Решение № 7576 от 8.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 118/2010 г.

Решение № 7576 от 8.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 118/2010 г., I о., докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Постъпила е жалба от Боряна Милкова Георгиева от гр. Варна срещу Наредба № Н-4 от 14.06.2007 г. за провеждане на конкурсите за директори на държавните културни институти, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр. 30 от 22.06.2007 г., респективно срещу разпоредбите на чл. 3, ал. 1, т. 2, чл. 5, ал. 2, т. 1, б. "аа" и чл. 10, ал. 2 от нея. Изложени са твърдения за противоречие на наредбата с разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно който наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен; с разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от същия закон, според който разпоредбите на нормативните актове следва да са точни и ясни. Посочват се и конкретни противоречия между наредбата и разпоредби на Закона за развитие и закрила на културата. Посочени са и доводите на жалбоподателката по отношение на незаконосъобразност на алтернативно атакуваните разпоредби на наредбата. За нормата на чл. чл. 3, ал. 1, т. 2 се прави твърдение за противоречие с разпоредбата на чл. 90, ал. 1 от Кодекса на труда, според който длъжностите се определят със закон, както и изискванията за заемането им. За нормата на чл. 5, ал. 2, т. 1, б. "аа" се твърди противоречие с разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Закона за развитие и закрила на културата, който предвижда само изготвяне на концепция, но не поставя допълнителни условия, като например изготвяне на репертоарен план. По отношение на чл. 10, ал. 2 от наредбата се твърди противоречие с чл. 7, ал. 4 и 5 от Закона за развитие и закрила на културата, които изисква да се проведе конкурс. По изложените съображения моли Върховния административен съд да отмени в нейната цялост като незаконосъобразна Наредба № Н-4 от 14.06.2007 г. за провеждане на конкурсите за директори на държавните културни институти, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр. 30 от 22.06.2007 г., а в случай на неуважаване на това искане да отмени като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 3, ал. 1, т. 2, чл. 5, ал. 2, т. 1, б. "аа" и чл. 10, ал. 2 от нея. По делото е постъпила жалба от Христо Георгиев Игнатов от гр. Варна, с която обжалва Наредба № Н-4 от 14.06.2007 г. за провеждане на конкурсите за директори на държавните културни институти, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр. 30 от 22.06.2007 г., респективно срещу разпоредбите на чл. 3, ал. 1, т. 2, чл. 5, ал. 2, т. 1, б. "аа" и чл. 10, ал. 2 от нея и желае да се присъедини към оспорването. Изложени са твърдения за противоречие на наредбата с разпоредбата на разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от същия закон, според който разпоредбите на нормативните актове следва да са точни и ясни. Посочени са и доводите на жалбоподателя по отношение на незаконосъобразност на алтернативно атакуваните разпоредби на наредбата. За нормата на чл. чл. 3, ал. 1, т. 2 се прави твърдение за противоречие с разпоредбата на чл. 90, ал. 1 от Кодекса на труда, според който длъжностите се определят със закон, както и изискванията за заемането им. С определение по хода на делото от 15.02.2010 г. същият е допуснат като жалбоподател и е конституиран като страна по делото. Ответният по жалбата министър на културата чрез своя процесуален представител изразява становище, че подадените жалби са неоснователни и като такива следва да бъдат оставени без уважение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че жалбата е процесуално допустима, а по същество е неоснователна и следва да бъде оставена без уважение. Върховният административен съд, тричленен състав на Първо а отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното: Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. По делото няма представени доказателства, че жалбоподателите са кандидатствали за директори на някои от държавните културни институти, но доколкото нормата на чл. 186, ал. 1 от АПК допуска оспорване и на актове, които могат да засегнат правата, свободите или законните интереси на засегнатите лица, то следва да бъде прието, че жалбите са процесуално допустими и следва да бъде разгледани. Разгледана по същество жалбите са не основателни по следните съображения: Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове /съкратено ЗНА/ наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. В ДВ бр. 50 от 1.06.1999 г. е обнародван Закон за закрила и развитие на културата /съкратено ЗЗРК/. Със Закона за изменение и допълнение на Закон за закрила и развитие на културата - обнародван ДВ бр. 106 от 27.12.2006 г. са създадени две нови алинеи на чл. 5 - трета и четвърта. Според алинея трета правоотношенията на директорите на държавни културни институти възникват въз основа на конкурс съгласно Кодекса на труда за срок от три години, а според алинея четвърта конкурсът се провежда след представяне на концепция за развитието на културния институт по реда, определен в наредба, издадена от министъра на културата. В изпълнение на последната е издадена процесната Наредба № Н-4 от 14.06.2007 г. за провеждане на конкурсите за директори на държавните културни институти, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр. 30 от 22.06.2007 г. Първото основно оплакване, изложено в жалбата, е за несъответствие на разпоредбите на наредбата с разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от ЗНА, според която разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно. В конкретния случай се навеждат оплаквания за липса на яснота на отделни разпоредби от наредбата, като в жалбата на Боряна Милкова Георгиева същите са формулирани в точки 1 - 10, а аналогични оплаквания, макар и по-малък обем, се навеждат и в жалбата на Христо Георгиев Игнатов. Оплакванията са неоснователни. Въпросът за съдържанието на свидетелствата за съдимост е регламентиран от разпоредбите на Наредба № 8 от 26.08.2008 г. за функциите и организацията на бюрата за съдимост, издадена от министъра на правосъдието и обнародвана в ДВ, бр. 24 от 4.03.2008 г., като с тази наредба се отмяна предишната Наредба № 1 от 2000 г. за организацията и работата на бюрата за съдимост. В този смисъл в текста на разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 5 от процесната Наредба - 4, въвеждаща при кандидатстване наред с останалите документи да се представи и свидетелство за съдимост, не е необходимо да се възпроизвежда съдържанието на Наредба № 8 от 26.08.2008 г. за функциите и организацията на бюрата за съдимост относно това, какви отбелязвания трябва да се съдържат в свидетелството за съдимост. По сходен начин стои въпросът и за съдържанието на документа за медицински преглед, поставено като изискване за кандидатстване съгласно чл. чл. 4, ал. 1, т. 6 от наредбата. Този въпрос е регламентиран от разпоредбите на Наредба № 3 от 28.02.1986 г. за задължителните предварителни и периодични медицински прегледи на работниците, издадена от министъра на народното здраве, обн. ДВ, бр. 16 от 27.02.1987 г. Несъстоятелен е доводът по т. 3 изразяващ се в това, че в наредбата не е предвидена възможност за представяне на други документи, които по преценка на кандидата имат отношение към професионалните му качества. На първо място предмет на проверка за законосъобразност може да е само позитивното право, а не ненаписаното такова. От друга страна жалбоподателите явно не са запознати с всички разпоредбите на оспорвания от тях нормативен акт, тъй като в чл. 4, ал. 1, т. 8 от наредбата изрично е предвидена възможността за представяне на други документи, удостоверяващи наличието на специфични изисквания, посочени в обявлението. Несъстоятелен е и доводът за допуснато нарушение на чл. 9, ал. 1 от ЗНА във връзка с текста на чл. 6, ал. 2 от наредбата. Обстоятелството, че в наредбата не е формулиран въпроса за наличие на председател на комисията по допускане до конкурс, не създава неясноти, тъй като прилагайки по аналогия на чл. 8, ал. 1 от наредбата министърът на културата може да назначи такъв. Отделно от това не съществуват законови пречки самата комисия също да избере свой председател. Не намират подкрепа в закона и доводите, изложени в т. 5, за неясноти при провеждане на конкурса. В нормата на чл. 8, ал. 5 от наредбата ясно е посочено, че заседанията на комисията се редовни, ако присъстват 2/3 от членовете й, а чл. 13, ал. 3 определя механизма на вземане на решения. Останалите повдигнати въпроси касаят специфични хипотези, които намират своите решения в рамките на изложените разпоредби. От обстоятелството, че участващите в комисията външни специалисти получават възнаграждение не следва, че те са облагодетелствани и имат повече права от останалите членове на комисията, респективно, че нормата на чл. 8, ал. 6 от наредбата създава неясноти. Въпросът за времето на провеждане на конкурсите е въпросът на целесъобразност, т. е. при условията на чл. 169 от АПК не подлежи на съдебен контрол, а за липсата на формулировка по този въпрос важи изложеното по-горе относно предмета на контрол за законосъобразност. От друга страна един нормативен акт не може да обхване всички възможни хипотези, и в тези случая се стига до тълкуване и прилагане на нормативните актове, уредени в чл. 46 от ЗНА. В този смисъл в нормата на чл. 90, ал. 2 от КТ е дадена регламентация на случаите, при които се провежда конкурс, поради което не е необходимо тази разпоредба да бъде възпроизведена и в текста на оспорваната наредба. Въпросите относно относителната тежест на отделните критерии при кандидатстване са същото въпроси на целесъобразност и от въвеждането на такива не следва, че текстът на наредбата е неясен. Наведените в т. 9 доводи относно липсата на ясни критерии относно избор на кандидат при равни точки също касаят изложеното по-горе за позитивно и негативно право. Като допълнителен аргумент следва да бъде посочено, че в наредбата е даден и механизъм за избор в такива ситуации - чл. 13, ал. 2. От обстоятелството, че в наредбата не е регламентиран реда за обжалване на решенията на комисията за избор, не следва изводът, че такъв е изключен. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените в закон, а подобна забрана не съществува по отношение на решенията на комисията. На база на изложеното следва да бъде прието, че при издаване на оспорената наредба не е допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от ЗНА. Що се касае за останалите твърдяни нарушение, то следва да бъде посочено следното: По отношение на нормата на чл. 3, ал. 1, т. 2 от наредбата се твърди противоречие на същата с нормата на чл. 90, ал. 1 от КТ, според който длъжностите се определят със закон, който определя и изисквания за нейното заемане, като с чл. 3, ал. 1, т. 2 от наредбата на министъра на културата се предоставят правомощия, каквито той не притежава по закон. Направеното оплакване е неоснователно. Разпоредбата на чл. 3, ал. 1, т. 2 от наредбата определя, че конкурсът за заемане на длъжностите "директор" на държавен културен институт, "директор" на държавен културен институт с национално значение и "директор" на български културен институт в чужбина се обявява от министъра на културата, който със заповед определя и изискванията за заемане на съответната длъжност. Съгласно чл. 90, ал. 1 от КТ, длъжностите, които ще се заемат с конкурс, се определят в закон, в акт на Министерския съвет, на министър или ръководител на друго ведомство или от работодателя. В допълнение разпоредбата на чл. 91 от КТ, озаглавена "Обявяване на конкурс" определя, че конкурсът се обявява от работодателя чрез централния или местния печат, а алинея втора на същия чл. определя необходимото съдържанието на обявлението. Като такова т. 1 на чл. 91, ал. 2, т. 1 посочва и изискванията на длъжността. Анализът на разпоредбите на чл. 90 и 91 от КТ налага изводът, че министърът на културата притежава правомощия да определя длъжностите в определени звена на министерството, в това число и изискванията за заемането на тези длъжности. Поради това настоящата инстанция намира за неоснователно оплакването, че чрез нормата на чл. 3, ал. 1, т. 2 от наредбата е дописан закона, като министърът е упражнил правомощия, каквито не притежава по закон. Второто оплакване относно конкретна разпоредбата на наредбата, развито в жалбата е, за противоречие на нормата на чл. 5, ал. 2, т. 1, б. "аа" с нормата на чл. 5, ал. 4 от ЗЗРК, тъй като не може една концепция да включва и репертоарен план. По така направеното оплакване съдът съобрази следното: Нормата на чл. 5, ал. 4 от ЗЗРК определя, че конкурсът се провежда след представяне на концепция за развитието на културния институт по ред, определен в наредба, издадена от министъра на културата. В чл. 4 от наредбата е регламентиран редът за кандидатстване, като сред необходимите документи е посочена - чл. 4, ал. 1, т. 7 и концепция за развитието на културния институт. Необходимото съдържание на концепцията е уредено в нормата на чл. 5 от наредбата според вида на културния институт, като оспорената разпоредба касае съдържанието на концепцията при кандидатстване на длъжност директор на държавен театър. Разпоредбата на чл. 5, ал. 2, т. 1, б. "а" изисква концепцията да съдържа художествени показатели, като конкретно б. "аа" поставя изискване за подробен репертоарен план с постановъчни екипи за първата година. В ЗЗРК няма дефиниция за понятието "концепция", такава дефиниция не се съдържа и в нормите на оспорената Наредба № Н-4 от 14.06.2007 г. за провеждане на конкурсите за директори на държавните културни институти. В този смисъл, за да се отговори на направеното оплакване за незаконосъобразност на оспорената разпоредба следва да се извърши тълкуване на понятието "концепция" при условията на чл. 46, ал. 1 от ЗНА, според който разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България. Според тълковния речник понятието "концепция" има латински произход и означава структуриран начин на разбиране, обяснение, тълкуване на даден обект, явление или процес, или основна /отправна/ гледна точка към въпроса, съдържаща водещата същностна идея за разриването на системата. Терминът се използва за обозначаване на ключова идея, водещ замисъл, конструктивен изначален принцип в научна, художествена, техническа, политическа и друга дейност. При така даденото тълкуване не може да бъде възприето оплакването на жалбоподателите, че чрез поставяне на изискването концепцията по чл. 5, ал. 2, т. 1 от наредбата да съдържа подробен репертоарен план с постановъчни екипи за първата година е допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от ЗЗРК. Последното оплакване, което се поддържа в жалбите, е за противоречие на разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от наредбата с нормите на чл. 7, ал. 4 и 5 от ЗЗРК. Излагат се доводи, че въпросната разпоредба, която допуска да не се провежда събеседване с кандидатите, влиза в грубо противоречие с нормите на чл. 7, ал. 4 и 5 от ЗЗРК, която въвеждат задължително провеждане на конкурс. Направеното оплакване е неоснователно. Разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от наредбата има съдържание според което, при конкурс за "директор" на държавен културен институт с национално значение събеседване с кандидатите може да не се провежда, когато това е посочено в заповедта по чл. 3, ал. 1. От своя страна чл. 5, ал. 3 от ЗЗРК определя, че правоотношенията на директорите на държавни културни институти възникват въз основа на конкурс съгласно Кодекса на труда за срок от три години, а според алинея четвърта конкурсът се провежда след представяне на концепция за развитието на културния институт по ред, определен в наредба, издадена от министъра на културата. Както бе вече посочено по оплакването срещу чл. 3, ал. 1, т. 2 от наредбата, при условията на чл. 5, ал. 3 от ЗЗРК във вр. с чл. 90 във вр. с чл. 91, ал. 2, т. 2 от КТ министърът на културата определя начина на провеждане на конкурса. Събеседването с кандидатите е елемент от начина на провеждане на конкурса. Този елемент не е задължителен, тъй като подобно изискване не съществува както в нормите на ЗЗРК, така и в нормите на КТ, към които препраща нормата на чл. 5, ал. 3 от ЗЗРК. В този смисъл следва да бъде прието, че определяйки, че в определени случаи може да не бъде проведено събеседване с кандидатите, министърът на културата не е допуснал нарушение на законови разпоредби. Предвид на гореизложеното следва да бъде прието, че направеното оспорване от двамата жалбоподатели на Наредба № Н-4 от 14.06.2007 г. за провеждане на конкурсите за директори на държавните културни институти, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр. 30 от 22.06.2007 г., респективно срещу разпоредбите на чл. 3, ал. 1, т. 2, чл. 5, ал. 2, т. 1, б. "аа" и чл. 10, ал. 2 от нея, се явява неоснователно и като такова следва да бъде отхвърлено. Водим от горното и на осн. чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на първо А отделение,