Определение от 29.07.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7373/2024 г.

Производството е по реда на чл. 166, ал. 4 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Административно дело № 7373/2024 по описа на ВАС е образувано по жалба на А. А. Г. срещу решение № 340 от 16 юли 2024 г. на Управителния съвет на Българската народна банка, с което по отношение на А. Г. са установени основания по чл. 14, ал. 1 от Закона за Българската народна банка от 1997 год. (ЗБНБ-1997) за предсрочното му освобождаване от длъжността подуправител, ръководител на управление „Емисионно“ в Българската народна банка и на основание чл. 14, ал. 2, изр. 2-ро от закона е постановено спиране на изпълнение на правомощията му на подуправител, ръководител на управление „Емисионно“ и член на Управителния съвет на БНБ. С оспорването е отправено искане по чл. 166, ал. 4 АПК за спиране на предварителното изпълнение на решението. Искането се обосновава с доводи за липсата на предпоставките на чл. 60, ал. 1 от АПК, презумирани от законодателя при допускането по силата на закона на предварителното изпълнение на решението, която липса се извежда от тълкуване на предвидената от закона в чл. 14, ал. 2 мярка в съответствие с правото на Европейския съюз и съпоставката между прилагането й и надделяващия обществен интерес управителният съвет на банката да функционира в пълен състав, който следва да се защити. По отношение правото на Европейския съюз, жалбоподателят поддържа, че тълкуването на нормите на чл. 14, ал. 2 от ЗБНБ-1997 и чл. 166 от АПК в контекста на правилото на чл. 130 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) и на чл. 51, пар. 1 във връзка с чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС, обосновава извод за необходимост от спиране на изпълнението на оспореното решение с оглед ограничаването на съществен оперативен риск за функционирането на управление „Емисионно“ на БНБ и управителния съвет на БНБ и съобразяване с преследваната от Европейския съюз цел да се гарантира функционирането на управителните органи на националните централни банки. Поддържа, че мярката, предвидена в чл. 14, ал. 2 от ЗБНБ-1997, се явява специфична последица на приетия административен акт, замислена от законодателя в контекста на кратките срокове за обжалване и постановяване на съдебно решение по спора. В тази връзка, навежда доводи за това, че спиране на изпълнението на решението е необходимо в случаите, при които съдебното производство с оглед спецификите на казуса не може да приключи законоустановения 14-дневен срок, тъй като спирането на упражняването на правомощия на член на управителния съвет за продължителен период от време представлява основание за накърняване на персоналната независимост на членовете на управителния съвет и създава институционален риск за функционирането на централната банка. Поддържа, че с оглед чл. 14.2 от Протокол № 4 за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (Протокол № 4) всяко решение, с което временно се спират правомощията на член на управителния съвет на национална централна банка, следва да се разглежда като мярка, съответна на предсрочно прекратяване на мандата, която трябва да бъде предмет на съдебен контрол и спрямо които следва да се предвиди възможност за определяне на временни мерки. Застъпва се тезата, че в контекста на правото на Европейския съюз предварителното изпълнение на оспорения акт на УС на БНБ може да бъде спряно от съда при отчитане на всички обстоятелства по случая, в т.ч. преследваната от правото на Европейския съюз цел безпрепятствено функциониране на управителните съвети на централните банки. В този контекст, се излага тълкуване на разпоредбите на чл. 166 от АПК, съгласно което при прилагането на неговата ал. 2, към която препраща ал. 4, следва да се съобразяват всички обстоятелства, а не само новите такива, като бъде съпоставяна конкретната ситуация преди издаване на акта с тази след проявеното действие и изпълнение на акта. Във връзка с прилагането на принципа на ефективност, изведен в практиката на СЕС, в искането се поддържа, че спирането на предварителното изпълнение на постановено от административен орган решение следва да се осъществява при условията на ефективна защита на правата, гарантирани от правния ред на Европейския съюз, а по силата на чл. 131 ДФЕС във връзка чл. 130 ДФЕС и чл. 7 и чл. 14 от Протокол № 4 правото на ЕС прогласява защита на членовете на управителните органи на националните централни банки като гарантира тяхната персонална независимост, включително чрез ограничаване на възможността за временно ограничаване на правомощията на членовете на управителните съвети. Комисията за противодействие на корупцията и Управителният съвет на БНБ са били обвързани да зачетат тези гаранции в административното производство и да разгледат внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай данни, докато производството пред УС на БНБ се е развило въз основа на невлязъл в сила акт на КПК, възприет като обвързващ Управителния съвет на БНБ, и не е разгледал представените му доказателства, които отричат съществуването на твърдяната в акта несъвместимост. В искането се навеждат и доводи за това, че е налице обществен интерес, който обуславя спирането изпълнението на обжалваното решение до провеждането на обхватен съдебен контрол, включително чрез отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз за изясняване на основанията за предсрочно прекратяване на мандат на член на УС на БНБ, чрез който да се гарантира персоналната независимост на члена на управителния съвет на БНБ в съответствие с изискванията на ДФЕС и чл. 14.2 от Протокол № 4. Този надделяващ обществен интерес се обосновава от една страна със значимите правомощия на подуправителя – ръководител на управление „Емисионно“, подробно изложени, така и с твърдяната вероятна основателност на жалбата. Ответникът - Управителният съвет на Българската народна банка, чрез процесуалните си представители, изразява становище за недопустимост на искането, като поддържа, че предвидената в чл. 14, ал 2, изр. 2 от ЗБНБ-1997 последица не е равнозначна на предварително изпълнение на административния акт, тъй като действието на решението на УС на БНБ се изразява в установяване на основание за предсрочно освобождаване и сезиране на Народното събрание, а не в предсрочно освобождаване от длъжност, като има за цел да обезпечи законосъобразното функциониране на Управителния съвет на БНБ до приключване на производството. Алтернативно, ответникът поддържа, че искането е неоснователно, тъй като с него не са наведени доводи за това, че предварителното изпълнение на решението би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Твърди, че не е предмет на производството обстоятелството дали предпоставките по чл. 60, ал. 1 от АПК са налице, доколкото не е налице условието по чл. 166, ал. 2 от АПК. Ответникът навежда и доводи за липса на твърдения за наличието на нови обстоятелства по смисъла на чл. 166, ал. 2, изр. 2 от АПК. Оспорва се основателността на искането и въз основа на изложените съображения за задължението на националния съд за съответстващо на правото на Европейския съюз тълкуване на националната правна уредба, в т.ч. относно тълкуването на чл. 166 от АПК, както и предвид изложените съображения за надделяващ обществен интерес. По отношение доводите за необходимост от отправяне на преюдициално запитване за изясняването на основанията за предсрочно прекратяване на мандата на член на Управителния съвет на БНБ, ответникът поддържа становище за неговата неоснователност. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, като обсъди доводите на страните, приема следното: Съгласно чл. 12, ал. 2 и ал. 3 от ЗБНБ-1997 подуправителите-ръководители на основните управления по чл. 19 от същия закон се избират от Народното събрание по предложение на управителя на БНБ, а другите трима членове на УС на БНБ се назначават от президента на републиката, пак по предложение на управителя на БНБ, като съгласно ал. 4, мандатът на всички членове е 6 години. Съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗБНБ-1997, предсрочно освобождаване на член на управителния съвет се извършва на предвидените в закона основания от компетентният орган по чл. 12, който по отношение подуправител – ръководител на основно управление е Народното събрание. В ал. 2 е уредена процедурата за това: основанието за предсрочно освобождаване и на подуправител, и на друг член на управителния съвет, се установява с решение на Управителния съвет. След влизането му в сила (след изтичане на срока за обжалване, ако жалба не е постъпила, или след потвърждаването му от съда), това решение се изпраща на компетентния орган, в случая – Народното събрание. Изрично е предвиден съдебен контрол върху акта на Управителния съвет на БНБ. Крайният акт, водещ до предсрочното освобождаване на член на УС на БНБ, е този на Народното събрание или президента, но техните актове не подлежат на оспорване пред съд. Затова и законът, с цел осигуряване за законосъобразното упражняване на правомощията на административния орган и спазване на гаранциите за независимост на членовете на Управителния съвет на БНБ, предвижда съдебен контрол на тази фаза от процедурата, в която се осъществява и същинското установяване на основанията за вземане на решение за предсрочно освобождаване. Основанията за предсрочно освобождаване са лимитативно изброени в закона с оглед принципа на независимост на членовете на управителните органи на централните банки на страните-членки на ЕС – „само ако не отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения, или ако е признат за виновен за извършено сериозно нарушение по смисъла на чл. 14, параграф 2 от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ“. Поради естеството и характера им, наличието на тези обстоятелства е несъвместимо с изпълнението на длъжността и би компрометирало дейността на колективния орган и институцията - БНБ. Поради това, а не поради кратките срокове за обжалване и произнасяне на съда по решението, е и предвиденото от законодателя изрично спиране от датата на вземане на решението на изпълнението на правомощията на члена на управителния съвет, чието освобождаване се предлага. Законовото решение кореспондира с предпоставките по чл. 60 от АПК, преценката за наличието на които в случая вече е извършена от законодателя, а не е оставена в дискрецията на административния орган. Решението на УС на БНБ, с което се установяват основания за предсрочното освобождаване на член на УС на БНБ и което се изпраща за предсрочно освобождаване на Народното събрание или президента на републиката, има всички белези на административен акт, издаден от административен орган, чиито актове подлежат на съдебен контрол, за разлика от тези на Народното събрание и президента на републиката. С този акт на УС на БНБ се засягат правата и законните интереси на члена на УС на БНБ, и от този акт произтичат правните последици, свързани с неговото предсрочното освобождаване, тъй като съгласно чл. 14, ал. 2, изр. последно от ЗБНБ-1997 влязлото в сила решение на УС на БНБ се изпраща на компетентния орган по чл. 12 за предсрочно освобождаване. Поради горното, разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от ЗБНБ-1997, която предвижда спиране изпълнението на правомощията на член на УС на БНБ, за когото са установени основания за предсрочно освобождаване, от датата на решението на УС на БНБ, представлява допуснато с отделен закон предварително изпълнение на административен акт, което съдът е компетентен да спре при предпоставките на чл. 166, ал. 4 във връзка с ал. 2 от АПК. Предвид изложеното, искането за спиране на допуснатото по силата на специалния закон - чл. 14, ал. 2 от ЗБНБ-1997 предварителното изпълнение на решение № 340 от 16 юли 2024 год. на Управителния съвет на Българската народна банка А. А. Г. да спре да изпълнява правомощията на подуправител, ръководител на управление „Емисионно“ и член на Управителния съвет на БНБ“ от датата на постановяване на решението, е допустимо. Разгледано по същество, същото е неоснователно по следните съображения: Съгласно чл. 166, ал. 4 от АПК, допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Разпоредбата на чл. 166, ал. 4 АПК е въведена с изменение на АПК, обн. в ДВ, бр. 39 от 20 май 2011 г., следователно тази законодателна промяна е в синхрон с Тълкувателно решение № 5 от 8.09.2009 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд по тълкувателно дело № 1/2009 г., според което "разпоредбата на чл. 166, ал. 2 от АПК за спиране изпълнението на административния акт е обща разпоредба за съдебен контрол, приложима по отношение на всички актове, с които е допуснато по силата на отделни закони предварително изпълнение на административен акт, когато законът не предвижда изрична забрана за съдебен контрол". Според чл. 166, ал. 2 АПК, приложима при преценката относно наличието на основания за уважаване на искането по съображенията, изложени по-горе, съдът може да спре изпълнението на решението преди влизането му в сила само ако това предварително изпълнение би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. Използваният от законодателя съюз "или", а не "и" в хипотезите на разпоредбата на чл. 166, ал. 2 АПК предполага алтернативност, а не кумулативност на вредите, което означава че е достатъчно да е налице само една от тях. По аргумент от чл. 268, т. 1 от АПК, изпълнението на невлязъл в сила индивидуален административен акт независимо дали е допуснато по силата на закона, или по разпореждане на компетентния административен орган, винаги оказва въздействие върху правната сфера на адресата, поради факта, че придава изпълнителна сила на един невлязъл в сила индивидуален административен акт. Изпълнението на акт, който не е станал окончателен, съдържа в себе си и потенциалната възможност да причини вреди на адресата, макар и впоследствие да бъде отменен. Въпреки тази потенциална възможност в определени случаи законодателят е разпоредил изрично в правна норма, че обжалването няма суспензивен ефект, като е дал приоритет на своевременното постигане на целта, с която е издаден актът. Тази законодателна преценка е в сферата на законодателната целесъобразност, като конституционната защита срещу вреди от незаконосъобразни актове (актове, които са отменени като незаконосъобразни след принудителното им изпълнение) се гарантира от чл. 7 от Конституцията." (Решение № 2 от 30 март 2000 г. по конституционно дело № 2 от 2000 г. и Решение № 11 от 10 юли 2014 г. по конституционно дело № 2 от 2013 г.). В процесния случай спиране на изпълнението на правомощията на подуправителя на БНБ от деня на решението на управителния съвет е допуснато по силата на закона – чл. 14, ал. 2, изр. 2-ро ЗБНБ-1997. То е инструмент за защита и обезпечаване на интересите на държавата при установени от органа основания за предсрочно освобождаване на подуправителите и членовете на управителния съвет на БНБ. Спирането на изпълнението на правомощията на подуправителя по по силата на чл. 14, ал. 2, изр. 2-ро от закона по своята същност представлява временна мярка, която се налага по изключение при определени предпоставки и за определен период от време – след влизане в сила на обжалвания административен акт и изпращане на компетентния орган по чл. 12 за предсрочно освобождаване, до приемане на решение за освобождаване, по аргумент чл. 14, ал. 2, изр. 3-то вр. чл. 12, ал. 2 ЗБНБ -1997 г. С правилото по чл. 14, ал. 2, изр. 2-ро ЗБНБ – 1997 г. законодателят защитава обществения, респективно държавния интерес при изпълнение на правомощията си членовете на управителния съвет да отговарят на изискванията за заемане на длъжността и в този контекст предотвратява настъпването на вреди при прието от органа несъответствие с изискванията по ал. 1 на чл. 14 от закона. Настъпилите вреди от решението на управителния съвет на БНБ или евентуалното им настъпване в бъдещ период, претендирани от жалбоподателя, са пряка последица от оспорения акт и не са противопоставими на защитения от закона обществен интерес, който е вложил законодателят като е възприел разрешението в чл. 14, ал. 2 от ЗБНБ-1997 – „Членът на управителния съвет, чието освобождаване се предлага, спира да изпълнява правомощията си от деня на решението на управителния съвет“ и съответно не почиват на нови обстоятелства по смисъла на чл. 166, ал. 2 АПК. Евентуално накърнени лични или имуществени интереси не са от естество да обосноват спиране на действието на обжалвания акт. За да постанови предвиденото в чл. 166, ал. 4 от АПК спиране на допуснатото по закон предварително изпълнение следва да се противопоставят реципрочни причини, като освен твърдение за вреди, следва да бъдат представени и доказателства, че изпълнението на решението на УС на БНБ би могло да причини на жалбоподателя обозрима (количествено, стойностно или по друг признак) значителна или трудно поправима вреда, тоест в тежест на жалбоподателя е да обоснове наличие на свой интерес, равен по значимост на държавния или обществения и той следва да докаже, че са налице посочените предпоставки за спиране на предварителното изпълнение. Волята на законодателя за "спиране изпълнение на правомощия от деня на решението на управителния съвет" в случая е категорично доказателство за приоритет на обществения, респ. държавния интерес пред интересите на оспорващата страна, били те политически, икономически, юридически, търговски или професионални. При преценката си за наличие на законовите предпоставки за спиране на допуснатото по силата на закона предварително изпълнение, съдът не може да изследва обстоятелства във връзка с вероятната основателност на жалбата, тоест съдът не следва да се съобразява с последиците от едно уважаване на жалбата, тъй като на практика това означава да обсъжда евентуалните последици от настъпването на бъдещи несигурни събития и то свързани със съществото на спора. Съдът не може в това акцесорно по своя характер производство по направеното от оспорващия искане за спиране на изпълнението, да обсъжда твърдения за незаконосъобразност на самото оспореното решение. В тази връзка доводите, които са свързани с обстоятелствата дали А. Г. отговаря на изискванията, които са необходими за изпълнението на неговите задължения, или е признат за виновен за извършено сериозно нарушение по смисъла на чл. 14, параграф 2 от Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка следва да бъде преценено при разглеждането на спора по същество, защото тази преценка на този етап е недопустимо да бъде извършвана, тъй като това е въпрос по съществото на правния спор. Предметът на спора по исканото спиране на предварителното изпълнение е различен. Както се каза по-горе, спрямо искането за спиране са относими други предпоставки, респ. обстоятелства. В искането на А. Г. не се съдържат твърдения, които да обосновават значителна или трудно поправима лична или имуществена вреда за адресата от акта в резултат от неговото предварително изпълнение по силата на чл. 14, ал. 2, изр. 2-ро ЗБНБ – 1997 г. От наведените доводи и представените доказателства не се установява да е налице опасност от настъпване на вреди, противопоставими на бранения от законодателя обществен интерес и респективно обосноваващи необходимостта от спиране на допуснатото по закон предварително изпълнение. При липса на твърдения в тази посока, не може да се направи преценка нито за характера на значителните и трудно поправими вреди, които биха настъпили от предварителното изпълнение на решението, нито за техния мащаб. На следващо място, наведените в искането доводи се отнасят до потенциални, неопределяеми по размер и значимост вреди от отстраняването на подуправителя и ръководител на управление „Емисионно“ за дейността на БНБ и нейният управителен съвет. Аргументите, изложени за институционалния риск, който се твърди, че се създава с отстраняването на члена на управителния съвет на БНБ още от датата на решението за установяване основанията за това, обаче са ирелевантни в производството по чл. 166, ал. 4 от АПК и са непротивопоставими на охранявания с прилагането на мярката обществен интерес. В тази връзка следва да бъде посочено, че съгласно чл. 19, ал. 4 от ЗБНБ – 1997 е изрично предвидено, че управителният съвет на БНБ определя заместник на подуправител, който да изпълнява правомощията му при негово отсъствие. Не на последно място, в рамките на настоящото производство не могат да бъдат обсъждани наведените доводи във връзка с прилагането на принципа на ефективност, изведен в практиката на Съда на Европейския съюз, относно спазването на изискванията за ефективна защита на правата, гарантирани от правния ред на Европейския съюз, включително изследването на всички относими факти и обстоятелства и спазването на процесуалния закон относно събирането и кредитирането на доказателствата в производството, доколкото това касае съществото на производството по обжалване на процесното решение на Управителния съвет на БНБ. В рамките на настоящото производство по чл. 166, ал. 4 от АПК основателността на искането за спиране на предварителното изпълнение на оспорения административен акт следва да се преценява единствено въз основа на очертаните в тази разпоредба предпоставки, сред които не е вероятната основателност на жалбата. Налага се извод, че искането за спиране на предварително изпълнение на Решение № 340 от 16 юли 2024 год. на Управителния съвет на Българската народна банка, формулирано като решение А. А. Г. да спре да изпълнява правомощията на подуправител, ръководител на управление „Емисионно“ и член на Управителния съвет на БНБ“ от датата на постановяване на решението, е неоснователно и следва да бъде отхвърлено. Водим от изложеното и на основание чл.166, ал. 4 във връзка с ал.2 от АПК, Върховният административен съд,