Решение № 8145 от 4.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6839/2015 г.

Решение № 8145 от 4.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6839/2015 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "М." ООД, седалище и адрес на управление с. Я., Плевенска област, срещу Решение № 44 от 29.04.2015 г. на Административен съд, гр. Д., постановено по административно дело № 106/2015 г.

С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на "М." ООД срещу Акт за прихващане или възстановяване № 45 от 10.11.2014 г. на орган по приходите в О. Б., в частта, с която е отказано възстановяването на внесена такса по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. Б. в размер на 30 976,44 лв. и осъдил дружеството да заплати разноски по делото.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - "М." ЕООД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно тълкувал и приложил чл. 129, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Не отчел, че правото на възстановяване не е възникнало с внасянето на таксата, а с прекратяването на конкурсната процедура със Заповед № 1088 от 16.12.2010 г. С оглед на това искането, което е депозирано на 9.10.2014 г., е в срока по чл. 129, ал. 1 ДОПК. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени в оспорената част Акт за прихващане или възстановяване № 45.

1. Ответникът по касационната жалба - кметът на О. Б., счита същата за неоснователна. Излага подробно разбирането си за характера на таксата и за производството, в което е платена. Сочи, че макар и с мотиви, различни от посочените в оспорения акт, съдът приел за законосъобразен акта за отказ от възстановяване. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт Г. К.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението е правилно, съдът правилно приложил материалния и процесуалния закон. Правилно приел, че срокът започнал да тече на 1.01.2009 г. и изтекъл на 31.12.2013 г., като от този момент е преклудирана възможността да се иска възстановяване на сумата, която била определена като такса по силата на чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. Б. (Наредбата за таксите).

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 31.03.2008 г., със Заповед № 347, кметът на О. Б. открил процедура за провеждане на неприсъствен конкурс за проектиране и изграждане на жилищни сгради и търговски помещения в ж. к. "Балчик", съгласно предвижданията на подробния устройствен план в индивидуализирани поземлени урегулирани имоти.

1. "М." ЕООД участвало в конкурса.

1. На 19.05.2008 г., със Заповед № 566, кметът на общината обявил "М." ЕООД за спечелил конкурса и задължил дружеството в четиринадесетдневен срок да заплати такса по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите - 3% от правото на строеж в размер на 30 976,44 лв., и местен данък в размер на 30 976,44 лв., след което да се сключи договор за отстъпеното право на строеж.

1. На 19.05.2008 г. Заповед № 566 била връчена на "М." ЕООД.

1. На 29.05.2008 г. и на 2.06.2008 г. "М." ЕООД внесло определените такса и данък.

1. "М." ЕООД и кметът на общината не сключили договор в изпълнение на Заповед № 566.

1. На 9.10.2014 г., със заявление вх. № 63-66-1, "М." ЕООД поискал от общината да му бъде възстановена сумата от 30 976,44 лв., внесена като такса по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите, и сумата от 30 976,44 лв., внесен данък за учредяване на правото на строеж.

1. На 10.11.2014 г., орган по приходите в О. Б., издал Акт за прихващане или възстановяване № 45, с който възстановил на "М." ЕООД сумата от 30 976,44 лв., представляваща местен данък, и отказал да възстанови сумата от 30 976,44 лв., представляваща такса по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите.

1. На 24.01.2015 г., с Решение № Р-45, кметът на общината, потвърдил Акт за прихващане или възстановяване № 45 в обжалваната част за таксата по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че процесното искане за прихващане или възстановяване е направено след срока по чл. 129, ал. 1 ДОПК. Петгодишният давностен срок започнал да тече на 1.01.2009 г. и изтекъл на 31.12.2013 г. От този момент е преклудирана възможността на дружеството да иска възстановяване на сумата. Съдът приел, че в хода на административното производство органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон, поради което направил извод за законосъобразност на оспорения акт и отхвърлил жалбата.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение страда от два порока - постановено е при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е в нарушение на материалния закон. Доводът, който сочи в подкрепа и на двата твърдяни порока е само един и е свързан с правилното приложение на чл. 129, ал. 1 ДОПК.

Безспорно е, че съгласно чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) установяването, обезпечаването и събирането на местните такси се извършва от служители на общинската администрация по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.

Безспорно е също, че съгласно чл. 128, ал. 1 ДОПК недължимо платени или събрани суми за данъци, задължителни осигурителни вноски, наложени от органите по приходите глоби и имуществени санкции, както и суми, подлежащи на възстановяване съгласно данъчното или осигурителното законодателство се прихващат от органите по приходите за погасяване на изискуеми публични вземания, събирани от Националната агенция за приходите.

Така съществуващата нормативна уредба поставя въпроса към какво точно препраща чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1 ЗМДТ и доколко приложими са разпоредбите на чл. 128 и сл. ДОПК по отношение на недължимо платени суми за местни такси.

Това налага да се установи съдържанието на чл. 128, ал. 1 ДОПК - какво регламентира и какъв е неговият обхват.

Член 128, ал. 1 ДОПК установява първо, едно субективно потестативно право на лицата, които са платили недължимо - на несъществуващо или на отпаднало основание, суми. Това право е пряка функция на конституционния принцип, че гражданите и юридическите лица плащат само данъци и такси, установени със закон - чл. 60, ал. 1 от Конституцията. Това значи, че тогава, когато не е налице фактическият състав на установени в закон данък или такса задължението не е дължимо и държавата или общината дължи връщане на полученото.

Второ. Разпоредбата установява, че предмет на правото на платилите лица са публичните вземания, породени от задължение за данъци, задължителни осигурителни вноски, наложени от органите по приходите глоби и имуществени санкции, както и суми, подлежащи на възстановяване съгласно данъчното или осигурителното законодателство. Видно е, че законодателят не е посочил всички публични задължения по смисъла на чл. 162, ал. 2 ДОПК, а изрично е ограничил предметния обхват на субективното право, което се реализира по реда на чл. 128 и сл. ДОПК.

И трето. Законодателят изрично е ограничил и публичните вземания, с които може да се извърши прихващането. Това са публичните вземания, събирани от Националната агенция за приходите. Съгласно чл. 2, т. 2 от Закона за националната агенция за приходите (ЗНАП) Агенцията установява публичните вземания за данъци и задължителни осигурителни вноски по основание и по размер.

Следователно чл. 128, ал. 1 ДОПК регламентира едно ограничено субективно потестативно право на лицата, които са платили недължимо посочените в разпоредбата публични задължения. Разпоредбата не създава едно универсално субективно право на възстановяване, приложимо за всички видове публични вземания, визирани в чл. 162, ал. 2 ДОПК.

Този ограничен предметен обхват на чл. 128, ал. 1 ДОПК поставя въпроса за обхвата на приложимост на субективното право, съответно за обхвата на компетентността на органа по приходите, в хипотезата на чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1 ЗМДТ.

Органите по приходите в общинската администрация, с оглед на предметния обхват на Закона за местните данъци и такси, имат компетентност да установяват, обезпечават и събират по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс визираните в чл. 1 и 6 ЗМДТ местни данъци и такси, доколкото последните (таксите) отговарят на изискванията на чл. 162, ал. 2, т. 3 ДОПК, т.е. установени са по основание в закон и поради това представляват публично вземане. Това значи, че компетентността на органите по приходите в общината, за разлика от компетентността на органите по приходите в Националната агенция за приходите, не е ограничена само до посочените в чл. 128, ал. 1 ДОПК публични вземания.

От анализа на чл. 128, ал. 1 ДОПК е видно, че въведеното от законодателя предметно ограничение в правомощието за възстановяване и прихващане е обусловено от самата компетентност на органа по приходите в Националната агенция за приходите - няма как органите по приходите да извършват възстановяване и прихващане на задължения, които те не са компетентни да установяват. Това би значело да навлязат в компетентността на други органи - нещо, което законът не позволява. В хипотезата на орган по приходите в общинската администрация, с оглед на предметния обхват на компетентността им по установяване на публични задължения, такова навлизане в чужда компетентност няма да се осъществи - никой друг орган освен органа по приходите в общинската администрация не е компетентен да установи публичните задължения за местни такси.

С оглед на това няма нито житейска, нито правна логика разпоредбата на чл. 128, ал. 1 ДОПК да се тълкува буквално в хипотезата на чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1 ЗМДТ. Вярно е, че разпоредбата на чл. 128, ал. 1 ДОПК е правна норма, която установява чрез изчерпателно изброяване плащанията, по отношение на които е допустимо възстановяването и прихващането по установените в тази и следващите разпоредби ред и условия. Това по принцип значи, че тя не може да бъде тълкувана разширително. Разширително би било тълкуване, което позволява освен за посочените в разпоредбата плащания възстановяването на недължимо платеното да се извършва и по отношение на другите, визирани в чл. 162, ал. 2 ДОПК публични вземания.

Но това би било вярно за органа по приходите в Националната агенция за приходите, тъй като би довело до разширяване на компетентността му чрез тълкуване. За органа по приходите в общинската администрация прилагането на разпоредбата и по отношение на публичните вземания, породени от задължения за местни такси, не е разширително тълкуване, а телеологично тълкуване - тълкуване с оглед на целта и значението на правната норма. Целта и значението на чл. 128, ал. 1 ДОПК е да създаде процедура - ред и условия, чрез които недължимо платеното да може да бъде възстановено на платилото го лице.

Ако се приеме, че разпоредбата на чл. 128, ал. 1 ДОПК в хипотезата на чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1 ЗМДТ е приложима само досежно местните данъци, не и досежно местните такси, платилите недължимо местна такса лица биха били лишени от възможността да получат възстановяване на недължимо платеното по реда на едно административно производство. Нещо, което законодателят едва ли е целял, най-малкото защото би поставил в неравноправно положение платилите недължимо два различни вида публично вземане - за местен данък и за местна такса, установявани от едни и същ орган. Наред с това не съществува друг законово установен ред, по който в рамките на едно административно (данъчно) производство може да се възстанови недължимо платеното за местна такса. Това значи, че единственото средство за защита на платилите лица остава възможността за предявяване на иск срещу общината за възстановяване на недължимо платеното. Но претендираното недължимо платено е по едно публично правоотношение, а не по едно гражданско правоотношение. За регулиране на публичните данъчни правоотношения и на приравнените на тях публични правоотношения във връзка с местни такси по смисъла на чл. 162, ал. 1, т. 3 ДОПК законодателят е създал специален процесуален ред, който изключва приложението на гражданското съдопроизводство.

Видно от изложеното разпоредбата на чл. 128, ал. 1 ДОПК в хипотезата на чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1 ЗМДТ следва да се тълкува като даваща правомощие на органа по приходите в общинската администрация да извърши възстановяване на платени суми за недължими публични задължения за местни такси, а не само на такива, платени за публични задължения за местни данъци.

При така установената компетентност на органа по приходите, за да е законосъобразен оспореният акт е необходимо да се установи твърдяното плащане на публично вземане ли е, т.е. за местна такса по смисъла на чл. 6 ЗМДТ ли става въпрос или за плащане на друга такса, която не попада в обхвата на чл. 6 ЗМДТ и с оглед на това няма да бъде в обхвата на компетентност на органа по приходите.

Претендираната за възстановяване сума е от такса за производство "за учредяване на вещни права върху общински имот". Такава такса чл. 6 ЗМДТ не визира. Такава такса не е установена в никой действащ закон - нито Законът за общинската собственост, нито който и да било действащ закон съдържа правно основание за събирането от общините на такса при "производство по учредяване на вещни права върху общински имоти".

Ако общината, в качеството си на собственик, е решила, че при прехвърляне на вещно право върху общински имот ще събира такса "за производство" (следва изрично да се посочи, че таксата е различна и отделна от цената на правото и от данъка по чл. 1, ал. 1, т. 4 ЗМДТ, отделно от факта, че става въпрос "за производство", което е част от обявен от общината конкурс, в който касаторът участвал и който спечелил), то тази такса не е такса по смисъла на чл. 6 ЗМДТ, в т.ч. и по чл. 6, ал. 1, б. "к".

Тъй като процесната такса не е такса, установена по основание в закон с оглед на чл. 6, ал. 1 ЗМДТ, тя първо, с оглед на чл. 6, ал. 2 ЗМДТ не е такса, а цена, и второ, по аргумент от чл. 162, ал. 2 ДОПК, тя не е публично общинско вземане, а частно общинско вземане. С оглед на този характер на процесната "такса" органите по приходите в общината нито могат да я събират принудително, нито могат да я възстановяват по реда и при условията на чл. 128 и сл. ДОПК.

Понеже касаторът счита, че услугата, заради която заплатил претендираната такса, не му е предоставена от общината, следвало по молбата му за възстановяване на платената "такса" да се произнесе кметът на общината. Като вземане от услуга, която общината предоставя, процесната такса представлява приход в общинския бюджет с оглед на чл. 45, ал. 1, б. "в" от Закона за публичните финанси (ЗПФ). Съгласно чл. 44, ал. 1, т. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) кметът на общината организира изпълнението на общинския бюджет. Това му правомощие включва и правомощието да възстанови недължимо събрани приходи от "такси" за предоставяни от общината услуги, които такси не са публично държавно вземане.

Наред с това следва да се отчете, че става въпрос за конкурсно производство, провеждането, на което е възложено на кмета, а задължението за таксата е вписано в Заповед № 566, с която е определен спечелилият конкурса кандидат. Таксата не е дължима по силата на договор между страните, защото тя е условие за сключване на договора, а в конкретния случай договор не е сключен. Придобиването на вещното право е в резултат на сложен фактически състав, който не се е осъществил в своята цялост и поради това не е породил гражданскоправни последици, а само административноправни. Осъществена е само административната част на сложния фактически състав. Налице е едно административно правоотношение и възникналите във връзка с него правни последици следва да бъдат регулирани по реда на Административнопроцесуалния кодекс, тъй като таксата по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите няма характер на такса по чл. 6 ЗМДТ, поради което не е и публично вземане, а представлява цена на услуга и има характер на частно общинско вземане.

Органът по приходите, издал Акта за прихващане или възстановяване № 45 в частта досежно таксата по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите, като се произнесъл по искане, за което не е компетентен, постановил нищожен административен акт. Факта, че този акт е потвърден от кмета на общината, т.е. от компетентния орган, макар формално да представлява индиция за волята на компетентния орган, от правна страна не може да замени непроизнасянето на компетентния орган. Потвърдителният акт на горестоящия административен орган в производството по реда на чл. 128 и сл. ДОПК не е правопораждащ правни последици акт и поради не той подлежи на съдебен контрол, а потвърдения акт. Той обаче е акт на некомпетентен орган.

Първоинстанционният съд като не установил липсата на компетентност на органа за разглеждане на искането за възстановяване на такса по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите постановил неправилно съдебно решение. С оглед на това касационният съд не обсъжда правилността на мотива на първоинстанционния съд за отхвърляне на жалбата. Само за пълнота на изложението следва да се посочи, че ако едно публично вземане по смисъла на чл. 128, ал. 1 АПК е погасено по давност, съгласно чл. 129, ал. 1 ДОПК, органът по приходите не следва да го разглежда, т.е. искането е недопустимо, не неоснователно. Когато един орган е сезиран с недопустимо искане той прекратява административното производство, а не се произнася по същество. С оглед на това ако съдът установи, че органът се произнесъл по едно недопустимо искане това прави акта незаконосъобразен, а не е основание за отхвърляне на жалбата срещу него.

Видно от изложеното доводът на касатора за неправилно приложение на материалния закон е основателен. Обжалваното съдебно решение е неправилно и съдът следва да го отмени. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. В хода на съдебното производство съдът не е допуснал нарушение на съдопроизводствените правила (независимо от твърдяния порок съществено нарушение на съдопроизводствените правила касаторът не сочи нито един довод в подкрепа), поради което касационният съд следва да реши спора по същество. Тъй като в обжалваната част Акта за възстановяване и прихващане е издаден при липса на компетентност - органът по приходите се произнесъл по искане за възстановяване на такса, която няма характер на публично вземане, постановеният акт в тази част е нищожен. Съдът следва да обяви нищожността и да изпрати преписката на компетентния орган - кметът на общината, да се произнесе по искането за възстановяване на платената такса по чл. 43, ал. 2, т. 4 от Наредбата за таксите.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд