Решение № 3371 от 25.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1338/2026 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ЕТ „И. Терзийски“, ЕИК 203185175, подадена чрез пълномощник адв.З. Иванов. Жалбата е срещу решение № 475 от 06.03.2024 г., постановено от Административен съд – Ловеч по адм. дело № 414/2022 г. С него e отхвърлена жалбата на ЕТ „И. Терзийски“ срещу решение за налагане на финансова корекция №33/3/3121580/3/01/04/02 с изх. №01-6500/8555#14 от 21.10.2022 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ). В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Прави се искане за отмяна на обжалваното решение като неправилно и необосновано. Претендирани са разноски. Ответникът по касационната жалба – изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“, чрез процесуалния си представител юрисконсулт М. Димитрова, в отговор на касационната жалба изразява становище за нейната неоснователност. Направено е искане касационната жалба да бъде отхвърлена. Иска се и да му бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение за производството пред Върховния административен съд. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Счита, че не са налице твърдените в нея касационни основания и моли да бъде оставено в сила оспореното решение. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, след като последният е бил възстановен с определение № 9519 от 09.10.2025 г. по адм. дело № 9059/2025 г. по описа на Върховния административен съд. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Предмет на контрол пред Административен съд – Ловеч е било решение за налагане на финансова корекция №33/3/3121580/3/01/04/02 с изх. №01-6500/8555#14 от 21.10.2022г. на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ) по договор №33/3/3121580 от 18.02.2015г. за отпускане на финансова помощ по мярка 4.1 „Прилагане на стратегии за местно развитие“ от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2007-2013 г. С него на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба №29/11.08.2008 г., чл. 59, ал. 1 и 2 от Наредба №23 от 18.12.2009 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Прилагане на стратегиите за местно развитие“ и по мярка „Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (Наредба №23) и чл. 70, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от Закона за управлението на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) е определена финансова корекция, като установеният размер на задължението е 139 859,99 лв. В решението е отразено, че погасената сума по данни от дирекция „Финансова“ е в размер на 7 041,24 лв. за периода 02.04.2021 г. - 22.06.2022 г. по главница и остатъкът за възстановяване е в размер на 132 818,75 лв. С оспореното решение Административен съд – Ловеч е отхвърлил жалбата на ЕТ „И. Терзийски“. За да постанови този резултат, съдът е извършил обстойна проверка относно законосъобразността на административния акт и е приел, че решението за финансова корекция е издадено от компетентен административен орган, в предвидената от закона форма и е мотивирано. Постановено е при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с приложимите материалноправни разпоредби и с целта на закона, следователно не са били налице отменителните основания по чл. 146 от АПК. Първоинстанционният съд е установил, че фактическите съображения на административния орган, послужили за издаване на административния акт, са неизпълнение на одобрени индикатори по отношение на неизпълнението на заложените в бизнес плана приходи и по отношение на неизпълнението на показателите за устойчива заетост, заложени в бизнес плана за три финансови години. Съдът се е мотивирал, че от събраните по делото доказателства, в това число и назначената по делото съдебно-икономическа експертиза, средноаритметично за трите финансови години – 2016 г., 2017 г. и 2018 г., неизпълнението на бизнес плана по отношение на приходите е 94,73%, с оглед на което процентът на изпълнение на приходите за трите финансови години – 2016 г., 2017 г. и 2018 г. спрямо заложения приход по бизнес плана е равен на 5,27%. Предвид това, реализираните приходи се явяват под 20% от предвидените приходи съгласно одобрения бизнес план. Според заключението, процентът на изпълнение на заложените параметри за брой заети лица (задължението за осигуряване на устойчива заетост) спрямо бизнес плана възлизал на 0 %. След като е установил фактическата обстановка и е извършил подробен анализ на доказателствата по делото, съдът е отхвърлил като неоснователни и наведените в жалбата оплаквания, че към момента на стартиране на процедурата по ЗУСЕФСУ с писмо № 01-6500/8555#13 от 12.09.2022 г. всички претенции, произтичащи от ДБФП с оглед изтеклия срок на задълженията по него, са били погасени. Анализиран е институтът на т. нар. „период на мониторинг“ съобразно европейската и националната правна рамка, като съдът е стигнал до заключение, че изтеклият срок на мониторинг към момента на издаване на оспореното решение е без правно значение, доколкото проверките и констатациите за неизпълнение на договора са в рамките на този период на мониторинг. Като неоснователни са отчетени и твърденията на жалбоподателя, че всички издадени актове в предходно административно производство страдат от най-тежкия възможен порок – нищожност. За целта е констатирано, че процедурата по администриране на нередност е започнала по инициатива на управляващия орган, видно и от приложения по делото доклад за нередност, следователно бил налице допустим способ за иницииране на административното производство. Обжалваното решение е правилно. При постановяването му не са допуснати релевираните нарушения, които да съставляват касационни основания за отмяна. Допуснатото от ползвателя нарушение на разпоредбите на приложимата наредба и договора за отпускане на финансовата помощ, изразяващи се в неизпълнение на финансовите параметри в бизнес плана е довело до икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите по чл.2 от Наредба №29 от 11.08.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР 2007 - 2013г. /Наредба №29/. В случая е безспорно установеното от органа неизпълнение на бизнес-плана за три пълни финансови години (2016 г., 2017 г. и 2018 г.) е в размер на 94,73% от заложените количествени показатели по отношение на приходите и 100% по отношение на брой заети лица (задължението за осигуряване на устойчива заетост). Следва да се посочи, че по отношение на установеното от органа изпълнение касационният жалбоподател и не спори. Настоящата инстанция не споделя твърденията на касатора, че при издаване на решението за финансова корекция са били налице съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които първоинстанционният съд не е отчел. В подкрепа на твърдението си касационният жалбоподател е развива следните съждения: На първо място касаторът излага, че е било проведено предходно административно производство спрямо ЕТ „И. Терзийски“ по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК), завършило с акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) № № 33/3/3121580/3/01/04/01, с изх. № 01-6500/8555#2 от 11.03.2020 г. на ДФЗ. Същият е бил отменен от Върховния административен съд с влязло в сила решение поради наличието на друг процесуален ред за налагане на санкция в случаи като процесния и поради липса на законоустановена форма. Вследствие на тези изводи касаторът счита, че фактическите констатации на органите, провели производството по реда на ДОПК, са използвани в производството по налагане на финансова корекция, което е опорочило изначално процедурата. Изложени са твърдения, че заповедта за извършване на проверка в случая не е била годен сигнал за иницииране на производството по налагане на финансова корекция по смисъла на ЗУСЕФСУ. Настоящата инстанция счита, че процедурата по налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е извършена законосъобразно. В съответствие с чл. 69, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, процедурата по администриране на нередност започва по инициатива на управляващия орган на съответната програма или по сигнал. В конкретния случай, тя е започнала по инициатива на управляващия орган, видно и от Доклад за нередност № 33/3/3121580/3/01/17/01 от 20.03.2020 г. Това представлява допустим способ за иницииране на административното производство. В уведомителното писмо за започване на процедура по налагане на финансова корекция спрямо ЕТ „И. Терзийски“ от 12.09.2022 г. са изложени фактическите и правни основания, дали повод за започване на производството. В хода на процедурата е назначена и експертиза, която потвърждава не само факта, но и размера на неизпълнението. Събраните доказателства са различни от използваните в предходното производство, завършило с АУПДВ. В допълнение следва да бъде отбелязано, че цитирането на чл. 27, ал. 7 от ЗПЗП в касационната жалба е неотносимо към процесния случай, доколкото основанието за налагане на финансова корекция в случая е чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП и е посочено в самия административен акт (вж. стр. 2 от решение за налагане на финансова корекция № 33/3/3121580/3/01/04/02) при анализиране на мотивите за налагане на финансова корекция и вследствие на отмяната на АУПДВ. Действително, в мотивната и в диспозитивната част на решението за налагане на финансова корекция органът използва формулировката, че нарушенията са установени „съгласно чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП“, но независимо от двойното посочването на конкретната норма, от изводите може да стане ясно коя разпоредба е приложима в настоящия случай - чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП. Следователно, дори лисата на прецизен изказ от страна на органа да може да се характеризира като нарушение, то въпросното нарушение не е съществено. На следващо място, касационният жалбоподател твърди, че дори да се приеме, че е налице годен способ за поставяне начало на производството по налагане на финансова корекция, то същото е започнало след изтичане на „периода на мониторинг“. В подкрепа на това твърдение излага, че въпросният период е петгодишен, считано от сключването на договора, следователно е изтекъл на 18.02.2020 г. А уведомителното писмо за инициирано производство по налагане на финансова корекция изхожда от 12.09.2022 г. По този повод следва да бъде отбелязано следното: Мониторинговият период обхваща времето, през което ползвателят на помощта е длъжен да изпълнява инвестицията, за която му е предоставена финансовата помощ, както и всички, поети по силата на договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ (БФП), задължения, в това число и съгласно одобрения бизнес план. Мониторинговият период не е времето, през което органът има правото да извършва проверки. В аналогичен смисъл е въведеното за първи път с § 1, т. 38 от ДР на ЗПЗП легално определение на понятието „период на мониторинг“, като период от 5 години след последното плащане по интервенцията, в който бенефициентът е длъжен да спазва задължението за дълготрайност на операциите по интервенциите, свързани с инвестиции, като за бенефициенти, които са микро-, малки или средни предприятия, периодът е три години. Посоченото съответства и на § 64 от Преамбюла на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) № 1303/2013). Според въпросната правна уредба, за да се гарантира ефективност, справедливост и устойчиво въздействие на интервенцията на европейските структурни и инвестиционни фондове следва да се предвидят разпоредби, които да гарантират дългосрочността на инвестициите в предприятия и инфраструктура, и предотвратяване използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за неправомерни облаги, като периодът от пет години е подходящ като минимален период, който да бъде прилаган, въпреки че в съответствие с принципа на пропорционалност е възможно един по-кратък период от три години да може да бъде обоснован, когато помощта се отнася за запазване на инвестициите или работните места, създадени от малки и средни предприятия. Видно от гореизложения анализ, понятието „мониторинг“ не е еквивалентно на понятието „контрол“. В подкрепа на този довод е и етимологичният произход на думата – „мониторинг“ произлиза от латинската дума monitor („този, който предупреждава или напомня“), която идва от глагола monere („предупреждавам, съветвам, увещавам, наблюдавам“). Може да бъде направен обоснован извод, че значението на понятието „мониторинг“ по необходимост възприето и от българския законодател, е на проследяване, наблюдение, съпровождане при изпълнението на договора. Следователно, без значение дали мониторинговият период е изтекъл, или не, административният орган винаги има правото, а с оглед разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от ЗПЗП – и задължението, да извърши необходимите проверки, с цел да установи точното изпълнение в рамките на периода на мониторинг на поетите по силата на договорите за БФП задължения от страна на ползвателите, а в случай, че констатира нарушения – и да наложи съответните финансови корекции, с единственото правнозначимо за него законодателно ограничение, свързано с четиригодишния давностен срок по чл. 3, ал. 1 от Регламент (ЕO) 2988/95, който в настоящия случай не е изтекъл. Логиката е да се спазят основни начала на административните производства – публичност, прозрачност, ефективност и ефикасност. Изводът се вписва и в логиката на пряко приложимата в случая европейска правна уредба, чиято водеща цел, както бе посочено по-горе, е защитата на финансовите интереси на бюджета на Съюза, при която на държавите членки са вменени задълженията да предотвратяват, откриват и да се справят ефективно с всякакви нередности или неспазване на задълженията от страна на ползвателите на помощта, както и да вземат необходимите мерки, за да се уверят, че финансираните от фондовете трансакции са действителни и правилно извършени. Вследствие на гореизложеното следва да се разграничат периодът на мониторинг и периодът, в който ДФЗ има право да извърши проверка по отношение на (не)изпълнението на сключения договор. За този период има значение дали е изтекъл давностният срок за налагане на финансова корекция по чл. 3, ал. 1 от Регламент (ЕO) 2988/95. Както правилно е отбелязал първоинстанционният съд, в настоящия случай, по време на действието на договор № 33/3/3121580 от 18.02.2015 г. – през месец юни 2019 г. е извършена проверка, при която е констатирано неизпълнение на задължения съгласно одобрения бизнес план с договора – ползвателят не е реализирал заложените в бизнес плана стойности на приходи за три пълни финансови години: 2016 г., 2017 г. и 2018 г. и не е осигурил заложените в плана работни места. Нередностите са установени при проверка през 2019 година, за резултатите от която ползвателят е уведомен на 20.06.2019 г., т.е. давността е прекъсната от тази дата и след нея започва да тече нова давност (според чл. 3, § 1, ал. 3 от Регламент (ЕО) № 2988/95 давностният срок се прекъсва с всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността). Не е изтекъл и срок, равен на двукратния 4-годишен давностен срок дори от извършване на нередността за финансовата 2016 година, тъй като решението за финансова корекция е издадено през 2022 г. Освен това в случая се касае продължаваща нередност през три последователни години 2016, 2017 и 2018 г., съответно за начален срок на давността следва да се приеме 01.01.2019 г. и още в 4-годишния давностен срок е издаден на 21.10.2022г. оспорения акт за налагане на финансова корекция. По-нататък в касационната жалба са изложени твърдения в смисъл, че приетото неизпълнение на бизнес плана няма отношение към сключения между страните договор. Касаторът счита, че „никъде в договора не е предвидено задължение за достигане на определени нива на приходи през всяка една от финансовите години“. В този смисъл са изложени и твърдения за превес на дефиницията за „нередност“, дадена в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, като се излагат пространни оплаквания, че установеното нарушение в процесния казус не се явява „нередност“ по смисъла на правото на Съюза. По отношение на „задължителността“ на бизнес плана не се споделя изложеното в касационната жалба, че в сключения договор № 33/3/3121580 от 18.02.2015 г. не е предвидено изрично задължение по отношение на реализирането планираните в проекта приходи. Допуснатото от ползвателя нарушение на разпоредбите на цитираните наредби и договора за отпускане на финансовата помощ, изразяващи се в неизпълнение на финансовите параметри в бизнес плана, е довело до икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите по чл. 2 от Наредба № 29/2008 г. Следва да се отбележи, че бизнес планът е задължителен, а не пожелателен и всеки един от показателите от същия следва да бъде изпълнени. От правилния прочит на разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Наредба № 29/2008 г. е видно, че решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взема въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с Наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение № 6, т.е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дейност на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. По отношение на понятието „нередност“ настоящата инстанция счита, че допуснатите от ползвателя на помощта бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на относимите наредби и договора за отпускане на финансова помощ, което от своя страна води до икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредба № 29/2008 г. В случая е установено конкретно бездействие на едноличния търговец, а именно – неизпълнение на финансовите показатели на одобрения бизнес план. Следва да се посочи, че нито националното законодателство, нито правото на ЕС поставят като изискване единствено наличието на реална вреда. Нередност може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда на общия бюджет, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово изражение. Това разбиране на разпоредбата на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. следва от буквалното езиково тълкуване, което не оставя никакво съмнение за тази възможност – „има или би имало за последица нанасянето на вреда“. Следователно в случая са налице всички елементи от понятието за нередност и изложеното от касатора е неоснователно. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора искането на касационния жалбоподател за присъждане на разноски по делото, предвид разпоредбата на чл. 143, ал. 1 от АПК, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. На основание чл. 143, ал. 3 от АПК на ответника – изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“, следва да бъдат присъдени поисканите разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 50 евро (поискани в размер 100 лева). Мотивиран така и на основание чл.221, ал.2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на четвърто отделение,