Определение № 9821 от 08.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6789/2026 г.

Производството е по реда на чл. 197 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Ц. Р. В., чрез адв. Г. Ганева, срещу решение на Съдийската колегия на Висшия съдебен съвет (СК на ВСС) по т. 2 от протокол № 19 от заседание, проведено на 02.06.2026 г., с което се оставя без разглеждане молбата му за прекратяване на командироването на В. П. – съдия в Административен съд София – град (АССГ), извършено със Заповед № РД-08-473/02.12.2025 г. на и.ф. председател на Върховния административен съд (ВАС). Наведени са доводи за неправилност тезата на органа, че „трето лице в административното производство по командироване“ няма активна процесуална легитимация да иска неговото прекратяване. Оспорва се извода, че законността на съдебния състав може да бъде проверена по реда на инстанционния контрол (чрез обжалване на присъдата). Направено е искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на европейския съд (СЕС) за тълкуване на чл. 19, §1, ал.2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата, ХОПЕС) във връзка с правото на достъп на жалбоподателя до процедурата по чл. 30, ал. 5, т. 18 от Закон за съдебната власт (ЗСВ) по въпроси, формулирани в жалбата. По релевираните съображения за незаконосъобразност на обжалвания административен акт, се иска неговата отмяна и връщане на преписката на СК на ВСС със задължителни указания за разглеждане на молбата по същество, заедно със законните последици.

Ответникът - Съдийска колегия на Висшия съдебен съвет не изразява становище по жалбата.

Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена срещу подлежащ на оспорване административен акт, в преклузивния 14-дневен срок по чл. 197 АПК, от страна с правен интерес, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на положителните процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване.

Разгледана по същество на основанията, посочени в нея, и след проверка на административния акт за законосъобразност по реда на чл. 197 АПК, жалбата е неоснователна.

След анализ на съвкупния доказателствен материал, съдът намира за установено от фактическа страна следното:

Съдийската колегия на Висшия съдебен съвет (СК на ВСС) е сезирана с молба вх. № 4663/09.03.2026 г. от Ц. В., чрез адв. Г. Ганева, с която се иска прекратяване командироването на В. П. - съдия в Административен съд София – град (АССГ), извършено със Заповед № РД-08-473/02.12.2025 г. на и.ф. председател на ВАС. Посочено е, че след законодателните изменения и закриването на Специализирания наказателен съд (СНС) през 2022 г., НОХД № 2209/2017 г. е изпратено в Софийски градски съд (СГС), а съдия В. П., участвала в съдебния състав, впоследствие е преназначена като съдия в АССГ. С оглед продължаване участието на съдия В. П. в съдебния състав по делото са издавани нарочни заповеди, последната от които е Заповед № РД-08-473/02.12.2025 г. на и.ф председател на ВАС, в която като основание е посочен § 50, ал. 2 и ал. 3 от ПЗР ЗИД ЗСВ.

Изложени са твърдения, че за молителя е налице правен интерес за иницииране на производството, тъй като законосъобразността на командироването на съдия В. П. има пряко значение за формиране на съдебния състав, разглеждащ делото. Отправено е искане за прекратяване на командироването на съдия В. П. на основание чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ, поради нарушения на реда и условията за командироване, изразяващи се в липсата на материална компетентност на органа, издал заповедта.

С решение по т. 27.1 от протокол № 3 от заседание на Комисията по атестиране и конкурсите към СК на ВСС, проведено на 04.05.2026 г. е прието, че разпоредбата на чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ не предвижда възможността трето лице да участва в процедурата по командироване на съдия, съответно на такова трето лице не може да бъде признато и правото за отправяне на искане за прекратяване на командироването, поради което същото няма качеството на активно легитимирано лице в това административно производство. По изложените аргументи КАК към СК на ВСС формира извод, че молбата на Ц. В. за прекратяване командироването на съдия В. П. следва да бъде оставена без разглеждане. В този смисъл е и проектът за решение, който е предложен на СК на ВСС.

Във връзка с предложението на КАК на СК на ВСС с допълнителна молба вх. № ВСС-4663 от 01.06.2026 г. от Ц. В., чрез адв. Г. Ганева, са наведени допълнителни доводи за разглеждане на молбата от СК на ВСС по същество.

С оспореното решение на СК на ВСС по т. 2 от протокол № 19 от заседание, проведено на 02.06.2026 г., е оставена без разглеждане молбата на Ц. В., чрез адв. Г. Ганева, за прекратяване командироването на В. П. – съдия в Административен съд София – град (АССГ), извършено със Заповед № РД-08-473/02.12.2025 г. на и.ф. председател на ВАС.

От представените по делото - извлечение от пълен стенографски протокол № 19 от дистанционно заседание чрез видеоконферентна връзка на СК на ВСС, проведено на 02.06.2026 г., касаещо процесното решение по т. 2 и разпечатка от резултати от гласуването, се установява, че решението е взето при наличие на кворум, с мнозинство от 5 (пет) гласа – „за“ при 3 (три) гласа – „против“. В съображенията, изложени от мнозинството от членовете на СК на ВСС се приема, че доколкото по наказателни дела от общ характер законността на съдебния състав следва да се преценява по реда на инстанционния контрол от въззивна, съответно касационна инстанция, жалбоподателят няма активна процесуална легитимация в производството по чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ, поради което жалбата му като недопустима следва да бъде оставена без разглеждане.

При така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното:

Обжалваното решение на СК на ВСС по т. 2 от протокол № 19 от заседание, проведено на 02.06.2026 г. е прието от компетентния орган по чл. 30, ал. 5, т.18 ЗСВ, в писмена форма с изложени мотиви по чл. 34, ал. 3, изр. второ ЗСВ, при наличие на изискуемите кворум и мнозинство, съгласно чл. 33, ал. 5 ЗСВ, при спазване на административнопроизводствените правила, относимите материалноправни разпоредби и целта на закона.

По своя правен характер оспореното решение представлява изричен отказ на колегиалния административен орган да разгледа по същество отправено до него искане по смисъла на чл. 197 АПК.

По аргумент от мотивите на Тълкувателно решение № 4 от 2.07.2025 г. на ВАС по т. д. № 7/2020 г., ОСС, І и ІІ колегия съдът дължи отговор на въпроса дали е законосъобразен изводът на административния орган, че искането, с което е сезиран, е нередовно или съответно недопустимо, респективно относно липсата на отрицателните процесуални предпоставки за допустимост на искането за образуване на административно производство по чл. 27, ал. 2, т. 1 и 2 АПК и наличието положителните такива по т. 3 – 6 от същата разпоредба.

Предмет на искането до СК на ВСС е прекратяване на командироването на В. П., съдия в Административен съд София – град, в Софийски градски съд, извършено със заповед № РД-08-473/02.12.2025 г. на и.ф. председател на ВАС. Заповедта е издадена във връзка с писмо на председателя на Софийски градски съд, в което е посочено, че В. П., съдия в Административен съд София – град, следва да продължи разглеждането на НОХД № 2209/2017 г., по което е била докладчик като съдия в Специализирания наказателен съд – закрит.

По изложените съображения и на основание §50, ал.2 и 3 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (обн. ДВ., бр. 32 от 26 април 2022 г., изм. ДВ, бр. 56 от 19 юли 2022 г.), е разпоредено командироването на съдия В. П., съдия в Административен съд София – град, в Софийски градски съд за разглеждане на НОХД № 2209/2017 г. до приключване на производството по него, включително за обявяване на мотивите към присъдата, ако такава е постановена.

По отношение на посоченото правно основание в заповедта - §50 от ПЗР на ЗИД на ЗСВ, с Решение № 7 от 14.07.2022 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 9/2022 г., е отхвърлено искането на главния прокурор за установяване на противоконституционността му.

Относно последиците от закриването на специализираните съдилища и прокуратури, свързани с разглеждането на неприключилите до влизане в сила на ЗИДЗСВ наказателни производства и създаването на организация за предаване на делата и преписките, Конституционният съд не намира противоречие с Основния закон на уредения режим - в посочените от закона случаи съдиите да се командироват, за да довършват започналите с тяхно участие наказателни дела, когато се преназначават в друг орган на съдебната власт. Конституционният съд приема, че оспорените разпоредби целят да не се допусне прекратяване на започналите пред закритите органи на съдебната власт наказателни производства.

Институтът на командироването на магистрати (съдии, прокурори и следователи) представлява правен и организационен механизъм за временно и по изключение изпълнение на служебни задължения в друг орган на съдебната власт. Неговият непосредствен предмет е служебното положение на съдията и организацията на работата на съответните органи на съдебната власт.

Правната уредба относно режима на прекратяване командироването на съдии е установена в разпоредбата на чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ, съгласно която Съдийската колегия прекратява командироването на съдия в друг орган на съдебната власт от този, в който заема по щат съответната съдийска длъжност, когато при командироването има нарушения на условията и реда, предвидени в този закон, или при възникнала необходимост за кадровото обезпечаване работата на органа на съдебната власт, от който съдията е командирован.

При анализа на цитираната разпоредба се установява наличието на две хипотези, както следва: първата е когато командироването е извършено при нарушение на условията и реда, предвидени в закона, а втората - когато е възникнала необходимост за кадровото обезпечаване на работата на съответния орган на съдебна власт, от който е командирован съдията.

В двете хипотези по чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ се касае за административно производство с контролно - организационен и служебен характер, поради което легитимирани да сезират СК на ВСС са административният ръководител на органа на съдебна власт, от който е командирован магистратът, както и самият магистрат. То не представлява производство по защита на субективни материални или процесуални права на граждани, които са страни по висящи съдебни дела пред командирования съдия. Законът за съдебната власт не предоставя право на трети лица - участници в наказателни, граждански или административни дела, да инициират процедура по чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ.

Във връзка с изложеното, неоснователни са твърденията на жалбоподателя относно наличието на правен интерес, обуславящ активната му процесуална легитимация, за иницииране на производство по прекратяване командироването на съдия В. П..

В разпоредбата на чл. 27, ал.2, т.5 АПК законодателят обвързва преценката по допустимостта на искането с наличието на правен интерес на заявителя.

Правният интерес представлява абсолютна процесуална предпоставка по възникването и упражняването правото на иницииране на административно производство. Процесуалноправно понятие „правен интерес“ се свързва с призната от закона възможност да се инициира образуване на административно производство, респективно да се търси съдебна защита на засегнати права, свободи или законни интереси. Затова съдебната практика и теорията винаги са били трайни в разбирането, че правният интерес трябва да е пряк, личен и непосредствен.

Видно от подадената до СК на ВСС молба, жалбоподателят обосновава интереса си от прекратяване на командироването не с непосредствено засягане на негови права от кадровия статут на съдията, а с твърдението, че участието на съдията в състава на наказателния съд е обусловено от незаконосъобразно командироване и поради това съставът е незаконен.

Следва да се направи ясно разграничение между законосъобразността на акта за командироване и законността на съдебния състав, който разглежда конкретното наказателно дело.

Върховният касационен съд многократно е имал възможността да се произнесе по въпроса за законността на съдебния състав, приемайки, че това е процесуален въпрос, който се разрешава от наказателния съд в рамките на Наказателно – процесуалния кодекс (НПК), включително при осъществяване на инстанционния контрол. В Решение № 295/12.12.2017 г. по н.д. № 842/2017 г., II Н.О., ВКС изрично сочи, че въпросите относно законността на съдебния състав подлежат на проверка от въззивната инстанция, като по силата на чл. 314 НПК въззивната проверка е всеобхватна. При разглеждане на делото от незаконен състав, допуснатото нарушение е от категорията на тези по чл. 348, ал. 1, т. 2, вр. ал. 3, т. 3 НПК, попадащи в обхвата на основанието по чл. 422, ал. 1, т. 5 НПК.

В константната съдебна практика на ВКС, относима и към настоящия казус, се приема, че законодателят е предоставил въпроса за процесуалната законосъобразност на съдебния състав на наказателния съд и на съответната контролна инстанция. Незаконният състав представлява абсолютно съществено нарушение на процесуалните правила и при установяването му процесуалният закон предвижда конкретни последици за постановения съдебен акт (Решение № 305 от 25.06.2025 г. по к.н.д. № 273/2025 г., Н.К., ІІ Н.О. на ВКС).

Следователно въпросът дали конкретен съдебен състав е законен, включително когато се твърди нарушение, свързано със статута или начина на участие на съдията в състава, не се разрешава окончателно чрез производството пред СК на ВСС. Дори да се установи нарушение в основанието за участието на съдията, преценката дали това нарушение има процесуално значение, дали води до незаконност на състава и какви са последиците за извършените процесуални действия и постановения съдебен акт принадлежи на наказателния съд по реда на НПК.

В контекста на изложеното, обстоятелството дали съдебният състав е законно формиран представлява въпрос относно законосъобразността на постановения съдебен акт и подлежи на проверка по реда на инстанционния контрол. Съгласно установения в българското процесуално право ред гаранциите за правото на „съд, предварително създаден със закон“ и за безпристрастен съдебен състав се упражняват пряко в наказателния процес чрез предвидените в НПК процесуални механизми.

В този смисъл неоснователно е позоваването от страна на жалбоподателя на дело С-542/18, Simpson на СЕС, в което се приема, че гаранциите за достъп до независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон, включително гаранциите относно неговия състав, са основополагащи за правото на справедлив съдебен процес и че при наличието на сериозно съмнение относно редовността на състава съдът следва да извърши проверка и служебно. Анализът на цитираната европейска съдебна практика налага извод, че постановеният от СК на ВСС отказ не само не влиза в колизия с практиката на СЕС, но изцяло съответства на нейния действителен смисъл и обхват.

При това положение решението по дело С-542/18, Simpson, не отхвърля, а напротив – потвърждава, че проверката на редовността на съдебния състав може да бъде извършена в рамките на инстанционния контрол от съда, сезиран с жалба. Поради това наличието на такъв процесуален ред изключва необходимостта от отделно производство със същия предмет, съответно – наличието на самостоятелен правен интерес от него.

Пред настоящата инстанция е направено и искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС по следните, обективирани в жалбата, въпроси:

1. Трябва ли член 19, § 1, втора алинея от ДЕС и член 47 от Хартата да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална практика, при която подсъдим е лишен от правото да оспори законосъобразността на командироването на съдия от неговия състав пред компетентния кадрови орган, с аргумента, че този акт е от „вътрешноведомствен характер“ или че подсъдимият няма „правен интерес“?

2. Трябва ли член 19, § 1, втора алинея от ДЕС и член 47 от Хартата да се тълкуват в смисъл, че изискват признаването на активна легитимация на подсъдимия в наказателно производство да инициира проверка за законосъобразността на акта за конституиране на съдебния състав (в частност акт за командироване на съдия), за да се гарантира ефективното упражняване на правото на съд, предварително създаден със закон, и правото на ефективни правни средства за защита?

3. Допуска ли правото на Съюза национална практика или тълкуване на национални норми, които ограничават активната легитимация на подсъдимия да инициира проверка за законността на командироването на своя съдия, при положение че този акт пряко определя състава на съда, който ще се произнася по неговата наказателна отговорност и засяга същността на правото на справедлив процес?

Върховният административен съд, като съобрази така поставените въпроси до СЕС, както и фактите по спора, и предвид задълженията си съгласно решение от 06.10.2021 г. по дело С- 561/19 на СЕС, намира, че не са налице основания за отправяне на преюдициално запитване на осн. чл. 267, § 1, буква "а" и „б“ от ДФЕС и чл. 629 от ГПК до СЕС.

Съдебното сътрудничество, въведено с член 267 ДФЕС, се основава на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда. Съдът е оправомощен не да прилага нормите на правото на Съюза към определен случай, а само да се произнася по тълкуването на Договорите и на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза (вж. в този смисъл решение от 18 май 2021 г., Asociatia "Forumul Judecatorilor din Romвnia" и др., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 и C-397/19, EU: C: 2021: 393, т. 201 и цитираната съдебна практика).

Съгласно постоянната съдебна практика Съдът не е компетентен да тълкува вътрешното право на държава членка (решение от 5 декември 2023 г., Deutsche Wohnen, C 807/21, EU: C: 2023: 950, т. 36 и цитираната съдебна практика).

Преюдициалното запитване трябва да се отнася до тълкуването или валидността на правото на Съюза, а не до тълкуването на националните правни норми или до фактически въпроси, повдигнати по главното производство. Във връзка с преюдициалните запитвания относно тълкуването на Хартата на основните права на Европейския съюз се приема, че по силата на член 51, параграф 1 от Хартата нейните разпоредби се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Въпреки че хипотезите на такова прилагане могат да бъдат различни, от преюдициалното запитване трябва ясно и недвусмислено да личи, че по делото, разглеждано в главното производство, е приложима норма от правото на Съюза, различна от Хартата.

В случая искането не е обосновано с конкретно противоречие на националното право с норми на европейското право, а е свързано преимуществено с тълкуване и прилагане на националното право. В тази връзка следва да се посочи, че обхватът на предоставената на СЕС тълкувателна компетентност не е неограничен – същият се разпростира единствено върху "общностното право", т. е. върху първичното и производното право на ЕС, международните договори, сключвани с трети страни и смесените договори и то, ако тези регламентации са приложими rationae temporis и ratinae loci към главния спор. В редица свои решения СЕС уточнява, че предмет на тълкуване могат да бъдат и възпроизвеждащи или намиращи се в тясна връзка с разпоредби от правото на ЕС национални правни норми. Когато обаче подобна връзка не се обособява, Съдът приема, че не притежава компетентност да даде исканото тълкуване по отправеното преюдициално запитване. Виж например: Решение на СЕС по дело С-299/95, т. 16, както и Определение по делото Kovalsky C-302/06 от 25.01.2007 г.

Проявление на тази зависимост е въведеното с разпоредбата на чл. 94, б. "в)" от Процедурния правилник на СЕС изискване към съдържанието на преюдициалното запитване. Посочено е, че елемент от същото е изложение на причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство. Per argumentum a contrario, липсата на подобна връзка препятства възможността за разглеждане на преюдициалния спор от Съда.

Практиката на СЕС е категорична за това, че въпросите в преюдициалното запитване трябва да са в конкретна връзка с предмета на делото, но същите следва да са свързани не с обстоятелства, изискващи отговори, относими към решаване на делото по същество, а само такива, отнасящи се към тълкуване на разпоредба/и на правото на ЕС. (Виж: Решение на СЕС от 16 юли 1992 по дело С-83/91, точка 22 и 23; Решение на СЕС от 24 март 2009 по дело С-445/06, точка 65; Решение на СЕС от 5 февруари 2004 по дело С-380/01, т. 20 и др.).

От постоянната съдебна практика следва, че въведеното с чл. 267 от ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, които са им необходими за решаването на висящи пред тях спорове (определения от 8 септември 2011 г., Abdallah, C-144/11, непубликувано, т. 9, от 19 март 2015 г., Andre, C-23/15, непубликувано, т. 4 и решение от 6 октомври 2015 г., Capoda Import-Export, C-354/14, т. 23).

Изложеното води до извода, че преценката за необходимостта от преюдициално запитване е свързана с прякото значение на тълкуването на съюзното право при решаването на конкретен правен спор. В случая, видно от формулираните въпроси, с тях не се цели тълкуване на разпоредбите на правото на ЕС, а е направено искане СЕС да отговори на правни въпроси, съобразно конкретните твърдения на касатора относно обстоятелства във връзка със спора по делото, което е недопустимо.

В контекста на горното, относимо към настоящия казус е определение от 27.05.2024 г. по дело C-797/21 на СЕС, постановено по преюдициално запитване, отправено от Софийски районен съд. Поставените въпроси са свързани именно с правилата за командироване на съдии и с възможността да се проверява законността на състава на съда. С посоченото определение СЕС е обявил въпросите за явно недопустими, като не е дал отговор по същество относно съответствието на режима на командироване с чл. 19, § 1, втора алинея от ДЕС, доколкото същите не са необходими за разрешаването на висящия пред запитващата юрисдикция спор. Произнасяйки се, СЕС за пореден път е потвърдил значението на изискването поставените въпроси да са необходими за решаването на конкретния спор, а не да се използват за получаване на абстрактна преценка относно националната организация на съдебната власт. Настоящата инстанция се запозна и с отправеното от СРС преюдициално запитване по дело С-364/25, което е висящо пред СЕС, но не намира основания да промени изложените по горе изводи за неоснователност на отправеното искане за отправяне на преюдициални въпроси до СЕС, касаещи правото на подсъдим да провери законността на съдебния състав, не по предвидения в НПК ред, а чрез оспорване на правомощието на съответния административен ръководител и колективния административен орган да командирова съдия в изпълнение на принципа за неизменност на съдебния състав.

В настоящия случай, отговорът на поставените въпроси не е необходим за разрешаване на спора относно законосъобразността на решението на СК на ВСС от 02.06.2026 г. по т. 2 от протокол № 19/02.06.2026 г., с което е оставена без разглеждане молбата за прекратяване на командироването на съдия. Предмет на съдебния контрол е законосъобразността на конкретното решение на кадровия орган, включително наличието на предпоставките за разглеждане на искането, съобразно националната правна уредба. Въпросът дали жалбоподателят разполага с активна легитимация по тази процедура е въпрос по приложението и тълкуването на националното право и не налага тълкуване на чл. 19, § 1, втора алинея от ДЕС или чл. 47 от Хартата.

Следва да бъде отчетено и решение от 24.03.2026 г. по дело С-521/21 на СЕС, в което се приема, че при наличието на сериозно съмнение относно изискването за „съд, предварително установен със закон“ националният съд трябва да може да извърши необходимата проверка, но същевременно изрично сочи, че самата липса на отделно средство за обжалване на назначаването сама по себе си не е достатъчна, за да се установи нарушение.

В тази връзка, обстоятелството, че законосъобразността на командироването може да има значение за изискването съдът да бъде предварително установен със закон, не обуславя извод, че правото на Съюза гарантира конкретно право на страните в съдебни производства да сезират кадровия орган с искане за прекратяване на командироването на съдията - докладчик по съответното дело. Правото на Съюза изисква ефективна съдебна защита и възможност за проверка на изискванията за независимост, безпристрастност и предварително установен със закон съд, но не предписва конкретен национален институционален механизъм за упражняването им, нито че проверката трябва да се извършва именно по инициатива на страни в съдебните производства пред органа, компетентен по кадровите въпроси.

Изложените от фактическа и правна страна съображения обосновават крайния извод на настоящия съдебен състав за законосъобразност на оспореното решение на СК на ВСС и липсата на основания за отмяната му, поради което жалбата като неоснователна следва да бъде отхвърлена.

Воден от горното и на основание чл. 200, ал.1 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение,