Решение № 13476 от 11.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 5944/2014 г.

Решение № 13476 от 11.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 5944/2014 г., IV о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и е образувано по касационната жалба на областен управител на област с административен център град Добрич против решение № 25 от 20.03.2014 г., постановено по адм. д. № 890 по описа за 2013 г. на Административен съд - Добрич. Иска се отмяната му като неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът по касационната жалба - Общински съвет - Тервел не изразява становище по нея. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима за разглеждане по същество и е неоснователна. С обжалваното решение Административен съд - Добрич е отменил по оспорване на Областен управител с административен център област Добрич решение № 6/120 по протокол № 6 от заседание на Общински съвет - Тервел, проведено на 28.10.2013 г., в частта, в която е променен начинът на трайно ползване и видът на собствеността от публична в частна общинска на следните имоти: част от ПИ № 101003 по КВС на землището на с. Жегларци, общ. Тервел на площ от 2, 242 дка - от "пасище, мера" на "залесена територия"; ПИ № 033014 по КВС на землището на с. Каблешково, общ. Тервел на площ от 8, 780 дка, от които 7, 068 дка - от "пасище, мера" на "нива", и 1, 712 дка - от "пасище, мера" на "друг жилищен терен", както и ПИ № 021005 по КВС на землището на с. Божан, общ. Тервел на площ от 6, 653 дка, от които 6, 353 дка - от "пасище, мера" на "други жилищни терени" и 0,300 дка от "пасище, мера" на "изоставена нива", като е отхвърлил оспорването в останалата му част. Съдът е приел, че решението е прието при спазване на изискването за кворум, с необходимото по закон мнозинство, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби. Съгласно чл. 32, ал. 2, изр. първо от Закона за администрацията, областният управител може да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА. Това негово правомощие е регламентирано в чл. 45, ал. 4 и ал. 8 от ЗМСМА, а изрично в чл. 8, ал. 11 от ЗОбС е предвидено, че актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от ЗМСМА. Решението на общинския съвет относно промяна на публична общинска собственост в частна общинска собственост и промяна на начина на трайно ползване на пасища и мери за други земеделски нужди е акт на управление с имот - общинска собственост. Затова и на основание чл. 8, ал. 11 от ЗОбС подлежи на оспорване по реда на чл. 45 от ЗМСМА. Оспореният административен акт е приет съобразно правомощията на общинския съвет, предвидени в чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, в необходимата писмена форма и с изискуемото се мнозинство, съгласно чл. 45и от ППЗСПЗЗ, във вр. чл. 25, ал. 9 от ЗСППЗЗ. Същият е съобразен и с приложимия материален закон в частта относно имот № 000051 в землището на с. Жегларци, имот № 101003 в землището на с. Жегларци, имот № 109008 в землището на с. Жегларци и имот № 000010 в землището на с. Кладенци. Не се спори от страните, че в тази част от решението е променен статутът на гореописаните имоти или части от тях (на три от имотите) от публична в частна общинска собственост поради промяна начина на трайно ползване от "пасище, мера" в "нива". В мотивите към решението изрично е посочено, че то е взето на основание чл. 25, ал. 9 от ЗСПЗЗ, във вр. чл. 45и от ППЗСПЗЗ. Съгласно чл. 25, ал. 9 от ЗСПЗЗ, редът и основанията за промяна на начина на трайно ползване на земеделските земи се урежда с правилника за прилагане на закона. Чл. 45и, ал. 1 от ППЗСПЗЗ предвижда, че начинът на трайно ползване на мери и пасища - общинска собственост, или на части от тях може да се променя за други земеделски нужди по решение на общинския съвет, прието с мнозинство две трети от общия брой на съветниците. Съгласно ал. 2 на същия текст, решението се приема въз основа на скица проект с нанесени граници на площите, за които се предвижда промяна в начина на трайно ползване. Скицата проект представлява неразделна част от решението на общинския съвет по ал. 1. Следователно начинът на трайно ползване на земеделските земи може да бъде променян за задоволяване на други земеделски нужди на техния собственик, като по отношение на мерите и пасищата законодателят поставя изискване решението на общинския съвет да се приеме с квалифицирано мнозинство. В случая решението е гласувано по предложение на кмета на общината, разгледано е на съвместни заседания на четири постоянни комисии, включено е в дневния ред за заседанието на ОбС - Тервел на 28.10.2013 г. и е прието с необходимото мнозинство. Към датата на вземане на решението общинският съвет се е състоял от 21 общински съветници, като "за" са гласували 18, т. е. повече от 2/3 от общинските съветници. Спазени са и изискванията на чл. 45и, ал. 2 от ППЗСПЗЗ решението да се приеме въз основа на скица - проект с нанесени граници на площите, за които се предвижда промяна в начина на трайно ползване. Действително в решението не е изрично отбелязано, че то се приема въз основа на скици - проекти на новообразуваните имоти, които са неразделна част от него, но това не е съществено нарушение, което да води до незаконосъобразност на акта. От приложените по делото скици-проекти се установява, че те са издадени преди вземане на оспореното решение на общинския съвет и именно за целите на производството по чл. 45и от ППЗСПЗЗ, където в ал. 3 е посочено, че скицата проект се издава по искане на кмета на общината от общинската служба по земеделие. В тази насока е и самата докладна записка на кмета на общината, в която изрично е посочено, че за предлаганите промени са изготвени и приложени скици в проект с нанесени граници на площите, за които се предлага промяна в НТП. Именно тези обстоятелства налагат извода, че скиците са съобразени от кмета при изготвяне на предложението и впоследствие от Общинския съвет при вземане на процесното решение, поради което те са неразделна част от него и от придружаващата го административна преписка. Вярно е, че в докладната записка и в решението частите от имот № 109008 в землището на с. Жегларци и от имот № 000010 в землището на с. Кладенци, за които се предвижда промяна на НТП, респективно частите от имотите, които запазват характера си на публична общинска собственост, се разминават по площ с посочените в скиците - проекти за обособяването им, но това се дължи на факта, че в докладната записка, а в последствие и в решението механично са пренесени площите, описани в констативния протокол на комисията от 12.07.2012 г., вместо тези, отразени в скиците - проекти. Видно от последните, имот № 109008 в землището на с. Жегларци е разделен на два имота, единият от които на площ от 137,646 дка става с НТП "нива", а другият на площ от 511,596 дка остава с НТП "пасище". На два имота е разделен и имот № 000010 в землището на с. Кладенци, част от който на площ от 40,663 дка става с НТП "нива", а остатъкът на площ от 3,988 дка остава с НТП "пасище, мера". Същевременно е посочено, че частите на новообразуваните имоти са съответно: 142,347 дка с НТП "нива" и 506,985 дка с НТП "пасище, мера" - за имот № 109008 в землището на с. Жегларци и 40,322 дка с НТП "нива" и 4,330 дка с НТП "пасище, мера" - за имот № 000010 в землището на Кладенци, които площи съвпадат с описаните в констативния протокол от 12.07.2012 г. От съдържащите се в делото доказателства се установява, че предложението за изменение и решението се основават на скиците - проекти с нанесени граници на площите, за които се предлага промяна в НТП. Констативният протокол е част от административната преписка, послужила като основание за вземане на решението, но той е междинен акт, предхождащ издаването на скиците - проекти, поради което следва да се приеме, че окончателната воля на административния орган е била за изменение начина на трайно ползване на горепосочените имоти именно съобразно скиците - проекти. Следователно, погрешното отразяване на площите по протокола от 12.07.2012 г. е явно несъответствие между действителната и външно изразената воля на издателя на акта, обективирана в диспозитива на решението, което представлява очевидна фактическа грешка, отстранима по реда на чл. 62, ал. 2 от АПК и без правни последици за законосъобразността на административния акт. Не може да се сподели възражението в жалбата, че решението е прието в нарушение на процедурата по чл. 25 от ЗСПЗЗ. С решението е променен начинът на трайно ползване на имотите за други земеделски нужди (ниви), а не тяхното предназначение, като обявяването им за частни общински имоти е последица именно от промяната на начина на трайно ползване. Изрично в решението е посочено, че то е прието на основание чл. 25, ал. 9 от ЗСПЗЗ, във вр. чл. 45и от ППЗСПЗЗ, поради което разпоредбите на чл. 25, ал. 3 и ал. 5 - 7 от ЗСПЗЗ и ЗОЗЗ са неприложими в конкретния случай. Предназначението на земеделските земи е за земеделско производство и то не отпада с оспореното решение. Сменен е единствено начинът на трайно ползване, който по силата на чл. 4, ал. 1 от ЗСПЗЗ собственикът на земята може свободно да избира, стига да не уврежда почвата и да спазва санитарно - хигиенните, противопожарните и екологичните норми. Неоснователно е и възражението в жалбата, че трансформацията на собствеността от публична в частна общинска е допустима само в случаите на промяна на предназначението на имотите по специалния ред и на основанията по чл. 25 от ЗСПЗЗ. С промяната на начина на трайно ползване на земите от "пасища, мера" на "ниви" отпада ограничението на чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ и няма пречка те бъдат обявени за частна общинска собственост по смисъла на чл. 3, ал. 2 от ЗОС. С това не се цели заобикаляне на забраната по чл. 25 от ЗСПЗЗ за промяна на собствеността от публична в частна, тъй като имотите запазват статута си на земеделски територии по смисъла на чл. 2 от ЗОЗЗ, във вр. чл. 8 от ЗУТ. Общинския съвет ясно е посочил крайната цел на вземането на своето решение - предоставяне на възможност за обработване на земите и задоволяване на потребностите на земеделските производители. Целта на промяната на трайно ползване, регламентирана в ППЗСПЗЗ, е да се задоволят други земеделски нужди и именно това е сторено с оспорения административен акт. Не е порок на решението и фактът, че за имотите, предмет на решението, не са съставени актове за общинска собственост. Определянето на даден имот като общински не зависи от това дали той е актуван като общинска собственост, а от това дали отговаря на критериите по чл. 3 от ЗОбС, поради което без правно значение е обстоятелството, че за процесните имоти няма съставени актове за общинска собственост. В случая е безспорно, че имотите са част от остатъчния поземлен фонд на общината по чл. 19 от ЗСПЗЗ. В тази насока са всички приложени по делото писмени доказателства, а и сам жалбоподателят не е оспорил, че става дума за общински земеделски имоти, поради което твърдението му за незаконосъобразност на решението поради липса на съставени актове за общинска собственост за имотите се явява неоснователно. Неоснователно е и становището му, че обявяването за частна общинска собственост на части от имоти и запазването на характера на публична общинска собственост на остатъците е в нарушение на чл. 3, ал. 2 от ЗОбС, тъй като самият чл. 45и от ППЗСПЗЗ позволява да се променя начина на трайно ползване на части от мери и пасища, като в тези случаи е необходима скица - проект с нанесени граници на площите, за които се предвижда промяна на НТП. Със скиците - проекти частите от имотите, за които се предвижда промяна в НПТ, се обособяват в самостоятелни обекти на правото на собственост със собствен идентификационен номер и статут. След влизане в сила на решението по чл. 45и от ППЗСПЗЗ новите граници се трансформират от проектни в окончателни по КВС, като в ал. 5 на чл. 45и от ППЗСПЗЗ изрично е посочено, че ако в срок от две години от приемането на решението на ОбС кметът не поиска отразяване на промяната на НТП общинската служба по земеделие служебно заличава проекта за промяна на НТП. С оглед на изложеното, решението в тази му част е правилно и законосъобразно като прието при спазване на административно производствените правила и в съответствие с материалния закон и с целта на закона. По същите тези съображения, Добричкият административен съд правилно е приел, че атакуваното пред него решение се явява неправилно и незаконосъобразно в частта относно имоти с № № 101003 в землището на с. Жегларци (за частта от имота с променен НТП от "пасище, мера" на "залесена територия"); № 033014 в землището на с. Каблешково (за частта от имота с променен НТП от "пасище, мера" на "др. жилищна територия") и № 021005 в землището на с. Божан ( за частта от имота с променен НТП от "пасище, мера" на "др. жилищна територия"). В тази част атакуваното решение е по съществото си акт за промяна на предназначението на земите, а не за промяна на начина на трайно ползване. Изрично в чл. 45и от ППЗСПЗЗ е предвидено, че възможността за промяна на начина на трайно ползване на мери и пасища - общинска собственост или на части от тях е само за други земеделски нужди. Съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗУТ, според основното им предназначение, териториите в страната са: урбанизирани територии (населени места и селищни образувания), земеделски територии, горски територии, защитени територии и нарушени територии за възстановяване. В чл. 8 от ЗУТ пък е дефинирано конкретното предназначение на имотите и за урбанизираните територии то е за жилищни, обществени, производствени и др. функции, за земеделските територии - за обработваеми земи (ниви, овощни и зеленчукови градини, лозя, ливади и други) и необработваеми земи (пасища, скатове, дерета, оврази и други), а за горските територии - за гори и горски земи. Съгласно чл. 2 от ЗСПЗЗ, земеделски земи са тези, които са предназначени за земеделско производство. Аналогична е и уредбата в ЗОЗЗ, чл. 2, ал. 1 от който гласи, че земеделските земи се използват само за земеделски цели, а ал. 2 на същия текст, че предназначението на земеделските земи е за производство на растителна продукция и паша на добитък по начин, неувреждащ почвеното плодородие и здравето. Очевидно е, че отреждането на част от процесните земеделски имоти за "залесена територия" и за "друга жилищна територия" не е за земеделски цели, а за горски земи и за жилищни функции, което на практика означава изменение на предназначението на имотите. С оглед на това, неправилно и незаконосъобразно общинският съвет е гласувал за промяна на начина на трайно ползване на земите по реда на чл. 25, ал. 9 от ЗСПЗЗ, заобикаляйки по този начин изискванията на чл. 25 от ЗСПЗЗ. Според последния, собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична и може да се обявява за частна общинска собственост при промяна на предназначението на мерите и пасищата по реда на ЗОбС в определените в ал. 3 случаи. Съгласно ал. 5 на същата правна норма, ОбС приема решение за изразяване на предварително съгласие за промяна на предназначението по ал. 3 с мнозинство две трети от общия брой на общинските съветници при спазване на специалните закони и на нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и при условие, че не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Според ал. 6, промяната на предназначението на мерите и пасищата се извършва при спазване на условията и реда на ЗОЗЗ. Следователно промяната на предназначението на имотите е различна самостоятелна процедура от промяната на начина на трайно ползване, която се осъществява по друг ред и при други изисквания на закона. Оттук промяната на вида на собствеността поради промяна на предназначението на имотите може да стане само при спазване на специалния ред и на основанията по чл. 25 от ЗСПЗЗ. Като не е сторил това, общинският съвет е действал в нарушение на процесуалния и материалния закон и в несъответствие с целта на закона, поради което решението му в тази част следва да бъде отменено като неправилно и незаконосъобразно. Макар предназначението на останалите части от два от горепосочените имоти с № 033014 в землището на с. Каблешково и № 021005 в землището на с. Божан в размер съответно на 7,068 дка и 0, 300 дка, да се запазва за други земеделски нужди - за обработваеми земи (ниви) и промяната на НТП да не е в нарушение на чл. 25 от ЗСПЗЗ, съдът правилно е приел, че следва да отмени решението и в тази му част, тъй като на първо място обособяването на отделен имот с НТП "изоставена нива" на площ от 0,300 дка е в нарушение на изискванията за разделяне на имоти по чл. 26 и сл. от Наредба № 49/05.11.2004 г. за поддържане на картата на възстановената собственост, съгласно които не се допуска обособяване на реални части от имоти с размери, по-малки от размерите, определени в чл. 72 от Закона за наследството, а именно 3 дка - за нивите и 2 дка - за ливадите. От друга страна частта от имот № 033014 в землището на с. Каблешково, за която се предвижда промяна на НТП от "пасище, мера" на "нива", отговаря на изискванията на чл. 72 от ЗН, тъй като е на площ от 7,068 дка, респективно отговаря и на изискванията на чл. 25 от ЗСПЗЗ. Съдът е приел, че ако решението се отмени само за онази част от имота, за която се предвижда промяна на НТП от "пасище, мера" на "др. жилищен терен" на площ от 1,712 дка, това би довело до запазване на досегашния начин на трайно ползване на тази част и до обособяването й на площ по-малка от изискуемите се 2 дка за ливада, което отново би било в нарушение на чл. 72 от ЗН. Поради това атакуваното решение пред ДАС в частта относно имоти № № 033014 и 021005 правилно е отменено изцяло, а не само за онези части от имотите с променен НТП за "друга жилищна територия". Изводите на съда по съществото на спора са основани върху подробно обсъждане и преценка на всички доказателства като е съобразена спецификата спорния предмет и правилно са тълкувани и приложени относимите правни норми от материалния закон - в случая по ППЗСПЗЗ. Наведените доводи в жалбата в подкрепа на касационните оплаквания по съществото им се приповтарят с доводите и оплакванията в жалбата пред първоинстанционния съд, които обосновано и правилно са обсъдени, а понастоящем не се подкрепят с доказателства или доводи, които да обосновават наведените отменителни основания. В хода на тези разсъждения, последица от преценката на доказателствата в съпоставка с наведените в жалбата доводи, Върховният административен съд в настоящия си състав приема, че не са налице отменителни основания. С оглед изложеното, подадената касационна жалба е неоснователна, а решението като правилно, валидно и допустимо следва да бъде оставено в сила.