С този акт не се създават пряко права и задължения и не засягат непосредствено права, свободи и законни интереси на граждани или организации, а се одобряват Вътрешни правила. Правилата се отнасят само за лица, които са подчинени на органа, издал акта и не се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица, извън ГДИН, поради което по отношение на тях също не са приложими правилата на АПК (чл. 2, ал. 2 АПК и тълкуването на тази норма, направено в решение на Конституционния съд на Република България № 21/26.10.1995 г. по к.д.18/1995 г.) Съдът е изложил, че от З. И. се оспорва заповедта на министъра на правосъдието, с която се одобряват Вътрешни правила. Жалбата е администрирана и образувана като подадена против подзаконов нормативен акт. По аргумент от т. 2 от Тълкувателно решение № 3/25.07.2023 г. по тълкувателно дело № 5/2022 г. на Върховния административен съд, трябва да се приеме, че в производството по раздел III на АПК „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, предмет на делото не е акта, с който се приема/изменя подзаконовия нормативен акт, а самия подзаконов нормативен акт. Следователно, при съобразяване посочения в жалбата предмет съдът е достигнал до извод, че липсва подлежащ на оспорване акт. Посочил е, че оспорената заповед, а и Вътрешните правила, одобрени с нея, нямат характер на нормативен акт по смисъла на 75 и сл. от АПК. Този извод следва от наименованието на акта по аргумент от чл. 6, чл. 7 и чл. 7а от Закона за нормативните актове, но и главно от обстоятелството, че не съдържат административноправни правила за поведение или регулация на определена категория обществени отношения и не засягат неограничен брой адресати. Заповедта, а и Вътрешните правила, не могат да се квалифицират и като общ акт по смисъла на 65 и сл. от АПК, защото не създават права и задължения и не засягат непосредствено права, свободи или законни на неопределен брой лица. Те не създават права и задължения и не засягат непосредствено права, свободи или законни на определени адресати, които са извън структурата, която се ръководи от издателя на акта т.е. не притежават белезите и на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК. Поради всичко изложено съдът е приел, че оспорената заповед, а и Вътрешните правила утвърдени с нея, не подлежат на съдебен контрол по реда на АПК. Допълнително съдът е посочил, че за жалбоподателя не е налице и правен интерес от оспорване, защото според неговите собствени твърдения той вече не е служител на ГДИН т.е. не се явява и потенциален адресат на атакувания от него акт. Доводите му по отношение „обратната сила“ на Вътрешните правила и специално на пар 2 от Допълнителните им разпоредби, не променят този извод, защото са свързани с приключило правоотношение и евентуални последващи актове, които биха били издавани при евентуална друга редакция на посочения параграф, което е извън обхвата на съдебния контрол. При така установените обстоятелства за липса на подлежащ на оспорване акт и на правен интерес от оспорване съдът е достигнал до извод, че жалбата трябва да бъде оставена без разглеждане, на основание на чл. 159, т. 1 и т. 4 от АПК, а производството по делото прекратено. Определението е правилно. Настоящият състав на ВАС, като взе предвид съдържанието на Вътрешните правила, приети със заповедта на министъра на правосъдието и на нормативната уредба, на основание на която са приети, намира, че те не притежават характеристиките нито на индивидуален, нито на общ или нормативен административен акт по смисъла на чл. 21, чл. 65 и чл. 75 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), поради което не подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. Оспорваните Вътрешни правила не разкриват белезите на нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Съгласно посочената разпоредба нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Нормативните актове по дефиниция са актове на изпълнителната власт и са юридически израз на осъществяваната от органите на изпълнителната власт изпълнително-разпоредителна дейност на държавата, с които актове могат да се регулират само вторични обществени отношения, които са неуредени от по-високи по степен нормативни актове. Оспорваните Вътрешни правила не отговорят на тези кумулативни изисквания за нормативен акт, тъй като се отнасят до определяем кръг субекти – служителите от системата на ГДИН и уреждат условията и реда за заплащането на труда на държавните служители и работещите по трудово правоотношение. При запознаване с разпоредбите на Вътрешните правила не се установи нито една, която да е насочена към различен адресат от служителите от системата на ГДИН. Неоснователни са изложените в частната жалба съображения, че Вътрешните правила имат характера на общ административен акт, доколкото същите нямат еднократно правно действие. Утвърждаването на Вътрешните правилата от министъра на правосъдието със Заповед № № ЧР-05-117 от 15.05.2025 г., е волеизявление на компетентния орган, без което Вътрешните правила не могат да породят своето правно действие, поради което утвърждаващата заповед се явява част от производството по издаването на самите Вътрешни правила. По аргумент от чл. 21, ал. 5 АПК, тази заповед не съставлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, поради което подадената жалба срещу нея и самите Вътрешните правила е недопустима на основание чл. 159, т. 1 АПК. С оглед характера им и тяхното съдържание, оспорваните Вътрешни правила имат характера на вътрешнослужебни такива по смисъла на чл. 13 във вр. с чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, неподлежащи на самостоятелен съдебен контрол. По отношение на Вътрешните правила не важи и изключението от правилото за необжалваемост на вътрешнослужебните актове, уредено в чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, защото с тях не се засягат пряко и непосредствено субективни права, свободи и законни интереси на трети лица, включително на жалбоподателя, което изключва допустимостта на жалбата му. Според Решение № 21 по к. д. № 18/1995 г. на Конституционния съд, по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, административният акт, независимо от теоретичната му квалификация "засяга" граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебно обжалване на административния акт, като е недопустимо обжалването му от лице, чиито права и интереси не са нарушени или застрашени. Приетите от министъра на правосъдието Вътрешни правила регламентират условията и реда за заплащането на труда на държавните служители и лицата работещи по трудово правоотношение в системата на ГДИН, какъвто жалбоподателят не е, към датата на издаването на заповедта, с която те са приети. С тях не се регулират отношения с трети лица. Ето защо не може да намери приложение общата клауза за обжалваемост по чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България. Изложеното обуславя извод, че оспорването на пар. 2, т. 1 от Допълнителните разпоредби на приетите със Заповед № ЧР-05-117 от 15.05.2025 г. на министъра на правосъдието Вътрешни правила е недопустимо поради липса на годен за съдебно оспорване акт (чл. 159, т. 1 АПК), както и поради липса на правен интерес у оспорващия (чл. 159, т. 4 АПК). Оспорената част от Вътрешните правила не подлежи на съдебен контрол по реда на АПК и подадената жалба правилно е била преценена от административния съд като процесуално недопустима. По изложените съображения настоящият Петчленен състав на ВАС намира, че обжалваното определение е правилно и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди З. Й. И. да заплати на Министерството на правосъдието – юридическото лице в чиято структура е органът – ответник претендираните по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 100,00 лв. на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 във вр. с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав