Определение № 22 от 08.06.2022 г. на ВАС по адм. д. № 20/2022 г.

Определение № 22 от 08.06.2022 г. на ВАС по адм. д. № 20/2022 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Добромир Андреев Производството е по реда на чл. 135, ал. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по повод определение № 197 от 22.03.2022 г. по адм. д. № 88/2022 г. по описа на Административен съд - Шумен, с което е повдигнат спор за подсъдност между него и Районен съд - Шумен за разглеждането на делото, образувано по искова молба на "Тича 2012" ЕООД гр. Шумен по иск с правно основание чл. 49 ЗЗД, предявен против "Напоителни системи" ЕАД и Министерство на земеделието, храните и горите. Претенцията е за обезщетение за причинени имуществени вреди във формата на пропуснати ползи в общ размер на 2 940 лева. За да се произнесе по повдигнатия спор за подсъдност, настоящият смесен петчленен състав на Върховния касационен съд и Върховния административен съд констатира следното: Исковата молба е заведена в Районен съд - Шумен и по нея е образувано гр. дело № 2930/2021 г. В исковата молба и в направеното след оставянето й без движение уточнение са изложени твърдения, че ищецът е претърпял имуществени вреди, изразяващи се в пропуснати ползи от наем, тъй като наемателят - физическо лице, с когото ищецът има сключен договор за отдаване под наем на имот, съсобственост между него и Държавата, не е допуснат да ползва имота. С Определение № 1589 от 03.11.2021 г. съдията - докладчик е оставил исковата молба без движение с подробни указания за отстраняване на нередовност, а именно да посочи дали твърдените вреди произтичат от незаконосъобразен административен акт, действие или бездействие, както и да посочи от какво произтича солидарността на ответниците. С уточняваща молба наименувана "изявление" от 16.11.2021 г. ищецът е конкретизирал иска си като изрично е посочил, че увреждащото действие е включването от страна на управителя на "Напоителни системи" ЕАД - клон Шумен Х. Николов на процесния имот в стратегическата зона на язовир "Тича", възложено му от ответниците "Напоителни системи" ЕАД и Министъра на земеделието, храните и горите. Конкретизирано е също, че съобразно чл. 49 от ЗЗД този, който е възложил на друго лице някаква работа, отговаря за вредите, причинени от него при или по повод изпълнението на тази работа. Това е обусловено от твърдението, че двамата ответници са възложили на Х. Николов, в качеството му на управител на "Напоителни системи" ЕАД - клон Шумен, да подготви и внесе за съгласуване в ДАНС работни документи на язовир "Тича", а той от своя страна неправомерно е посочил процесния имот като "обслужваща сграда", а не като "жилищна сграда". Въз основа на това е отправено искане към съда да осъди солидарно "Напоителни системи" ЕАД със седалище и адрес на управление в гр. София, чрез "Напоителни системи" ЕАД-клон Шумен и Министерството на земеделието, храните и горите град София да заплатят на ищеца сумата в размер на 2 940.00 лв., представляваща пропуснати ползи от наем за периода от 18.01.2019 г. до 18.04.2019 г., както и направените по делото разноски. С определение № 356 от 11.02.2022 г. по гр. дело № 2930/2021 г. Шуменският районен съд е прекратил производството по делото и е изпратил същото на Административен съд - Шумен, като е приел, че подаденият иск има правна квалификация по чл. 1 ЗОДОВ и не подлежи на разглеждане по общия исков ред. Административен съд - Шумен е сезирал настоящия смесен 5-членен състав по чл. 135, ал. 5 АПК със спора за подсъдност с мотиви, че изложените в исковата молба обстоятелства, твърдения на ищеца, петитума и изричното изявление на ищеца относно правното основание на иска, сочат, че те не са му подсъдни. Съдът е посочил, че както в исковата молба, така и в допълнителната такава, липсват твърдения от страна на ищеца, че вредите, които претендира, са причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на държавни или общински органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Съдът също така е приел, че Николов е управител на държавно търговско дружество, което не е орган на държавата или на общината, както и не е длъжностно лице на такъв орган, а търговско дружество по смисъла на ТЗ. Според съда никъде в исковата молба и допълненията към нея не се сочи и твърди, че това лице е действало при или по повод изпълнение на административна дейност, а действията по подготовка и внасяне за съгласуване в ДАНС на работни документи на язовир "Тича" не може да се квалифицира като изпълнение на административна дейност. Настоящият петчленен състав на съдии от Върховния касационен съд и Върховния административен съд намира, че делото следва да се разгледа от Районен съд - Шумен по следните съображения: С исковата молба ищецът "Тича 2012" ЕООД е предявил против ответниците субективно съединени искове за присъждане на обезщетения за претърпени имуществени вреди. Твърденията са, че вредите произтичат от недопускане на наемател до наетия от него имот, съсобствен на ищцовото дружество и с разпределено право на ползване, до наетия от него имот, причина за което е включването от Х. Николов - управител на "Напоителни системи" ЕАД клон Шумен на сградата в стратегическата зона на язовир "Тича" и произтичащите от това забрани и ограничения. Фактическият състав на нормата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ включва кумулативното наличие на следните предпоставки: незаконосъобразен акт, действие или бездействие на административен орган или длъжностно лице на държавата или общината, които са извършени при или по повод изпълнение на административна дейност; незаконосъобразният акт, действие или бездействие да са отменени или съответно обявени за незаконосъобразни по съответния ред; настъпила имуществена или неимуществена вреда и пряка и непосредствена причинна връзка между незаконосъобразния акт/действие или бездействие и причинената вреда. При липсата на който и да било елемент от фактическия състав не може да се реализира отговорността по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Видно от допълнителната уточняваща молба от 16.11.2021 г., наименувана "изявление", ищцовото дружество изрично е посочило, че увреждащото действие е включването на съсобственият имот в стратегическата зона на стратегическия обект язовир Тича, което съгласно т. 1.3. от молбата е извършено с писмо изх. № 147/06.03.2017 г. и писмо изх. № 444/03.10.2017 г. от управителя на "Напоителни системи" ЕАД клон Шумен. Тези писма не представляват административен акт, фактическо действие или неизпълнение на задължение за извършване на такова, т. е. бездействие. Такъв административен акт е заповед № РД - 09 - 719/11.09.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която са утвърдени стратегически зони и съоръжения в тях за язовир "Тича" (стратегически обект по ПМС № 181/2009 г. за определяне на стратегически обекти и дейности от значение за националната сигурност). Заповедта е издадена при упражняване на правомощията на министъра по чл. 43, ал. 2 ППЗДАНС и чл. 6 от Инструкция № Iз-3025/2010 г. в относимата редакция. Тази заповед е оспорена от дружеството, като с Решение № 6856 от 08.06.2020 г. по адм. д. № 867/2020 г., V отд. на ВАС е отменена, но с Решение № 834 от 22.01.2021 г. по адм. д. № 8397/2020 г. на 5 чл. с-в на ВАС решението е обезсилено и жалбата на "Тича 2012" ЕООД срещу заповедта е оставена без разглеждане като просрочена. Извън обстоятелството, че не отговаря не изискването за незаконосъобразен административен акт, отменен по надлежния ред, необходимо е да бъде съобразено, че заповедта не е посочена от ищеца в уточняващата искова молба като основание за предявяване на иска, а като такова са посочени двете писма. Според практика на ВАС под "акт" не следва да се разбира всеки акт на административен орган или длъжностно лице, а определена категория актове - нормативни, общи и индивидуални административни актове, издавани от държавни органи в кръга на съответната им законово определена компетентност, които попадат в обхвата на чл. 203 от АПК и чл. 1 от ЗОДОВ. Съгласно мотивите на Тълкувателно постановление № 2 от 19.05.2015 г. на Върховния касационен съд по тълк. д. № 2 от 2014 г., ОСГК и Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, споделени от по-новата практика на ВАС, за квалифициране на иска като такъв по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, определяща е не правната природа на отменения акт, а основният характер на дейността на органа, негов издател. Но и при това становище незаконосъобразният акт следва да бъде властнически акт, а в случая в двете посочени от ищеца писма такова властническо волеизявление липсва. Писмо изх. № 147/06.03.2017 г. има уведомителен характер, като управителят Николов е информирал изпълнителния директор на "Напоителни системи" ЕАД за предприетите действия и извършен анализ в изпълнение на чл. 3, ал. 1 от Инструкция № Iз-3025 от 21 декември 2010 г. Действително, в това заключителната част на писмото се съдържа предложение за определяне на стратегическата зона и включените в нея обекти и съоръжения. Необходимо е да бъде взето предвид обстоятелството, че съгласно относимата редакция на чл. 3, ал. 1 от Инструкцията анализът се извършва от ръководителя на стратегическия обект, който в случая е Министъра на земеделието, а не от "Напоителни системи" ЕАД. В този смисъл извършването на анализа и изготвянето на такова предложение от дружеството не намира нормативна опора в относимите разпоредби. Другото посочено от ищеца писмо изх. № 444/03.10.2017 г. е последващо утвърждаването на стратегическите зони и съоръженията в тях за язовир Тича, извършено със Заповед № РД - 09 - 719/11.09.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите и има единствено информативно значение. Терминът "действие" е употребен както в чл. 7 и чл. 120, ал. 1 от Конституцията на Република България, така и в чл. 203 АПК и чл. 1 ЗОДОВ. Легално определение на термина "действие", респ. "бездействие", липсва в АПК и ЗОДОВ, поради което следва да се разбира всяко такова, извършено от държавен орган или длъжностно лице, което не е юридически акт, а тяхна физическа изява, но не произволна, а в изпълнение или съответно неизпълнение на определена нормативна разпоредба. (така Определение № 39 от 16.06.2014 г. по адм. д. № 43/2013 г., смесен 5 чл. с-в на ВАС, определение № 30 от 29.05.2013 г. по адм. д. № 24/2013 г., смесен 5 чл. с-в на ВАС и др.) В процесния случай такава хипотеза не е налице. Легална дефиниция на понятието държавен, съответно общински, орган липсва, но такава е дадена в разпоредбата на § 1, т. 1 от ДР на АПК на "административен орган", съгласно която такъв е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги. Преценката дали дружеството или негов орган е административен орган зависи от това дали принадлежи към системата на изпълнителната власт и дали е носител на административни правомощия, въз основа на законово овластяване. Административни са правомощията в сферата на изпълнителната власт. Органът е административен, когато действа в това си качество, т. е. само при упражняване на административни правомощия. "Напоителни системи" ЕАД или неговият изпълнител директор, респ. клонът и управителят му, нямат качеството на административен орган, тъй като не принадлежат към системата на изпълнителната власт, нито пък са носители на административни правомощия, въз основа на законово овластяване. В случая управителят на "Напоителни системи" ЕАД клон Шумен, както и изпълнителният директор на "Напоителни системи" ЕАД, не действа като орган от системата на изпълнителната власт. Актовете им не са властнически волеизявления на орган на власт или натоварен от изрична законова разпоредба с властнически правомощия друг орган, в изпълнение на правомощията му, а органите на управление на дружеството не са длъжностни лица, тъй като не осъществяват определена служебна функция и задължение. Наред с изискването действието да е извършено от административен орган, незаконосъобразното действие е елемент от състава на отговорността по ЗОДОВ, само когато се осъществява при или по повод административна дейност. Под административна дейност по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ следва да се разбира тази дейност, която има подзаконов, управленски, властнически, публичен характер и е насочена към възникване на административно правоотношение между административния орган и съответното лице, което в случая не е налице. Административната дейност се характеризира с властнически правомощия на държавни или общински органи или длъжностни лица, осъществявани в изпълнение на закона. Според Тълкувателно решение № 3 от 27.06.2016 г. по тълкувателно дело № 5/2015 г., чрез образуването на еднолични търговски дружества с държавно участие се постигат няколко цели: създават се еднакви условия за извършване на стопанска дейност от всички търговски дружества; променя се носителят на правото на собственост, като обособеното държавно имущество се превръща в собствено на юридическото лице; управлението на търговското дружество с държавно участие се осъществява от органи на този самостоятелен правен субект. В мотивите на тълкувателното решение е посочено, че чл. 19 от Конституцията на Република България регламентира правото на свободна стопанска инициатива, като се гарантира правото на всички юридически лица на еднакви правни условия за стопанска дейност. Дружествата с държавно участие в капитала, независимо от правноорганизационната си форма, са търговци с право на свободна стопанска инициатива, гарантирана им от Конституцията на Република България. Въпреки отмяната на Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала от 2003 г. (отм. ДВ. бр. 40 от 5 май 2020 г.) това тълкувателно решение запазва значението си. Независимо, че същото е прието във връзка с провеждането на търгове или конкурси по реда на посочения правилник, настоящият смесен 5-членен състав на ВКС и ВАС счита, че тези изводи са изцяло относими и към процесния случай, доколкото посочените цели предопределят стопанската и търговска насоченост на основната дейност на търговските дружества с държавно участие. От друга страна, дейността по чл. 3, ал. 1 от Инструкцията не е административна, тъй като липсва изпълнително - разпоредителния характер, диференциращ административната дейност от всяка друга дейност, свързана с изпълнението на закона. Предвид изложеното, настоящата инстанция счита, че в случая не е налице първия елемент от фактическия състав по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, а именно незаконосъобразен акт или действие, извършено от административен орган или длъжностно лице, при или по повод извършване на административна дейност. С оглед гореизложеното специалният ред по ЗОДОВ е неприложим. Затова компетентен да се произнесе по претендираните обезщетения за вреди е гражданският съд. Правното основание и редът за разглеждане на предявения иск се определят от твърденията на ищеца в обстоятелствената част на исковата молба и от направеното искане. Изложените от ищеца факти и обстоятелства сочат, че предявения иск подлежи на разглеждане от общия съд, поради което компетентен да се произнесе по тях е Районен съд - Шумен, пред когото е подадена исковата молба. По изложените съображения и на основание чл. 135, ал. 5 от АПК настоящият петчленен състав от съдии от Върховния касационен съд и Върховния административен съд КОМПЕТЕНТЕН да се произнесе по предявеният от "Тича 2012" ЕООД иск против "Напоителни системи" ЕАД и Министерство на земеделието, храните и горите е Районен съд - Шумен. ИЗПРАЩА делото на Районен съд - Шумен за разглеждане. Препис от определението да се изпрати за сведение на Административен съд - Шумен. Определението е окончателно.