Решение № 2037 от 23.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 12441/2025 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Главния Директор на Главна Дирекция „Гражданска Въздухоплавателна Администрация“ (Главния директор на ГД „ГВА“) чрез главен юрисконсулт Панова срещу решение №35644/29.10.2025 година на Административен съд – София-град по адм.д. № 7718/2025 година. С последното е обявена нищожността на Писмо № 40-02-159/07.07.2025г.-TLP- G на Главен директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“, обективиращо Предписание „Голдеър Хендлинг България“ ООД „да извършва постоянна проверка и актуализация на работните графици въз основа на постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения - срок за изпълнение, постоянен“. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Оспорва се правилността на извода за нищожност на Предписанието поради липса на компетентност. Като се позовава на чл. 16б, ал.1 от Закона за гражданското въздухоплаване (ЗГВ) касаторът твърди, че ГД „ГВА“ изпълнява регулаторни и контролни функции за осигуряване на безопасността и сигурността на гражданското въздухоплаване, като издава задължителни предписания в предвидените от закона случаи. В тази разпоредба се съдържало изричното правомощие на ГД „ГВА“ да издава задължителни предписания. Чл.6, ал.1 от Устройствения правилник на Главна Дирекция „Гражданска Въздухоплавателна Администрация“ посочвал, че дирекцията се управлява и представлява от главен директор, който в изпълнение на своите правомощия издавал индивидуални административни актове, задължителни указания и разпореждания в съответствие с действащото законодателство. Съгласно чл.6, ал.3, т.3 от същия правилник главният директор издавал задължителни предписания в предвидените от закона случаи. Аргументира, че при приложение на чл. 16б ЗГВ във връзка с чл.6, ал.3, т.3 от Устройствения правилник на Главна Дирекция „Гражданска Въздухоплавателна Администрация“ се обосновава правомощието на Главния директор на ГД „ГВА“ да издава предписания като контролира спазване на ЗГВ и подзаконовите нормативни актове по прилагането му. Такава възможност била предвидена и в чл. 10, ал.1, т.7 от НАРЕДБА № 20 от 24.11.2006 г. за удостоверяване експлоатационната годност на граждански летища, за лицензиране на летищни оператори и оператори по наземно обслужване и за достъпа до пазара по наземно обслужване в летищата (Наредба №20/2006г.). Заявява, че „инспекторската“ и компетентността на Главния директор на ГД „ГВА“ не са алтернативни, а йерархично свързани. Оспорва като неправилен извода на съда, че Главният директор на ГД „ГВА“ е иззел „инспекторската“ компетентност. Обосновава, че практиката на ВАС е категорична в насока, че компетентността трябва да произтича от нормативен акт, а не от тълкуване, каквото направил първоинстанционният съд. Оперативните дейности на инспекторите не можели да изключат компетентността на Главния директор на ГД „ГВА“ да идава предписания. Тъй като компетентността се извличала само от закона, липсата на компетентност от своя страна не можела да се извлече от „начина, по който органът е мотивирал свое волеизявление“. На последно място заявява, че оспореното съдебно решение е вътрешно противоречиво. От една страна съдът приемал, че липсата на правна квалификация се преодолява от изложените фактически основания, а от друга извеждал липсата на компетентност от липсата на правна квалификация на предписанието. Като се позовава на чл. 48д, ал.2 ЗГВ, чл. 41, ал.1,т. 4 и чл. 43, т.2 от Наредба №20/2006 година, касаторът твърди, че лицензираната дейност по обслужване на пътници на летището е нормативно регламентирана, като задълженията на оператора произтичали пряко от закона. Със соченото писмо нито се създавали нови задължения за този оператор, нито се изменяли и прекратявали съществуващи права/правоотношения. В тази насока се твърди, че предписанието насочвало оператора към изпълнение на задълженията му по закон във връзка с предоставения му лиценз. По подробно изложени в касационната жалба съображения, касаторът моли обжалваното съдебно решение да бъде отменено и вместо него да се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на „Голдеър Хендлинг България“ ООД срещу Писмо № 40-02-159/07.07.2025г.-TLP-G на Главния директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“, обективиращо Предписание операторът „да извършва постоянна проверка и актуализация на работните графици въз основа на постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения със срок за изпълнение, постоянен.“ Претендира разноски за две съдебни инстанции.

В писмени бележки, касаторът допълва възраженията си в касационната жалба както следва: Прави анализ на теорията и практиката досежно съдържанието на понятието „компетентност“, както и способите за придобиване на административна компетентност. Като се позовава на чл.16б, ал.3, т.6 от ЗГВ определя като безспорно правомощието на инспекторите по въздухоплаването, назначени със заповед на главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" да дават задължителни писмени предписания за осигуряване спазването на нормативните актове в областта на въздухоплаването и гарантиране на сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, с които предписват отстраняване в определен срок на установени нарушения, свързани с безопасността на полетите. Това тяхно право обаче не можело да се тълкува като „изключителна компетентност“. Те били длъжностни лица с оперативни функции по проверки, установяване на факти, събиране на доказателства, но от това не можело да се извежда, че имат изключителна компетентност да дават предписания, която компетентност да изключва/дерогира компетентността на Главния директор на ГД „ГВА“, нормативно основана на чл. 48д, ал.2 ЗГВ, чл. 41, ал.1,т. 4 и чл. 43, т.2 от Наредба №20/2006 година. Като се позовава на чл.16б, ал.1, т.3 от ЗГВ касаторът твърди, че разпоредбата признава правомощие на Главния директор да дава задължителни предписания и че правомощията на инспекторите по чл. 166, ал.3, т.6 ЗГВ не са в тяхна изключителна компетентност с възможност да се изключи тази на Главния директор на ГД „ГВА“.

Ответникът по касационната жалба, „Голдеър Хендлинг България“ ООД, представлявано от управителя си Д. Папамихаил, чрез адв. Райчев, в отговор на касационната жалба оспорва същата като неоснователна. Твърди, че съгласно Тълкувателно решение №2 от 14.05.1991 година по гр.д. №2/1991 г. на Върховния съд, когато по-горестоящият орган изземе въпрос от компетентността на по-долустоящия и реши въпрос от неговата компетентност, то винаги е налице нищожност на административния акт. В случая било осъществено именно такова „изземване“ на правомощията на инспекторите за даване на задължителни предписания. Твърди, че практиката на ВАС е еднопосочна в насока, че всяка некомпетентност – предметна, териториална и по степен – води до нищожност. Според ответника, общата предметна компетентност на Главния директор на ГД „ГВА“ в сферата на въздухоплаването не дерогира компетентността по степен, и не дава правомощие на по-горестоящия орган да изземе правомощия на по-долустоящия такъв. Като сравнява по степен ЗГВ и Устройствения правилник твърди, че е недопустимо вторият да противоречи на разпоредби на първия. ЗГВ никъде не давал изрична компетентност на Главния директор на ГД „ГВА“ да издава предписания за начина на изработка и/или актуализация на работни графици на служители във връзка с постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения. Същото заявява и по отношение на Наредба №20/2006 година, която като подзаконов нормативен акт не можела да противоречи на ЗГВ. В заключение ответникът посочва, че така даденото предписание, а именно: „Голдеър Хендлинг България“ ООД „да извършва постоянна проверка и актуализация на работните графици въз основа на постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения, срок за изпълнение, постоянен“ е със съдържание, което не попада нито в правомощията на Главния директор на ГД ГВА, нито в тези на инспекторите, тъй като в действащото законодателство липсвало законово задължение наземният оператор да извършва постоянна проверка и актуализация на работните графици въз основа на постъпваща диспечерска информация. Указанието не било свързано с изпълнението на конкретни нормативно установени задължения на наземния оператор във връзка със сигурността и безопасността на въздухоплаването, а представлявало предписания относно изпълнение на задължения на работодател по трудово законодателство. На самостоятелно основание, въпросната диспечерска информация постъпвала ежеминутно и било обективно невъзможно наземният оператор да променя работните графици на служителите си ежеминутно – чл.9а от Наредбата за работното време, почивките и отпуските/КТ. По делото били представени доказателства за предписания дадени от Инспекцията по труда по чл. 404, т.1 КТ относно организацията на труда на служителите на Летище София, като същите били задължителни за работодателя. Прави искане за отхвърляне на касационната жалба като неоснователна. Претендира разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на ВАС приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд – София-град е образувано по жалба на „Голдеър Хендлинг България“ ООД срещу Писмо № 40-02-159/07.07.2025г.-TLP-G на Главния директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“, обективиращо Предписание операторът „да извършва постоянна проверка и актуализация на работните графици въз основа на постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения със срок за изпълнение, постоянен“, с искане за прогласяване нищожността му, евентуално отмяната му като незаконосъобразно.

За да прогласи нищожността на оспореното предписание, първоинстанционния съд е приел, че: Редът и условията за издаване на задължителни писмени предписания за осигуряване спазването на нормативните актове в областта на въздухоплаването и гарантиране на сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, с които предписват отстраняване в определен срок на установени нарушения, свързани с безопасността на полетите са уредени в чл. 16б от Закона за гражданското въздухоплаване и чл. 10 и чл. 11 от Наредба № 20 от 24 ноември 2006 г. за удостоверяване експлоатационната годност на граждански летища, за лицензиране на летищни оператори и оператори по наземно обслужване и за достъпа до пазара по наземно обслужване в летищата (загл. изм. - дв, бр. 80 от 2021 г., в сила от 24.02.2022 г.) (Наредбата). Чл. 16б, ал.3, т.6 ЗГВ дава право на инспекторите при ГД „ГВА“ да дават задължителни писмени предписания за осигуряване спазването на нормативните актове в областта на въздухоплаването и гарантиране на сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, с които предписват отстраняване в определен срок на установени нарушения, свързани с безопасността на полетите. Тази правомощия са доразвити в чл. 11 ал.2 т.1 от цитираната Наредба и чл. 21 ал.1 т.4 от Устройствения правилник на ГД ГВА. Правомощията на Главния директор на ГД „ГВА“ са регламентирани в чл. 16б, ал.6 ЗГВ, като той не разполага с изрична компетентност да дава задължителни писмени предписания за осигуряване спазването на нормативните актове в областта на въздухоплаването и гарантиране на сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, с които предписват отстраняване в определен срок на установени нарушения, свързани с безопасността на полетите. Процесното издадено от Главен директор на ГД ГВА предписание, е нищожен акт, като постановен при липсата на материална компетентност на неговия издател.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 АПК съставът на ВАС приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Възражението за допуснати съществени процесуални нарушения като общо и по аргумент от чл. 218, ал.2 АПК (касационната инстанция не извършва служебна проверка за допуснати от първоинстанционния съд съществени процесуални нарушения) е неоснователно.

Досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на съдебния акт:

Спорът пред касационната инстанция е досежно компетентността на Главния директор на ГД „ГВА“ да издаде Предписание срещу „Голдеър Хендлинг България“ ООД, лицензиран оператор по наземно обслужване за дейностите на Летище София по чл. 48д, ал.3, т.1, т.2, т.3, т.5, т.6 и т.9 от ЗГВ обективирано в Писмо № 40-02-159/07.07.2025г.-TLP- G на Главния директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“, със следното съдържание: „Голдеър Хендлинг България“ ООД „да извършва постоянна проверка и актуализация на работните графици въз основа на постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения - срок за изпълнение, постоянен“.

Обективираното в писмото Предписание не е нормативно квалифицирано от органа, поради което и изводът за компетентност следва да се изведе от фактическото съдържание на Предписанието, което да се привърже към конкретна правна норма учредяваща компетентност на този орган да изразява воля с това съдържание.

Волята на Главния директор на ГД „ГВА“ е да задължи „Голдеър Хендлинг България“ ООД, лицензиран оператор по наземно обслужване за дейностите на Летище София по чл. 48д, ал.3, т.1, т.2, т.3, т.5, т.6 и т.9 от ЗГВ, да извършва постоянна проверка и актуализация на работните графици въз основа на постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения.

Основателно е възражението на ответника по касационната жалба, че процесното писмо очевидно има белезите на задължително писмено предписание, поради което и правилно е характеризирано като индивидуален административен акт, подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност.

За да се отговори на въпроса, компетентен ли е Главният директор на ГД „ГВА“ да издаде предписанието със соченото съдържание, следва да се анализират нормативните разпоредби с ранг на закон, които учредяват компетентността на този орган (виж пар.1, т.1 от ДР на АПК).

Чл.16б, ал.1 ЗГВ учредява предметната компетентност на Главната дирекция на „Гражданска Въздухоплавателна Администрация“, която като юридическо лице на бюджетна издръжка към Министерството на транспорта и съобщенията със седалище в София по аргумент от чл. 8, ал.2 ЗГВ има регулаторните и контролни функции в областта на гражданското въздухоплаване. От сочената разпоредба на чл.16б, ал.1 ЗГВ в частта й по т.3 (издава задължителни предписания за спазването на този закон, подзаконовите нормативни актове и приложимите регламенти на Европейския съюз) не може да се изведе компетентност на Главния директор на ГД „ГВА“ да издаде процесното предписание, тъй като разпоредбата възлага обща предметна компетентност на Главната дирекция на „Гражданска Въздухоплавателна Администрация“, без от нея да се изяснява разпределението на правомощията в рамките на структурата.

В рамките на учредените контролни и регулаторни функции, ал.2 на чл.16б ЗГВ разпределя контролните функции на ГД „ГВА“ с правата по ал.3 на чл.16б ЗГВ на инспекторите по въздухоплаването, назначени със заповед на Главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация".

Неправилен е изводът, че единствено инспекторите по въздухоплаването, назначени със заповед на Главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" могат да дават задължителни писмени предписания по ЗГВ, като това е в тяхната „изключителна компетентност“.

Напротив, ал.6 на чл.16б ЗГВ разпределя контролните и регулаторни функции на ГД „ГВА“ с правата по ал.6, т.1, т.2 и т.3 на чл.16б ЗГВ на Главния директор на ГД „ГВА“, който въз основа на резултатите от проверките на инспекторите и в хипотеза на нарушения на чл.16б, ал.3, т.2 ЗГВ има правомощия да налага административни наказания или прекратява, спира, отнема или ограничава правата, произтичащи от издадените лицензи, разрешения, свидетелства, удостоверения и одобрения, и да: разпореди писмено на нарушителя да преустанови нарушението по ал. 3, т. 2; изиска от нарушителя да декларира, че ще преустанови нарушението по ал. 3, т. 2 и, ако е необходимо, да го задължи да направи декларацията обществено достояние; разпореди прекратяване или забрана на нарушението по ал. 3, т. 2 и, ако е необходимо, да направи разпореждането за прекратяване или забрана на нарушението обществено достояние.

Тоест, в рамките на предметната компетентност на ГД „ГВА“ нормативен акт с ранг на закон разпределя контролните и регулаторни функции на ГД „ГВА“, като компетентността на Главния директор на ГД „ГВА“ е с правата по ал.6, т.1, т.2 и т.3 на чл.16б ЗГВ. Принципно основателно е възражението на Главния директор на ГД „ГВА“, че в рамките на степента на компетентност, въз основа на проверките на инспекторите, и съставените от тях констативни протоколи и събраните доказателства, единствено Главният директор на ГД „ГВА“ има правомощия да налага административни наказания или прекратява, спира, отнема или ограничава правата, произтичащи от издадените лицензи, разрешения, свидетелства, удостоверения и одобрения, и да: разпореди писмено на нарушителя да преустанови нарушението по ал. 3, т. 2; изиска от нарушителя да декларира, че ще преустанови нарушението по ал. 3, т. 2 и, ако е необходимо, да го задължи да направи декларацията обществено достояние; разпореди прекратяване или забрана на нарушението по ал. 3, т. 2 и, ако е необходимо, да направи разпореждането за прекратяване или забрана на нарушението обществено достояние.

В действителност, процесното предписание не е нормативно квалифицирано, но от съдържанието му обаче става ясно, че чрез него не се осъществяват правата на Главния директор на ГД „ГВА“ по ал.6, т.1, т.2 и т.3 на чл.16б ЗГВ. С него не се изисква да се преустанови нарушение по чл.16б, ал.3, т.2 ЗГВ, нито се налага административни наказания или се прекратява, спира, отнема или ограничава правата, произтичащи от издадените лицензи, разрешения, свидетелства, удостоверения и одобрения.

С него се дава предписание да се актуализират работните графици постоянно въз основа на постъпваща диспечерска информация за полетни закъснения. Доколкото „информацията за полетните закъснения“ е пряко свързана с дейностите на оператора по наземно обслужване по чл. 48д, ал.3, т.1, т.2, т.3, т.5, т.6 и т.9 от ЗГВ, касационната инстанция не може да приеме за правилно възражението на ответника по касационната жалба, че предписанието излиза и от предметната компетентност на органа. В действителност работните графици на служителите следва да са съобразени с изискванията на КТ и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, като това съобразяване е извън предметната компетентност на Главния директор на ГВ „ГВА“, но в случая не може чрез тълкуване да се прави извод, че под „работни графици“ органът има предвид промяна на работното време, почивки или отпуски на служителите/работещите на летището, за да се насочва предметната компетентност към ИА „ГДТ“. Организацията на дейността по наземно обслужване включва и разпределението на ресурсите при динамична полетна обстановка, като не трябва чрез тълкуване да се прави извод за промяна на работни часове по трудовоправен ред.

По възражението на касатора, че правомощието на Главния директор на ГД „ГВА“ да издаде процесното предписание в случая може да се изведе от:

• чл. 16б ЗГВ във връзка с чл.6, ал.3, т.3 от Устройствения правилник на Главна Дирекция „Гражданска Въздухоплавателна Администрация“: Касационната инстанция намира същото за неоснователно, тъй като чл.6, ал.3, т.3 от Устройствения правилник на Главна Дирекция „Гражданска Въздухоплавателна Администрация“ дава правомощие на Главния директор на ГД „ГВА“ да издава предписания, но само в предвидените от закона случаи. Както касационният състав по-горе посочи, ЗГВ регламентира случаите, в които Главният директор издава предписания, но конкретният не попада в хипотезите на чл. 16б, ал.6 ЗГВ;

-чл. 10, ал.1, т.7 от НАРЕДБА № 20 от 24.11.2006 г. за удостоверяване експлоатационната годност на граждански летища, за лицензиране на летищни оператори и оператори по наземно обслужване и за достъпа до пазара по наземно обслужване в летищата: Касационната инстанция намира същото за неоснователно, тъй като сочената разпоредба регламентира общата предметна компетентност на Главната дирекция като ЮЛ с определена предметна компетентност, без да разпределя компетентност по материя и степен между инспекторите и Главния директор; както и без да учредява компетентност на Главния директор във всички случаи да издава задължителни предписания за организацията на летищните дейности във връзка със сигурността и безопасността на въздухоплаването (т.е. и извън хипотезите на чл.16б, ал.6 от ЗГВ);

• чл. 48д, ал.2 ЗГВ, чл. 41, ал.1, т. 4 и чл. 43, т.2 от Наредба №20/2006 година: Касационната инстанция намира същото за неоснователно, тъй като разпоредбите са неотносими към спора за компетентността на издаване на процесното предписание.

Извършеният по-горе анализ обосновава извод за липса на нормативна разпоредба, която да учредява компетентност на Главния директор на ГД „ГВА“ да издаде процесното предписание със соченото съдържание.

Волеизявление при изземване на компетентност по материя и степен е нищожно, дори и да е в рамките на общата предметна компетентност на юридическото лице, към което е органът. По аргумент от чл.16б, ал.3, т.6 от ЗГВ, в правомощията на инспекторите по въздухоплаването, назначени със заповед на Главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" е да дават задължителни писмени предписания за осигуряване спазването на нормативните актове в областта на въздухоплаването и гарантиране на сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, с които предписват отстраняване в определен срок на установени нарушения, свързани с безопасността на полетите. При приложение на Тълкувателно решение №2 от 14.05.1991 година по гр.д. №2/1991 г. на Върховния съд, изводът за нищожност направен от АССГ е правилен. Решението му следва да бъде оставено в сила като валидноу допустимо и правилно.

Предвид изхода на спора, на ответника по касационната жалба се дължат разноски за касационна инстанция в размер на 613, 55 евро, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 АПК съставът на Върховния административен съд