Решение № 8210 от 20.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2849/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на „Водоснабдяване и канализация“ ООД с ЕИК 828050351, със седалище и адрес на управление в гр. Силистра, ул. „Баба Тонка“ № 19, представлявано от управителя С. П. С., чрез представител по пълномощие – адв. И. Пенева от Адвокатска колегия - София против Решение № 115/23.01.2026 год., постановено по административно дело № 341/2025 год. по описа на Административен съд – Силистра. Заявено е твърдение, че оспореното съдебно решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.

По отношение на твърдението за неправилност на оспорения съдебен акт, поради нарушаване на материалния закон, оспорващият е заявил, че първоинстанционният съд не е извършил адекватна правно-логическа дейност, като е подвел фактите по същество на спора под хипотезата на твърденията на Управляващия орган за допуснато нарушение на чл. 2, ал. 2 и на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 3 и т. 4 от ЗОП, което е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности). Доводите на касатора са допълнени с твърдението, че липсата на обоснованост се дължи на липса на собствени мотиви на съда и на неизвършване от страна на решаващия състав на тълкуване на закона с оглед релевираните от жалбоподателя доводи и възражения. Твърди се също, че от мотивите на съдебното решение се установява, че съда формално е възпроизвел тезата, застъпена в решението за определяне на финансова корекция, без да остави впечатление за собствен анализ на фактите и твърденията в жалбата.

От страна на оспорващия са развити и обстоятелствени доводи относно липсата на нарушение на чл. 2, ал. 2 и на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 3 и т. 4 от ЗОП, изразяващо се в липса на указания за подготовката на техническите предложения в частта предложение за изпълнение на поръчката. В подкрепа на това твърдение е заявено, че съдът не е взел предвид, че в тази си част, техническото предложение не участниците не е оценяемо и има за цел да представи пред възложителя начина по който конкретния участник смята да изпълни поръчката, като възложителя е определил основните въпроси (елементи), които счита за важни в тази информация и е изискал от участниците те да се съдържат в техническото им предложение, без да ги ограничава относно съдържанието им по същество. В тази връзка, възложителят е посочил, че всеки от участниците следва да ги опише в свободен текст, което обосновава извод, че определянето на компонентите (4-те групи обстоятелства) които участника смята да изпълни при изготвяне на Техническото си предложение и тяхната последователност са предоставени на неговата преценка и съответствие с изискванията няма да е налице само ако посочените от участника компоненти не са свързани с предмета на поръчката или ако не съответстват на останалите части от техническото предложение, за каквито данни по делото не са представени доказателства.

В подкрепа на твърдението, че от страна на касатора не е допуснато посоченото в административния акт нарушение е заявено, че в случая е налице и несъответствие между соченото от органа нарушение и фактическия състав на съответните приложими правни норми, които съда също не е коментирал. В подкрепа на това се сочи, че посочена от органа за нарушена разпоредба на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП указва, че документацията за обществената поръчка трябва да съдържа образци на документи, както и указания за попълването им. В тази връзка, според оспорващия, от доказателствата по делото безспорно се установява, че в документацията на процесната обществена поръчка се съдържат изрично посочени образци на документи и в подточки подробно са разписани указания за подготовката им, което обосновава липса на твърдяното от органа нарушение.

От страна на касатора са заявени и обстоятелствени доводи за неправилност на съдебното решение, поради необоснованост, както и твърдение за липса на установена вреда, която да се отрази финансово на бюджета на ЕС.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искате за отмяна на оспореното съдебно решение и постановяване на съдебен акт по съществото на спора с отмяна на решението за определяне на финансова корекция. В условията на алтернативност е заявено искане за отмяна на съдебното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, поради липсата на мотиви, вкл. поради липсата на собствени такива от страна на решаващия съдебен състав. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции.

В съдебно заседание, касаторът, чрез процесуалния си представител – адв. И. Пенева поддържа касационната жалба по заявените доводи и аргументи, като заявява искане за отмяна на оспореното първоинстанционно решение и присъждане на разноски по представен списък.

Ответникът – ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 год.“ (РУО на ОПОС), редовно призован не се явява и не се представлява. По делото е постъпила молба от РУО на ОПРР, чрез представител по пълномощие – служител с юридическо образование и правоспособност С. Златанова, в която не възразява да се даде ход на делото в негово отсъствие. Оспорва касационната жалба като неоснователна и заявява твърдение, че първоинстанционното съдебно решение е правилно и законосъобразно. С оглед така заявеното твърдение е формулирано искане за оставяне в сила на съдебното решение и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Развити са и подробни и обстоятелствени възражения за прекомерност на претендираното от ответната страна адвокатско възнаграждение, като с позоваване на релевантната съдебна практика на Съда на Европейския съюз – Решение от 25.01.2024 год. по дело С-438/22 и Решение от 23.11.2017 год. по съединени дело С-427/16 и С-428/16 обосновава твърдение, че делото не представлява фактическа и правна сложност, поради което поисканата сума за адвокатско възнаграждение следва да бъде в размер значително по-нисък от относимата стойност по Наредба № 1/2004 год. за възнагражденията за адвокатска работа.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения:

С оспореното решение състав на Административен съд – Силистра е отхвърлил жалбата на „Водоснабдяване и канализация“ ООД, гр. Силистра против Решение N 205 от 17.10.2025 год., издадено от РУО на ОПОС и в тежест на дружеството е присъдил разноски.

При постановяване на този правен резултат, от фактическа страна, първоинстанционният административен съд е приел следното:

Между Министерство на околната среда и водите, в качеството му на УО на ОПОС, от една страна и „Водоснабдяване и канализация“ ООД гр. Силистра в качеството му на бенефициер от друга е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) № Д-34-66/21.08.2019 год. по процедура чрез директно предоставяне BG16M1OP002-1.016 „Изграждане на ВиК инфраструктурата“ за реализиране на проект с ИСУН № BG16M1OP002-1.016-0005 „Изграждане на ВиК инфраструктура за обособената територия на „ВиК“ ООД, Силистра“. Проектът е на стойност 79 364 379,48 лева.

В изпълнение на договора и с цел реализиране на проекта, с решение от 12.06.2020 год., бенефициерът „Водоснабдяване и канализация“ ООД е обявил процедура за възлагане на обществена поръчка по реда на чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП – публично състезание с наименование: „Осъществяване на дейности по информация, комуникация и публичност по проект № BG16M1OP002-1.016-0005 „Изграждане на ВиК инфраструктура за обособената територия на „ВиК“ ООД, Силистра“, АДБФП № Д-34-66/21.08.2019 год. по ОП „Околна среда 2014-2020“ с прогнозна стойност 189 724,65 лв. без ДДС. В резултат на проведената процедура е сключен Договор № 00513-2020-0013/21.09.2021 год. с избрания за спечели участник „ДРЪСТЪР МЕДИЯ ГРУП“ ЕООД на стойност 90 384,00 лв. без ДДС.

След осъществен последващ контрол за законосъобразност на проведената процедура за възлагане на обществената поръчка и сключения въз основа на нея договор, с писмо № 26-00-1221/12.09.2025 год., РУО на ОПОС е уведомил бенефициера за образувано производство за определяне на финансова корекция по чл. 73 от ЗУСЕФСУ във връзка с регистриран в УО на ОПОС сигнал за нередност № 1549. Като конкретно нарушение, в писмото е описано следното:

В техническата спецификация възложителят е посочил 8 дейности, които следва да се реализират при изпълнението на поръчката, описани са отделните дейности по обхват, изискванията към изпълнението, материалите и др.

Съгласно точка 3.3, буква „А“ от документацията за поръчка възложителят е изискал в предложението за изпълнение всеки от участниците да опише в свободен текст:

• Организация на персонала, като се посочи разпределението на отговорностите и дейностите между експертите за времето от получаване на възлагателно писмо от възложителя до извършването на съответната дейност;

• Начини за осъществяване на комуникацията с възложителя, координация и съгласуване на дейностите, които са необходими за точното изпълнение на възложената услуга;

• Разпределение на експерти на ниво отделна задача за всяка от дейностите. Възложителят е определил понятието „задача“ като обособена част от дефинирана дейност, която може да бъде самостоятелно възлагана на отделен експерт и чието изпълнение може да се проследи еднозначно, т.е. има ясно дефинирани начало и край и измерими резултати;

• Мерки за вътрешен контрол и организация на ръководния екип от експерти, които отчитат изискванията на възложителя, както и спецификата на поръчката.

След анализ на така въведените указания, РУО на ОПОС е приел, че по отношение на начините за осъществяване на комуникацията с възложителя, мерки за вътрешен контрол и организация на ръководния екип от експерти, възложителят не е посочил обективни критерии или указания, въз основата на които ще се преценява, че предложенията отговарят на минималните изисквания и ще бъдат допуснати до участие. Посочено е, че при преглед на работата на комисията е установено, че от участие в процедурата са отстранени девет от единайсетте участници, допуснати до разглеждане на техническите предложения. Сред основанията за отстраняването им са нередовности в техническото предложение, включително липса на разпределение на отговорностите и дейностите между експертите, липса на начините за комуникация с възложителя, координация и съгласуване на дейностите, липса на мерки за вътрешен контрол. Видно от протокола от работата на комисията, от процедурата са отстранявани участници, за които е прието, че са представили „обобщено разпределение на отговорностите“, а за друг участник е възприето, че е представил „формално и схематично“ предложение.

В съответствие с горните констатации, административният орган е приел, че при липсата на указания за подготовката на техническите предложения в частта предложение за изпълнение на поръчката, всеки участник е описал различни аспекти и елементи от начина на изпълнение на поръчката. Отстраняването на участниците е в резултат на липсата на указания от страна на възложителя как следва да се подготви техническото предложение и липсата на яснота относно съдържанието на организацията на персонала, начините на комуникацията с възложителя, мерки за вътрешен контрол и разпределение на експертите. Коментираните компоненти на техническото предложение са използвани като способ за отстраняване на офертите. С оглед на това е прието, че изискванията за подготовка на техническото предложение, без да са налице указания за подготовката му, са ограничителни и необосновано възпрепятстват участието на лицата в поръчката.

Горните фактически обстоятелства са обосновали извод, че заложените изисквания към 4-те групи обстоятелства (компонентни) не са точни и ясни и оказват влияние върху способността на участниците да подготвят техническите си предложения. В тази връзка е прието, че дадените указания необосновано ограничават участието на лица в процедурата, което съставлява нарушение на чл. 2, ал. 2 и на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 3 и т. 4 от ЗОП. Така констатираното нарушение е квалифицирано като нередност по смисъла на т. 11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, за която е предвидено определяне на финансова корекция в размер на 5%.

В изпълнение на изискването по чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, в писмото е указана възможността на бенефициера в срок от 14 дни от получаване на писмото да представи писмено възражение по отношение на основателността и размера на предложената финансова корекция, както и да приложи доказателства в подкрепа на твърденията си, в случай че разполага с такива. Бенефициерът се е възползвал от предоставената му възможност, като е депозирал възражение с изх. № 1335/25.09.2025 год., като е оспорил констатациите на РУО на ОПОС за допуснато нарушение, което може да се квалифицира като нередност.

Като е приел депозираното възражение за неоснователно, РУО на ОПОС е постановил Решение № N-205/17.10.2025 год., с което е определил на бенефициера „Водоснабдяване и канализация“ ООД Силистра финансова корекция в размер на 5% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими разходи по сключен Договор № 00513-2020-0013/21.09.2021 год. с изпълнител „ДРЪСТЪР МЕДИЯ ГРУП“ ЕООД на стойност 90 384,00 лв. без ДДС. В мотивите на административния акт са възпроизведени фактическите констатации и правните изводи, обективирани в писмо № 26-00-1221/12.09.2025 год., като в допълнение са възпроизведени възраженията на бенефициера, които са приети за неоснователни въз основа на цитирана в решението съдебна практика.

При така установените фактически обстоятелства, първоинстанционният административен съд е приел, че оспореният административен акт е постановен от компетентен орган, в предвидената писмена форма и в съответствие с изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК, като в хода на производството не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила.

По отношение на материалната законосъобразност на оспореното решение, първоинстанционният административен съд е развил мотиви, че акта е постановен в съответствие с относимите материалноправни разпоредби. В подкрепа на този извод, съдът е посочил, че изисквания към офертата, която е трябвало да представят участниците в процесната обществена поръчка и в частност: „Участниците следва да посочат начини за осъществяване на комуникацията с възложителя. Предложени са мерки за вътрешен контрол и организация на ръководния екип от експерти, които отчитат изискванията на възложителя, както и спецификата на поръчката“ са незаконосъобразно формулирани. По мнение на съда, в случая не са посочени обективни критерии или указания, въз основата на които ще се преценява дали предложенията отговарят на минималните изисквания за допускане до участие, доколкото не е ясно в кои случаи цитираните изисквания ще се считат за изпълнени и в кои – не. Мотивите на съда са допълнени с твърдението, че въпросните изисквания се оказват поставени върху плоскостта на субективната преценка, което от своя страна съставлява нарушение на чл. 2 от ЗОП в хипотезата на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ. В този смисъл е формиран извод, че правилно е приложена разпоредбата на т. 11, б. „б“ от приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, която предвижда определяне на финансова корекция в размер на 5%.

Така мотивиран, първоинстанционният административен съд е приел, че жалбата е неоснователна, поради което я е отхвърлил и в тежест на оспорващото дружество са присъдени разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

На първо място, настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния административен съд относно компетентността на административния орган, относно съответствието на административния акт с изискванията за форма и съдържание, както и относно липсата на допуснати нарушения на специалните административнопроизводствени правила.

Настоящият касационен състав намира за неоснователни обективираните в касационната жалба твърдения за допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Така заявените твърдения са относими към задължението на съда, вменено с разпоредбата на чл. 172а, ал. 2 от АПК да обсъди всички факти и обстоятелства, както и да изложи мотиви. Видно от оспорения съдебен акт, първоинстанционният съд е обсъдил относимите доказателства, като е изложил и мотиви за формираните от него правни изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

По отношение на материалната законосъобразност на оспореното съдебно решение, касационната инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореното решение за определяне на финансова корекция е постановено в съответствие с относимите материалноправни разпоредби. Мотивите в подкрепа на този извод са следните:

При формиране на извод за наличие на допуснато от бенефициера нарушение на правилата за възлагане на обществените поръчки, след анализ на въведените в т. 3.3., буква „А“ от документацията за поръчката 4 изисквания, РУО на ОПОС от фактическа страна е приел, че по отношение на начините за осъществяване на комуникацията с възложителя, мерки за вътрешен контрол и организация на ръководния екип от експерти, възложителят не е посочил обективни критерии или указания, въз основата на които ще се преценява, че предложенията отговарят на минималните изисквания и ще бъдат допуснати до участие. Тази констатация е обосновала извод, че заложените изисквания към 4-те групи обстоятелства (компонентни) не са точни и ясни и оказват влияние върху способността на участниците да подготвят техническите си предложения.

Така обективираната фактическа констатация, според административния орган обосновава наличието на допуснато нарушение на чл. 2, ал. 2 и на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, което е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности.

По мнение на настоящия касационен състав, така определената правна квалификация съответства на обективираните в административния акт фактически установявания.

Съгласно текста на посочената за нарушена разпоредба на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, при възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. В § 2, т. 58 от ДР на ЗОП е дадена легална дефиниция на понятието „Условия за изпълнение на поръчката“, съгласно която, това са определените от възложителя конкретни и обективни изисквания, свързани с процеса на изпълнението й, извън критериите за възлагане на поръчката. Условията за изпълнение на поръчката не подлежат на сравнителна оценка и не оказват влияние върху класирането на офертите.

В този смисъл, въведените от възложителя в т. 3.3., буква „А“ от документацията за поръчката 4 изисквания безспорно съставляват условия за изпълнение на поръчката, поради което и в съответствие с цитирания чл. 2, ал. 2 от ЗОП същите не следва необосновано да ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки.

Анализът на съдържанието на цитираните 4 изисквания, въведени от възложителя прави обоснован извода на административния орган, изцяло споделен и от първоинстанционния съд, че липсват обективни критерии или указания, въз основата на които ще се преценява, че предложенията отговарят на минималните изисквания и ще бъдат допуснати до участие. Този извод се подсилва от мотивите, с които помощния орган е отстранил от участие девет от общо единайсетте участника, за които е прието, че са представили „обобщено разпределение на отговорностите“ или „формално и схематично предложение“. Тази констатация прави обоснован извода на административния орган, че коментираните компоненти на техническото предложение са използвани като способ за отстраняване на офертите. С оглед на това е прието, че изискванията за подготовка на техническото предложение, без да са налице указания за подготовката му, са ограничителни и необосновано възпрепятстват участието на лицата в поръчката.

От друга страна, разпоредбата на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП указва задължителното съдържание на документацията за обществена поръчка, в т.ч. и образци на документи, както и указание за подготовката им. В случая, безспорно е налице образец на техническо предложение, но от страна на възложителя липсват посочени конкретни и ясно формулирани указания за неговото попълване, така че същото да отговаря на въведените в т. 3.3., буква „А“ от документацията за поръчката 4 изисквания. Както правилно е посочено в административния акт, при липсата на указания за подготовка на техническите предложения в частта предложение за изпълнение на поръчката, всеки участник е описал различни аспекти и елементи от начина за изпълнение на поръчката. Така констатираното несъответствие и липса на указания за начина на попълване на техническите предложения от страна на участниците не може да бъде преодоляно от обективираното в касационната жалба твърдение, че всеки участник следва да опише въпросните 4 изисквания в свободен текст. Липсата на конкретни указания и възможността всеки участник да ги интерпретира съобразно собствената си преценка не дава отговор на въпроса в кои случаи цитираните изисквания ще се считат за изпълнени и в кои – не. В този смисъл, обосновани са и доводите на съда, че по начина по който са въведени, въпросните изисквания се оказват поставени върху плоскостта на субективната преценка на помощния орган на възложителя.

Съобразявайки тези аргументи, законосъобразен се явява извода на административния орган, изцяло споделен и от съда за наличие на допуснато от бенефициера нарушение на чл. 2, ал. 2 и на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗОП, което правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Правилно е определен и приложимия в случая процентен показател на финансовата корекция, а именно – 5%.

Предвид така развитите мотиви, настоящият съдебен състав приема, че не са налице заявените касационни основания, поради което, оспореното съдебно решение се явява правилно и като такова следва да се остави в сила.

По делото е направено искане за присъждане на разноски и от двете страни в процеса. С оглед изхода на спора и на основание чл. 228, във вр. с чл. 143, ал. 3 от АПК, искането на ответника за присъждане на разноски се явява основателно, поради което в полза на Министерство на околната среда и водите, в чиято структура е органа постановил оспорения административен акт следва да се присъди сумата от 102,26 евро за юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,