Решение № 2904 от 16.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 12055/2025 г.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Региони в растеж" 2014-2020 (ОПРР), чрез пълномощник, против решение № 26252 от 01.08.2025 г. по адм. д. № 12624/2024 г. по описа на Административен съд София-град, в частта, с която съдът е отменил негово решение № РД-02-14-1712/18.09.2024 г. за отказ от верификация по направено искане за окончателно плащане за изпълнение на административен договор за безвъмездна финансова помощ (АДБФП) на разходи по т. 5 и е върнал преписката на органа за ново произнасяне в тази част. Според касационния жалбоподател решението в обжалваната част е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът не е обсъдил доводите на страните и всички събрани доказателства в тяхната съвкупност и взаимовръзка. Сочи, че изводите на съда са неправилни, тъй като в оспореният акт по отношение на т. 5 ясно и точно са посочени категорията разходи, за които не е налице спазване на максимално заложените нива на съответната категория разходи, определена в Насоките за кандидатстване. Твърди, че актът съдържа конкретни мотиви и правни основания за неверифицирането на посочената сума в т. 5. Иска отмяна на решението в обжалваната част и произнасяне по съществото на спора. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Касаторът Министерство на образованието и науката (министерството, МОН), чрез пълномощник, обжалва решение № 26252 от 01.08.2025 г. по адм.д. № 12624/2024 г. на Административен съд София - град в частта, с която съдът е отхвърлил подадената от МОН жалба срещу решение № РД-02-14-1712/18.09.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, като излага доводи за неправилност на решението в отхвърлителната част относно отказана верификация на разходи по т. 1 и т. 3. Според касационния жалбоподател решението е частично неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. По отношение на т. 1 от оспорения административен акт министерството твърди, че нито едно от посочените в акта правила за поведение не се съдържа забрана авансовото плащане да се извърши изцяло със средствата от административния договор, а междинните плащания да се извършат изцяло със средства, които са собствен принос на бенефициера. Твърди, че съдът е приел изцяло твърденията на органа, без да изложи собствени мотиви и без да се позове на изводите на приетата по делото експертиза. Според касатора отказът в частта по т. 3 е незаконосъобразен, тъй като за посочената документална неточност вече му е била наложена финансова корекция с предходно издадено решение. Счита, че при попълване на ценовото си предложение определеният за изпълнител участник е дублирал част от дейностите и е изпуснал други, но тази грешка не се отразявала върху общата цена, която е посочена в договора и отчетените дейности са в пълно съответствие с одобрения проект. По подробни съображения иска отмяна на решението в частта, с която съдът е отхвърлил оспорването срещу т. 1 и т. 3 от административния акт. Ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Региони в растеж" 2014-2020 (ОПРР) оспорва подадената от МОН касационна жалба, на първо място, като нередовна, алтернативно, като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност и на двете касационни жалби. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че МОН като бенефициер по сключен между страните административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по проект "Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Бургас, Сливен, Стара Загора, Хасково и Ямбол" е подало искане за окончателно плащане № 5/16.01.2024 г., придружено с окончателен технически и финансов отчет. УО на ОПРР, след извършване на документална проверка на разходите по всички искания и проверка на място на изпълнени дейности по проекта, е издал оспореното решение № РД-02-14-1712/18.09.2024 г., с което е отказал верификация на суми за конкретно посочени разходи, изложени в 5 точки, с подточки по отношение на отделни обекти, обхванати от проекта, а именно: По т. 1 - общо за сумата от 1 367 317,87 лв., разбита по основание и размер за конкретно посочени обекти: Финансово – стопанска гимназия „Атанас Буров“ гр. Хасково; Професионална гимназия по механоелектротехника „Стойчо и Кица Марчеви“ гр. Хасково; Професионална гимназия по туризъм „Александър Паскалев“ гр. Хасково и Професионална гимназия по лека промишленост „Райна Княгиня“ гр. Хасково. Органът е установил, че в искането за окончателно плащане по проекта бенефициерът е поискал за възстановяване като безвъзмездна финансова помощ разходи за авансово плащане по договор с изпълнител за строителство (по приложени фактури за извършено авансово плащане за СМР) в размер на 25% от цялата стойност на СМР за съответния обект, която включва както разходите с БФП, така и определен собствен принос. Обосновал е, че авансовото плащане върху частта на собствения принос на бенефициента не съответства на заложените такива като безвъзмездна финансова помощ в бюджета на проекта и съответно е недопустимо за възстановяване. Формиран е извод, че авансовото плащане за СМР върху частта на собствения принос на бенефициента е недопустимо за възстановяване като безвъзмездна финансова помощ и средствата за авансово плащане следва да са пропорционални на източниците на финансиране. Конкретните суми по общата стойност на договорите с изпълнителите, безвъзмездната финансова помощ и собствения принос съгласно актуалния бюджет към АДБФП и процентът авансово плащане за всяко от основанията са отразени като стойности в табличен вид за всеки от обектите. УО е посочил, че отказът за плащане е на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към сключения АДБФП, както и на основание чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № Н-3 от 22 май 2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество. По т. 2 - сумата от 11 460,38 лв. При проверката на място за констатиране физическото състояние на обектите екипът на органа е направил и измервания на извадков принцип на отделни видове и количества СМР с цел проверка на съответствието между актуваните и реално изпълнени и платени СМР на обектите. Установил е разлики между актуваните количества в съставените и подписани от участниците в строителния процес протоколи за приемане на извършените СМР и реално измерените от екипа при проверката на място изпълнени количества. Установените несъответствия между реално изпълнените и актувани дейности са включени и като констатации в съставения двустранен констативен протокол, за които на бенефициера са отправени препоръки със срок за изпълнение. Всички препоръки са приети от проверяващия екип за изпълнени без да оказват влияние на исканите за възстановяване средства, с изключение на тази по констатация № 3 за обект „Финансово- стопанска гимназия „Атанас Буров“, гр. Хасково. Констатираните несъответствия са отразени по вид, размер и стойност в табличен вид. УО е посочил, че не е изпълнено основанието по чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ за верификация на посочените разходи, както и чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 5 от Общите условия към сключения АДБФП; По т. 3 - сумата от 138 010,78 лв. е отказана на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, на основание чл. 23, ал. 1, т. 3 от сключения АДБФП. Органът е извършил документална проверка за обект „Финансово-стопанска гимназия „Атанас Буров“, гр. Хасково, като е установил разлики в предвидените позиции на отделите видове СМР спрямо количествено-стойностна сметка към договора с изпълнителя. Според органа бенефициерът е отчел количества СМР за изпълнени нови позиции, които не са включени в количествено-стойностна сметка по договора с изпълнителя, които са недопустими за верификация съгласно чл. 23, ал. 1, т. 3 от АДБФП. Констатираните несъответствия са отразени по вид, размер и стойност в табличен вид. По т. 4 - сумата от 214,37 лв. е отказана да бъде призната на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 4 от Общите условия към сключения АДБФП. Според органа дейностите на одиторите по проекта са възложени в рамките на работното време по длъжностната им характеристика. Възнагражденията са определени в Приложение 11.49 по часова ставка. По отношение на Г. П. сумата е незаконосъобразно определена, тъй като е отчетен по-висок от реалния дължим размер, поради което разликата представлява недопустим разход. Начинът на изчисление е отразен в табличен вид. По т. 5 - сумата от 97 019,83 лв. е отказана на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 7, ал. 3 от ПМС № 189 от 28.07.2016 г. УО е извършил проверка за спазване на максимално заложените нива на съответната категория разходи, определена в Насоките за кандидатстване и е установил, че разходите, свързани с технически и работни проекти и с авторски надзор, финансирани от БФП, следва да са в размер до 5% (51 095,12 лв.) от стойността на СМР - 1 021 902,48 лв., финансирана от безвъзмездната финансова помощ. Отчетените и подлежащи на верификация разходи за технически и работни проекти и авторски надзор по проекта са в размер на 85 155,00 лв. В резултат, е констатирано надвишаване на максимално допустимия размер за тази категория разходи в размер на 34 059,88 лв. (85 155,00 лв. - 51 095,12 лв.). Конкретните констатации са отразени за всеки от обектите. Органът е приел, че при общо верифицирани преки допустими разходи в размер на 4 321 509,86 лв., представляващи БФП, максималният размер на разходите за организация и управление не би следвало да превишава 86 430,20 лв. или 2 % от преките допустими разходи. Отчетените и подлежащи на верификация разходи за организация и управление по проекта са в размер на 138 612,33 лв., поради което максимално допустимият размер за тази категория разходи в размер на 52 182,13 лв. е надвишен. При така установените факти първоинстанционният съд е обосновал извод за законосъобразност на административния акта в частите по т. 1, 2, 3 и 4 и незакосъобразност в частта по т.5. Според съда правилно ръководителят на УО е поискал МОН да изключи разходите за авансово плащане по дейностите, финансирани със собствен принос. Съдът е посочил, че по искане за междинно плащане № 3 органът е постановил отказ от верификация и плащане на разходи за авансово плащане на СМР върху частта на собствения принос на бенефициента, което решение не е обжалвано, поради което е заключил, че МОН е имало знание за допустимостта на разходите за авансово плащане на СМР, както и за начина, по който се определят максимално допустимите стойности, пропорционални на източниците на финансиране. С тези мотиви е приел акта в частта по т. 1 за законосъобразно издаден. В частта на акта по т. 2 съдът е приел, че изводите на органа съответстват на фактите и приложимото право. Обосновал е, че правилно е установено наличието на надписани количества осветителни тела, които реално не са поставени, но за които се претендира плащане. Според първоинстанционния съд в частта по т. 3 актът също е законосъобразен. Приел е, че посочвайки нормата на чл. 23, ал. 1, т. 3 от сключения АДБФП, съгласно която „не са допустими за верификация изпълнени нови позиции КСС към договора за строителство и промени в количествата на конкретната позиция от КСС над 15%„, и предвид таблицата на стр. 18 - 21 от процесното решение, бенефициерът е поискал плащане за СМР, които не са предвидени в КСС, поради което органът законосъобразно е приел, че разходите са недопустими. Съдът е обосновал законосъобразност на акта и в частта по т. 4. Приел е,че жалбоподателя не излага доводи за незаконосъобразност, но доколкото се оспорва решение № РД-02-14-1712/18.09.2024г. на ръководителя на УО на ОПРР 2014-2020 в неговата цялост и съгласно дължимата проверка по чл. 168 от АПК, съдът напълно е споделил мотивите на административния орган. В частта по т. 5 от акта съдът е приел, че административният акт е немотивиран, т.е постановен е в нарушение на чл. 59 т. 4 АПК. Посочил е, че в случая административният орган не е обосновал коя категория разходи не съответства на проекта; кои дейности не са реално изпълнени, а за тях се претендира възстановяавне на разходи. Приел е също, че изброените в таблицата на стр. 25 - 27 от решението разходооправдателни документи (ведомости и фактури) не сочат контретни разходи, а още по-малко може да се направи извод от тази таблица дали същите са реално осъществени. Предвид изложеното Административният съд София - град е отменил оспореното решение в частта по т. 5, като е върнал преписката на органа за ново произнасяне в тази част и е отхвърлил подадената жалба като неоснователна в останалата част. Решението в обжалваните части е неправилно. Неоснователно е касационното възражение на ръководителя на УО за нередовност на подадената от МОН касационна жалба. Видно от конкретно изложените от министерството доводи и възражения, както и от формулирания петитум на жалбата, МОН иска отмяна на първоинстанционното решение само в частта, с която съдът е отхвърлил неговата жалба по отношение на т. 1 и т. 3 от оспорения административен акт. Основателни са наведените от ръководителя на УО на ОПРР доводи за съществено нарушение на съдопроизводствените правила, допуснати от съда. Тези възражения фактически засягат задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и задължението му да изложи мотиви - чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от съдържанието на решението в обжалваните части, съдът не е направил свои фактически установявания, не е подложил на конкретен анализ представени в процедурата по верификация документи. Действително съдът в мотивите си е възприел и преповторил фактическите установявания и правни заключения на органа, без да ги подложи на собствен анализ от фактическа и правна страна. Обратно на приетото от съда, Министерството на образуванието и науката е оспорило както констатациите на органа, така и на приложимото право. Съдът не е установил и посочил спорните факти. Според касационната инстанция в решението си издателят на акта подробно е изложил фактически установявания, част от които е отразил в табличен вид за всеки един от проверените обекти. За тях съдът не е събрал релевантни доказателства, като не е попълнил административната преписка. Това е довело до отсъствие на конкретен анализ съобразно фактическите твърдения на органа и оттам - проверка на приложената от органа правна квалификация по всяка от оспорените точки от акта. Посочената от органа квалификация изисква конкретно изследване дали разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ. Признаването на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост. Съгласно чл. 63, ал. 1 ЗУСЕФСУ управляващият орган може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициера. Правомощията са предвидени като възможност, а не задължение за органа. Производството по верификация започва по инициатива на бенефициера и той е този, който трябва да представи релевантните доказателства на органа, а последният да прецени допустимостта на разхода. Административният орган извършва проверка по документи, както и управленски проверки. Негова е и тежестта да установи и да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими, а оспорващият да обори тези твърдения с всички допустими доказателства в процеса. Приетото по делото заключение на изслушана съдебно-счетоводна експертиза е с поставени задачи да изчисли размер на договорени средства, разходи по основна дейност, отчетени пред УО суми и размер на верифицирани средства. По отношение на това доказателство съдът не е изложил никакви конкретни мотиви предвид задължението му по чл. 202 ГПК, вр. с чл. 144 АПК. В тази насока касационният довод на МОН е основателен. Според АПК първата съдебна инстанция разглежда жалбата според принципа на служебното начало. Този принцип е свързан със задължението на водещия производството административен орган по своя инициатива и със свои действия да осигури законосъобразното му развитие. Служебното начало се проявява във всички фази на процеса. Административният орган, овластен да издаде административен акт с конкретно съдържание, събира доказателствата служебно, докато съдът напомня на страните, че са длъжни да докажат твърденията си. Съдът не е обвързан от оплакванията на жалбоподателя - той е длъжен служебно да установи законосъобразността на акта на всичките пет изисквания за неговата законност, по арг. от чл. 146 АПК. Това е противоположното на диспозитивното начало, в което съдът преценява само конкретното оплакване. Първоинстанционният съд е длъжен да оказва процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството. Този принцип има различни проявления, част от които е задължението на съда да насочи страните относно необходимостта да представят доказателства за фактите, които следва да докажат съобразно разпределението на доказателствената тежест и които, в противен случай, ще останат неизяснени, както и правомощието по служебно събиране на доказателства. Твърдените от УО факти разкриват волята му да постанови съответния правен резултат, затова и дължимият съдебен контрол следва да включва анализ на цялата тяхна съвкупност. Липсата на собствени мотиви в първоинстанционния съдебен акт винаги е преценявана от съдебната практика като съществено нарушение на процесуалните правила, нарушаващо правото на страните на защита и препятстващо ефективния касационен контрол на първоинстанционното решение. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по фактите за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респ. ще ги лиши от същинска касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на административния акт. Липсата на самостоятелни фактически установявания и правен анализ в обжалваното решение препятства възможността на касационната инстанция да прецени прилагането на материалния закон. Цялостната проверка на материалната законосъобразност на акта е възпрепятствана от нарушението, допуснато от съда. Предвид изложеното касационната инстанция приема, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на решението в обжалваните части и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд, който да се произнесе по оспорването, като провери и изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, очертани от съдържанието на оспорения административен акт. По искането за разноски произнасяне дължи първоинстанционният съд с оглед изхода на делото при новото му разглеждане и на основание чл. 226, ал. 3 АПК. Воден от горното, Върховният административен съд