Решение № 8568 от 10.08.2026 г. на ВАС по адм. д. № 150/2026 г.

Производството е по реда на чл. 216, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 208-228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, подадени от „Перпетуум мобиле“ ООД, гр. Загреб, Република Хърватска, представлявано от Б. С., чрез пълномощник адв. Б. Шотекова, както и от „ЕСРИ БЪЛГАРИЯ“ ООД гр. София, представлявано от управителя М. К., чрез процесуален представител юрк. М. Димитров, против решение № 1071 от 20.11.2025г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията) по преписка № КЗК-824/826/2025г. В касационните жалби са наведени идентични доводи за неправилност на атакувания акт на КЗК, като необоснован и постановен в противоречие с приложимия процесуален и материален закон. Развити са подробни съображения по мотивите на КЗК и изведеното въз основа на тях заключение, че не са налице твърдените нарушения при откриването на процедурата. Изложена е подробна техническа аргументация относно конкретно заложени в техническото задание изисквания към участниците, като най-общо се твърди липса на съществена информация и вътрешни противоречия, които правят невъзможно изготвянето на коректно техническо предложение. Прави се искане за отмяна на решението на КЗК и отмяна на решението на възложителя за откриване на процедурата. Ответникът – генерален директор на Национална компания „Железопътна инфраструктура“ ДП, чрез процесуален представител юрк. Т. Николаева, в съдебно заседание и с представен по делото отговор на касационните жалби взема становище за тяхната неоснователност и недоказаност и моли решението на КЗК да бъде оставено в сила. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационните жалби за процесуално допустими - подадени от надлежни страни в преклузивния срок, визиран в нормата на чл. 216, ал. 1 ЗОП. Разгледани по същество касационните жалби са неоснователни по следните съображения: Производството пред КЗК по преписка № КЗК-824/826/2025г. е образувано по жалби на „Перпетуум мобиле“ ООД и „ЕСРИ БЪЛГАРИЯ“ ООД срещу решение № F694456/03.11.2025г. на генералния директор на Национална компания „Железопътна инфраструктура“ ДП за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Разширяване функционалния обхват на Географска информационна система на Държавно предприятие "Национална компания Железопътна инфраструктура" по обособени позиции“, в частта по ОП № 1. С обжалваното решение № 1071 от 20.11.2025г. са оставени без уважение жалбите на „Перпетуум мобиле“ ООД и „ЕСРИ БЪЛГАРИЯ“ ООД срещу решение № F694456/03.11.2025г. на възложителя за откриване на процедурата с гореописан предмет, в частта по ОП № 1, като на оспорващите дружества е възложено да заплатят на възложителя разноски от по 300 лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение. За да постанови този резултат, КЗК е счела за неоснователни доводите на оспорващите дружества, че в одобрените с решението за откриване на процедурата обявление и документация за участие са заложени ограничителни и дискриминационни изисквания, в техническото задание са налице съществени непълноти, пропуски, технически несъответствия, разминавания, подробно и конкретно описани, правещи невъзможно изготвянето на коректно техническо и ценово предложение. По наведените доводи КЗК е изложила съображения, обособени в шестнадесет точки, като е стигнала до краен извод, че не се установява което и да било от релевираните нарушения. Решението на КЗК е правилно. Касационната инстанция споделя напълно изложените в атакуваното решение подробни, кореспондиращи с данните от приобщените доказателства и законосъобразни мотиви на КЗК, обусловили извода й за неоснователност на депозираните пред нея жалби, които счита за ненужно да възпроизвежда в текста на настоящия съдебен акт и към които препраща на основание чл. 221, ал. 2, изречение второ АПК, във връзка с чл. 216, ал. 7 ЗОП, като в обобщен вид следва да акцентира върху следното: Преди всичко следва да се отбележи, че въвеждането на критерии за подбор е в оперативната самостоятелност на възложителя, която е ограничена от разпоредбата на чл. 59, ал. 2 ЗОП и принципите, установени в чл. 2 ЗОП. Съобразно цитираната норма възложителите могат да използват спрямо кандидатите или участниците само критериите за подбор по този закон, които са необходими за установяване на възможността им да изпълнят поръчката. Поставените критерии трябва да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Следва да бъде съобразено и Решение на СЕС от 31 март 2022 г. по дело С-195/21, съгласно което чл. 58, параграфи 1 и 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г., трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. В контекста на гореизложеното, неоснователни са доводите на касаторите по отношение на следния критерий за подбор, свързан с техническите възможности на участниците: "4. Ключов експерт "Геобази данни " - мин. 2 експерта; Образование и професионална квалификация: висше образование, ОКС мин. "бакалавър" в области Технически науки, Природни науки, математика и информатика или еквивалентни. Професионален опит: да е изпълнявал функциите на Ключов експерт/експерт "Геобаза данни" или еквивалентна в мин. 1 завършен проект, който вкл. поне 1 дейност за обработка и миграция на географски данни за инженерна инфраструктура при внедряване на ГИС.“ Според оспорващите поставеното изискване е необосновано и дискриминационно, доколкото касае дейност, която не е включена в предмета на обществената поръчка: "миграция на географски данни". Доводите им са неоснователни. Както се каза, въпрос на оперативна самостоятелност на възложителя е какви критерии за подбор ще постави и как точно ще определи изискванията си относно опита за изпълнение на поръчката, техническите и професионални способности на участниците. Преценката на възложителя следва да е съобразена с предмета му на дейност и специфичните му потребности. Дори и да се приемат доводите на касаторите, че в техническото задание няма дефинирана задача/дейност по миграция на данни, а по импортиране на данни, които дейности не били еквивалентни от техническа гледна точка, това не прави заложеният критерий за подбор – професионален опит в дейността по обработка и миграция на географски данни, необоснован и ограничителен, установен в нарушение на чл. 59, ал. 2 ЗОП. Като се съобрази техническата сложност и огромния обем на поръчката, право на възложителя е да постави по-стриктни и завишени изисквания към участниците и предлагания от тях екип, така че да гарантира качествено и срочно изпълнение на възлаганите дейности. Освен това, в становището на възложителя пред КЗК е дадена детайлна техническа обосновка, че миграцията на данни е в обхвата и е критичен риск-област от проекта. Изискването на експерт с опит точно в миграция на геоданни за инженерна инфраструктура е пряко свързано с предмета, както и е пропорционално спрямо сложността на поръчката. Неоснователно в касационните жалби се поддържа, че в техническото задание е поставено допълнително изискване, което не е предвидено в обявлението, касаещо квалификацията на експерти обучители/преподаватели. В обявлението и документацията като критерий за подбор е поставено изискване за подходяща образователна и професионална квалификация - раздел „Технически и професионални способности. Изисквано минимално ниво", се изисква: „Ключов експерт „Обучения": Образование и професионална квалификация: висше образование, образователно-квалификационна степен минимум „бакалавър” в области „Технически науки“, „Природни науки, математика и информатика“, “Социални, стопански и правни науки“, „Педагогически науки“ или еквивалент. Професионален опит: да е изпълнявал функциите на Ключов експерт/експерт „Обучения" или еквивалент в минимум един завършен проект, който включва поне една дейност за провеждане на обучения по информационни системи.“ Същевременно, на стр. 40 от Техническата спецификация е заложено изискване: „Обучението трябва да бъде извършено от сертифицирани преподаватели по съответните компоненти на ГИС на ДП НКЖИ, с доказан преподавателски опит“. Не е налице твърдяното противоречие между критериите за подбор и техническото задание. В единия случай се касае за критерий за подбор като условие за допускане до участие, а в другия – за изискване към изпълнението на дейността по провеждане на обучения от сертифицирани преподаватели по съответните компоненти. Така предвиденото условие за изпълнение е свързано с предмета на поръчката и гарантира качество на предлаганата услуга по обучение посредством сертификация. Обосновано са отхвърлени твърденията за противоречие между различните части на документацията досежно наличието на осигурено финансиране за проекта. Ясно е посочено, че поръчката е обявена при условията на неосигурено финансиране. В т. 5.2 от документацията единствено е отбелязано, че проектът е включен в оперативна програма. 21 („Транспортна свързаност“ 2021-2027 г.), която именно е източникът на финансиране на предмета на поръчката, което не е равнозначно на налично финансиране. Следва да бъдат споделени съображенията на КЗК, без излишното им преповтаряне, че заложените в техническото задание изисквания за отворен код за разширението на ГИС системата в цялост са в съответствие с императивната норма на чл. 58а, т. 1, б. „а“ от Закона за електронното управление. Няма спор, че техническата спецификация на разглежданата поръчка попада под регулацията на ЗЕУ и въведените с него задължителни изисквания при изготвянето й. Нормата на чл. 58а ЗЕУ поставя изисквания към техническите спецификации за провеждане на обществени поръчки за разработка, надграждане или внедряване на информационни системи или електронни услуги, т.е. когато предметът на поръчката включва разработване или надграждане на компютърни програми, какъвто е настоящият случай, компютърните програми трябва да отговарят на критериите за софтуер с отворен код. Също така, следва да бъде споделено заключението на КЗК, че не са налице твърдените неясноти и противоречия в техническата спецификация, като липсата на изисквания за „Уеб модул за публично използване“. Налице е ясно разграничение на два вида достъп: публичен и служебен. В предмета на поръчката изрично е предвиден „Уеб модул за публично използване на информация в Интернет“, а техническото задание описва конкретни функционалности за публичност - SEO, JSON-LD, Open Graph, връзка с INSPIRE и Националния портал за отворени данни, публикуване на данни към външни системи. Това са изисквания, които по своето естество се отнасят именно до публичен достъп, а не до такъв на вътрешни потребители. По подробно изложени съображения обосновано са отхвърлени от КЗК и оплакванията досежно изискването на чл. 48 от Техническата спецификация, за поддръжка с последни версии и секюрити пачове на системите в експлоатация, като е отбелязано, че това изискване е валидно само за системите, които са обект на настоящата поръчка /новоизгражданите модули и разширения/, но не е за съществуващите системи. Така заложеното изискване цели да гарантира, че новоизградените модули ще са актуални и защитени, което е напълно технологично неутрално и изпълнимо от всеки един производител, без да се засягат авторските права на „Есри-България“ ООД върху вече внедрената ArcGIS среда. Следва да бъде споделено и заключението на КЗК, че не е налице твърдяното противоречие между техническата спецификация и обявлението по отношение обхвата и предмета на поръчката. Неоснователно е твърдението на касаторите, че в техническата спецификация, в раздел „Резултати“ са посочени едни модули и подсистеми като очаквани резултати, а в документацията и обявлението за поръчката са посочени други модули и подсистеми. В т. 3.4. Очаквани резултати в Техническата спецификация, е посочено, че се очаква следния резултат: „Разширена Географска Информационна Система на ДП НКЖИ (приложна програма), внедрена в експлоатация, състояща се от подсистеми за управление и създаване на пространствена информация, модул за сигурност и видеонаблюдение, подсистема за теренна работа, Интранет приложения, Интернет приложения и модул(и) за публикуване на пространствена информация в съответствие е европейското и националното законодателство, интеграционен модул, внедрени върху новоизградената инфраструктура;“. Така посоченият обхват на бъдещата система не се разминава/противоречи на обхвата на системата, дефиниран в документацията и обявлението за поръчката, а именно: Подсистема „Сигнализация и телекомуникации"; Подсистема „Електроразпределение”; Подсистема „Управление движението на влаковете и капацитета”; Подсистема „Безопасност”; Модул „Сигурност и видеонаблюдение”; Уеб модул за публично използване на информация в Интернет; Модул(и) за публикуване на географска информация от ГИС към други системи в съответствие с европейското и националното законодателство." Правилно е прието от КЗК, че в случая не е налице разминаване – в обявлението е дадена рамката (по-обобщена информация), а в техническата спецификация е описано в детайли какво трябва да се изпълни, т.е. конкретните задачи - въвеждане на нови подсистеми, публичен уеб модул, миграция на данни, обучение и поддръжка. По този начин участниците разполагат с пълна яснота за обхвата на проекта и очакваните резултати. Неоснователно се поддържа от касаторите наличие на противоречие между различните етапи и дейности, като се твърди, че един етап съвпада и повтаря дейност от друг етап, което води до невъзможност за съставяне на график, който да отговаря на изискванията. В Етап 6.1 „Анализ на данните и изискванията“ – изпълнителят следва да събере входните данни, да анализира изискванията и като резултат да подготви първоначален документ – детайлна техническа спецификация /входни данни за системния проект, но различно от самия системен проект/; етап 6.2 „Изготвяне на системен проект“ – на базата на анализа и обратната връзка от възложителя, изпълнителят трябва да изработи окончателния системен проект, който вече ще бъде одобрен, стандартизиран и ще послужи за реалната разработка. По същото оплакване КЗК основателно е възприела становището на възложителя, че първата поява /в 6.1/ е подготовка на документа /изготвяне на първоначален документ/, а втората /6.2/ е самостоятелен етап на валидиране и финализиране, следователно не е налице дублиране на дейности или противоречия между отделни дейности/етапи. Едното е подготвителен етап, а другото – самостоятелен резултат. Не се касае за дублиране, а за последователни фази на един и същи процес: изготвяне на проект на техническата спецификация (draft системен проект) в рамките на анализа и последващ самостоятелен етап за финализиране и одобряване на системния проект. Графиците на участниците не се възпрепятстват, тъй като ясно е определено какви крайни продукти следва да бъдат изготвени – първоначална спецификация и окончателен системен проект. Обосновано КЗК е отхвърлила и оплакванията срещу заложените изисквания в техническата спецификация - предлаганите от участниците софтуерни компоненти да бъдат внедрени успешно в поне две институции, извършващи дейности, сходна с дейността, извършвана от ДП НКЖИ; функционалните изисквания се доказват с линк към работеща система и потребителско име и парола; изискванията спрямо гаранционната поддръжка и срока на гаранционното поддържане. Изложените в тази връзка подробни мотиви от КЗК се споделят изцяло от касационната инстанция, поради което препраща към тях на основание чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК. Неоснователно се поддържа в касационната жалба на „Перпетуум мобиле“ ООД, че обособената позиция включва множество дейности, които представляват различни услуги и доставки - три основни дейности: ГИС система, извършване на заснемане и доставка на хардуер, поради което е следвало да бъде разделена на отделни други позиции, доколкото всяка една от посочените три дейности в технологичен план представлява отделна дейност и може да бъде изпълнена от съответен доставчик. Правилно е прието от КЗК, че самото естество на поръчката не предполага ефективната й реализация от няколко изпълнители. Изискването за изпълнение на дейностите по обхвата на поръчката от един изпълнител е обосновано с оглед предмета на обществената поръчка и не ограничава участието на заинтересованите лица в процедурата. Невъзможността за разделяне на поръчката произтича от нейния обхват, а именно нуждата да се инсталира и конфигурира хардуерно оборудване, необходимо за внедряването и пускането в експлоатация на софтуер за разширяване функционалния обхват на съществуващата ГИС на ДП НКЖИ. В оперативната самостоятелност на възложителя, съгласно чл. 46, ал. 1 ЗОП, е да търси и приложи такива правни и организационни мерки и механизми, с които да гарантира качественото, точно и своевременно изпълнение. Всяка една от дейностите по предмета на поръчката - от доставяне и внедряване на необходимите хардуер и софтуер до провеждане на обученията, представлява съвкупност от един неразривно свързан процес. Именно затова възложителят е преценил, че евентуалното разделяне на изпълнението им между различни изпълнители може да компрометира постигането на крайната цел на обществената поръчка, а възлагането на поръчката на един изпълнител е най-подходящият за него вариант. Решението за неразделяне на поръчката на позиции е решение по целесъобразност, взето с оглед твърде специфичните нужди и потребности на възложителя, като така се избягва риск от забавяне на изпълнението на целия проект. Неоснователни са доводите, че в нарушение на чл. 61, ал. 7 ЗОП, при положение че стойността на поръчката надвишава заложения в разпоредбата праг от 1 000 000 лв., не е поставено изискване за специфичен оборот, а единствено за минимален общ оборот. В изпълнение на чл. 61, ал. 7 ЗОП възложителят е поставил изискване по ал. 1, т. 1 – за реализиран минимален общ оборот през последните три приключили финансови години. Противно на твърдяното в касационната жалба, нормата на чл. 61, ал. 1, т. 1 ЗОП не задължава възложителя да изисква едновременно общ и специфичен оборот. КЗК правилно е отхвърлила и възражението на оспорващия, че в обявлението за обществената поръчка като критерий за подбор е поставено изискване за опит - „изпълнение на дейности за услуги с предмет и обем, идентични или сходни с тези на обособената позиция № 1, като понятието "сходен’’ предмет е дефинирано единствено в сферата на ГИС система, но не и по отношение на другите две основни дейности - геодезическо заснемане и доставка на хардуер. Възложителят законосъобразно е насочил критерия за опит към същността на предмета – ГИС, като е дефинирал „сходен“ опит в дейностите ГИС разработка/развитие/внедряване/доставка/поддръжка. В Техническото задание основно и преимуществено са предвидени дейности, свързани с проектиране, изграждане и внедряване на разширените функции на ГИС на ДП НКЖИ, в това число и разработване и доставка на софтуер за разширените функции на ГИС. В този аспект геодезията и хардуерът са счетени от възложителя за подпомагащи поддейности, за които не е въведено изискване за представяне на отделни геодезически/хардуерни референции. Така заложеното изискване за изпълнени сходни дейности не е необосновано, съответно възложителят не е нарушил разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, във връзка с чл. 59, ал. 2 от ЗОП и не е стеснил кръга на потенциалните участници в процедурата. Останалите оплаквания, доколкото са изложени твърде общо, без ясно посочване на нарушени норми на ЗОП, респ. ППЗОП и обосновка по какъв начин твърдените несъответствия в документацията биха ограничили потенциалните участници в процедурата, правилно са отхвърлени от КЗК като необосновани. Въз основа на изложеното, не са налице твърдените несъответствия, разминавания и пропуски в техническата спецификация, които да са от такова естество и с такава тежест, че да налагат извод за допуснати съществени нарушения на чл. 48 и 49 ЗОП, правещи невъзможно изготвянето на коректни технически предложения. Наред с това, не са налице сочените ограничителни изисквания, които не са съобразени с предмета, сложността и обема на обществената поръчка, необосновано ограничаващи участието на стопанските субекти в обществената поръчка. Изложените пороци при откриването на процедурата, всеки сам по себе си, и разгледани в съвкупност, не обусловят извод за незаконосъобразност на решението на възложителя за откриване на процедурата, което да налага неговата отмяна. По изложените съображения, при откриването на процедурата не са допуснати нарушения на чл. 2, ал. 2, чл. 48, 49, 59, ал. 2 ЗОП, които да налагат отмяна на решението на възложителя за откриването й. Решението на КЗК е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора в полза на възложителя – ответник в настоящото производство, следва да бъдат присъдени разноски за юрисконсултско възнаграждение, определени в размер на по 300 лева, при равностойност 153 евро, платими от всеки от касационните жалбоподатели. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК във вр. с чл. 216 ЗОП, Върховният административен съд, четвърто отделение,