Решение № 417 от 13.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 968/2018 г.

Решение № 417 от 13.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 968/2018 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест, подаден от прокурор при Окръжна прокуратура Враца срещу решение № 351 от 16.10.2017 г. по адм. дело № 445/2017, по описа на Административен съд – Враца в частта, с която е отхвърлен протестът на Окръжна Прокуратура – Враца против Наредба № 5 за рекламно-информационната дейност на територията на Община Криводол, приета от Общински съвет – Криводол. В останалата част, с която отделни текстове на Наредбата са отменени, решението е влязло в сила. В протеста се твърди, че решението е неправилно, поради наличие на касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Изтъква се, че в мотивите не са изложени съображения относно оспорената разпоредба на чл. 30, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Поддържа се, че рекламните съоръжения са преместваеми обекти, които служат за реклама, поради което следвало обществените отношения във връзка с тях да бъдат уредени в общинската наредба за преместваемите обекти. Иска се отмяна на решението в оспорената част, както и обявяване нищожност на оспорената Наредба в цялост, евентуално връщане на делото за ново разглеждане. Ответникът - Общински съвет - Криводол не изразява становище по касационния протест. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за основателност на касационния протест на Окръжна Прокуратура - Враца. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационният протест е подаден в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество, е основателен. АС Враца е сезиран с протест на прокурор в Окръжна прокуратура - Враца срещу Наредба № 5 за рекламно-информационната дейност на територията на Община Криводол, приета от Общински съвет – Криводол. В протеста на ОП Враца са релевирани доводи, че оспорените текстове на Наредбата са приети без наличие на законова делегация и компетентност за това, както и че уреждането на обществени отношения от една област следва да стане с един нормативен акт съобразно нормата на чл. 10 от ЗНА. Съдът е установил, че Наредба № 2 за реда и условията за поставяне на преместваеми обекти на територията на община Криводол е приета с Решение № 15 по Протокол № 2/13.02.2002 г. на Общински съвет – Криводол, изменена с Решение № 458/2016 г. на АдмС – Враца, като в нея са определени видовете, предназначението, изискванията към оформлението и поставянето на преместваеми обекти, както и реда за поставянето им. От друга страна, предмет на регламентация с оспорената Наредба № 5 са реда и начина за разпространение на реклама и информация на територията на Община Криводол, чрез рекламно-информационни носители и рекламно-информационни елементи - арг. чл. 1, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата, а адресати са физическите и юридически лица, които осъществяват визираната рекламно- информационна дейност на визираната територия. Съдът е приел, че законът въвежда разрешителен режим за поставяне на преместваеми обекти в поземлени имоти, съответно на рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи, като предоставя на общинските съвети правомощие да определят само реда, по който да бъдат издавани разрешенията за поставяне, но не и условията за това. Съдът е посочил още, че предмет на Наредба № 5 и Наредба № 2 са различни обществени отношения и макар основанието за приемането и на двете наредби да е един и същ законов текст - чл. 56, ал. 2 от ЗУТ, не е задължително уреждането им да става с един нормативен акт и това не може да бъде аргумент за незаконосъобразност на Наредба № 5. Решението е неправилно. Налице са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, релевирани с касационния протест - липса на мотиви, които водят до невъзможност да се извърши проверка за правилното приложение на материалния закон. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА. Общинският съвет като орган на местното самоуправление решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи - чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА, при приложението на която разпоредба Общински съвет Криводол е приел Наредбата за рекламно - информационната дейност на територията на общината. Нормата на чл. 17 ЗМСМА определя кръга от въпроси от местно значение, решаването на които законът е предоставил в компетентността на общинския съвет и те са в сферата на общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; образованието; здравеопазването; културата; благоустрояването и комуналните дейности; социалните услуги; опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; развитието на спорта, отдиха и туризма; защитата при бедствия. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е указано, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Съгласно чл. 192а АПК, съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение, а компетентността на органа за издаване на акта – към момента на издаване на последния. Оспорената Наредба е приета през 2004 г., към който момент разпоредбата на чл. 57 ЗУТ предвижда, че върху недвижими имоти могат да се поставят рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи въз основа на разрешение за поставяне, издадено по ред, установен с наредба на общинския съвет, като в същия подзаконов нормативен акт се уреждат и условията и реда за премахване на тези елементи. Действително, законът предвижда въпросните ред и условия да бъдат уредени със същата наредба, която се издава на основание чл. 56, ал. 2 ЗУТ и касае реда за поставяне на преместваеми обекти. Касационната инстанция споделя извода на административния съд, че не е налице нищожност на наредбата в нейната цялост, поради липса на компетентност, тъй като тя е приета в кръга на правомощията на Общински съвет Криводол, при изрична законова делегация. На този извод не се отразява обстоятелството, че органът на местно самоуправление е предпочел да уреди в два различни подзаконови нормативни акта реда за поставяне и премахване на преместваеми обекти и съответно реда за поставяне и премахване на рекламни елементи. Развитието в обществените отношения и по-конкретно на търговската и рекламна дейност обуславя наличието на специфики, които оправдават обособяването на уредбата на двата вида обществени отношения в два отделни подзаконови нормативни акта. Основателни са обаче възраженията на подателя на касационния протест, че в мотивите на решението не са обсъдени доводите му за противоречие със закона на разпоредбата на чл. 30, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Освен това, административният съд, въпреки задължението да извърши служебна проверка за съответствието на всеки текст от подзаконовия нормативен акт с материалния закон, не е извършил това. Обстоятелството, че протестът, по който е образувано първоинстанционното производство, е пестелив откъм конкретни твърдения за допуснати нарушения на закона, не променя това задължение. Както се посочи по-горе, законовата делегация за издаване на подзаконов нормативен акт се отнася до реда за поставяне и реда и условията за премахване на рекламни елементи. Съдът не е формирал мотиви за това допустимо ли е с наредбата да се дават легални определения на различни видове рекламни елементи и да се определят условията, на които тези елементи следва да отговарят. Изобщо не е обърнато внимание на предвидената в наредбата триетап на процедура за издаване на разрешение за поставяне, включително предварително съгласуване, и съответствието и със ЗУТ. Не е изследвано дали има достатъчна яснота, предвид и посоченото предварително съгласуване, откога започва да тече срокът за издаване на разрешението и дали този срок е съобразен с предвидените в АПК срокове за издаване на индивидуални административни актове. Не е изследвана икономическата обосновка на предвидените в наредбата цени на услуги. Впрочем, очевидно съдът не може да направи такова изследване, след като към преписката, представена на съда, липсват каквито и да било мотиви за приемане на наредбата, въпреки действалото към момента на приемането и изискване на чл. 28 ЗНА. По изложените съображения, решението следва да бъде отменено в обжалваната му част, а делото – върнато на друг състав на Административен съд Враца, който следва да изпълни задълженията по чл. 168 АПК, като извърши проверка за законосъобразност на оспорената наредба на всички основания, предвидени в АПК, и по отношение на всеки от текстовете на оспорената наредба, като формира съответни мотиви в тази връзка. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение