Решение № 8268 от 4.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14455/2017 г.

Решение № 8268 от 4.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14455/2017 г., III о., докладчик председателят Галина Христова Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационен протест, подаден от Й. Ангелов - прокурор в Районна прокуратура Горна Оряховица срещу Решение № 429 от 08.11.2017 г., постановено по адм. дело № 675/2017 г. от Административен съд Велико Търново, с което са отменени, като незаконосъобразни, чл. 5, ал. 2, чл. 6, чл. 38, ал. 1, чл. 33, ал. 1, както и чл. 9, ал. 1 – относно думите: "и на обществения ред", чл. 9, ал. 2 - относно "сигурността... и спокойствието" чл. 15, ал. 2, т. 3 – относно текста "прилежащия му паркинг и спокойствието на живущите в близост" от Наредбата за организиране на търговската дейност на територията на Община Лясковец и е отхвърлен протеста в останалата му част. Със същото решение Общинският съвет Лясковец е осъден да заплати на РП – Горна Оряховица сумата от 10 лв., представляваща сторените в производството разноски съразмерно на уважената част от протеста. Прокурорът твърди неправилност на съдебното решение в отхвърлителната му част, като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост –касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли решението да бъде отменено в тази част и, вместо него, ВАС да постанови друго по съществото на спора, с което да отмени разпоредбите на чл. 4, изр. второ: "Кметът на общината издава разрешение за утвърдено работно време. "; чл. 25, чл. 26, чл. 27, чл. 28, чл. 30 и чл. 39, ал. 1 от протестираната общинска наредба. В отговор на протеста, председателят на ОбС Лясковец излага съображения за неоснователност на протеста и моли решението на първоинстанционния съд да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест. Счита, че съдът неправилно и необосновано е отхвърлил протеста в частта по отношение на разпоредбите на чл. 4, изр. второ; чл. 25, чл. 26, чл. 27, чл. 28, чл. 30 и чл. 39, ал. 1 от Наредбата за организиране на търговската дейност на територията на община Лясковец, приета с Решение № 140 от 29.07.2004 г. по Протокол № 14, изменена и допълнена с последващи решения, тъй като са налице нарушения по смисъла на чл. 15, ал. 1 и чл. 28 от Закона за нормативните актове. Предлага обжалваното решение да бъде отменено в протестираната част и вместо това настоящият съд да постанови друго, с което да уважи протеста и по отношение на чл. 4, изр. второ; чл. 25, чл. 26, чл. 27, чл. 28, чл. 30 и чл. 39, ал. 1 от Наредбата. Върховният административен съд, трето отделение, в настоящия състав, намира, че касационният протест е предявен от надлежна страна срещу неблагоприятно за нея съдебно решение и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледан по същество протестът е основателен по следните съображения: Производство пред първоинстанционния съд е образувано по протест на Й. Ангелов – прокурор в Районна прокуратура - Горна Оряховица срещу разпоредби от Наредба за организиране на търговската дейност на територията на Община – Лясковец, приета от Общински съвет – гр. Лясковец с Решение № 140 от 29.07.2004 г. по Протокол № 14, доп. с решение № 325 от 28.07.2005 г. по Протокол № 29, изм. и доп. с решение № 89 от 24.04.2008 г. по Протокол № 9, а именно - чл. 4, изр. 2, чл. 5, ал. 2, чл. 6, чл. 9, ал. 1 в частта "и на обществения ред", чл. 9, ал. 2 - относно думите "сигурността" и "спокойствието", чл. 15, ал. 2, т. 3 в частта "прилежащия му паркинг и спокойствието на живущите в близост", чл. 25, чл. 26, чл. 27, чл. 28, чл. 30, чл. 33, ал. 1, чл. 38, ал. 1 и чл. 39, ал. 1. С постановеното по делото съдебно решение съдът е отменил чл. 5, ал. 2, чл. 6, чл. 38, ал. 1, чл. 33, ал. 1, както и чл. 9, ал. 1 – относно думите: "и на обществения ред", чл. 9, ал. 2 - относно "сигурността... и спокойствието" чл. 15, ал. 2, т. 3 – относно текста "прилежащия му паркинг и спокойствието на живущите в близост" от Наредбата за организиране на търговската дейност на територията на община Лясковец и е отхвърлил протеста в останалата му част. За да постанови този резултат съдът е приел за неоснователно възражението на протестиращия прокурор, че оспорваните с протеста норми са приети в нарушение на административно-производствените правила, което е основание за отмяната им. В подкрепа на този си извод се е обосновал с доказателствата, приложени с административната преписка, при анализа на които е направил извод, че оспорваната Наредба за организиране на търговската дейност на територията на Община – Лясковец е приета от Общински съвет – Лясковец с Решение № 140 от 29.07.2004 г., взето по Протокол № 14, допълнена с Решение № 325 от 28.07.2005 г. по Протокол № 29, изменена и допълнена с Решение № 89 от 24.04.2008 г. по Протокол № 9. В целия този процес стриктно са спазвани изискванията относно предварително обсъждане на текстовете от наредбата от съответните постоянни комисия към общинския съвет; текстовете са приети с мнозинство и наредбата е била надлежно оповестена. Твърдението за липса на същински мотиви към проекта на сочените разпоредби е приел за неоснователно, тъй като такива се съдържат в предложението на кмета на общината до общинския съвет, в становищата и предложенията на други органи. "Дори и да се приеме за основателен доводът на представителя на прокуратурата, че по същество липсват същински мотиви към проекта на наредбата, тъй като предложението на кмета на общината за приемане на първоначалните текстове от наредба е твърде лаконично", това според съда не е съществено процесуално нарушение и не влече след себе си незаконосъобразност на протестираните разпоредби. Приел е, че липсва нормативно изискване относно минималното или пък задължително съдържание на мотивите към едно предложение за приемане на наредба, поради което "необходимо и достатъчно... е от изложените аргументи в предложението да е ясна волята на издателя на този акт", за да се приеме, че мотиви са налице. Наличието, макар и на лаконични мотиви, съдържащи се в предложението до общинския съвет, опровергава, според решаващия съд, твърдението на представителя на прокуратурата, че е допуснато съществено процесуално нарушение, което и налага отмяната им като незаконосъобразни. Настоящата инстанция не споделя правните изводи на съда за спазване на процесуалните правила при приемане на оспорвания подзаконов нормативен акт. Намира, че при издаването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразяващи се в неспазване на императивно разписана в Закона за нормативните актове процедура, поради което решението, в обжалваната му част, ще следва да се отмени. В останалата част решението е влязло в законна сила и не подлежи на разглеждане. От приложените по делото доказателства е видно, че протестът на Прокуратурата е насочен срещу разпоредби от Наредба за организиране на търговската дейност на територията на Община – Лясковец, в редакцията им, приета от Общински съвет – гр. Лясковец с Решение № 140 от 29.07.2004 г. по Протокол № 14 на осн. чл. 21, ал. 1 ЗМСМА. С допълнението от 2005 г., прието с Решение № 325 от 28. 07. с. г. по Протокол № 29 от същата дата е създаден нов текст – чл. 36, който не е предмет на протеста. С последващото изменение и допълнение, взето с Решение № 89 от 24.04.2008 г. по Протокол № 9 Общинският съвет, на осн. чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 ЗМСМА, също не са засегнати редакциите на протестираните норми. Следователно, законосъобразността на протестирания подзаконов нормативен акт, в частта на протестираните текстове - чл. 4, изр. 2, чл. 5, ал. 2, чл. 6, чл. 9, ал. 1 в частта "и на обществения ред", чл. 9, ал. 2 - относно думите "сигурността" и "спокойствието", чл. 15, ал. 2, т. 3 в частта "прилежащия му паркинг и спокойствието на живущите в близост", чл. 25, чл. 26, чл. 27, чл. 28, чл. 30, чл. 33, ал. 1, чл. 38, ал. 1 и чл. 39, ал. 1, следва да бъде преценявано съгласно действащата нормативна уредба към 29.07.2004 г. Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА, в приложимата редакция на текста: "Наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а съгласно чл. 8 от същия закон: "Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. ". По силата на чл. 8 ЗНА орган на местно самоуправление може да издава подзаконови актове, регламентиращи въпроси с местно значение, които не са уредени в актове от по-висока степен. В случая не е посочено кои обществени отношения цели да уреди Наредбата, които да не са уредени в нормативен акт от по-висока степен и кой е този акт. На второ място, Решението на ОбС Лясковец е прието на правно основание - чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, без да се конкретизира хипотезата, при положение, че нормата урежда 25 хипотези на правомощия, изчерпателно изброени от законодателя, при изпълнението на които общинският съвет може да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Ето защо чл. 21, ал. 1 ЗМСМА не може да е основание за издаване на наредба, чиито предмет на регулиране се определя като "организиране на търговската дейност". За да се достигне до заключение, че Общинският съвет - Лясковец има компетентност да издаде процесния подзаконов нормативен акт трябва да се обоснове, че с него се уреждат неуредени в закон обществени отношения с местно значение (чл. 8 ЗНА). На трето място, видно от приложените доказателства проектът за наредба не е бил публикуван по съответния ред, в резултат на което обществеността е била лишена от възможността да проведе предвиденото в закона публично обсъждане на този проект. Обсъждания в постоянните комисии, каквито съдът приема да са налице, също не се доказва. Приложен е едниствено Протокол от 21.07.2004 г. на комисията по "Икономическо развитие" (л. 37), чието становище е: "2. Приема наредбата". Не на последно място, предложението на кмета на общината за приемане на общинска наредба не съдържа никакви мотиви за приемане на процесния подзаконов нормативен акт. Съдът е приел, че не е налице съществено нарушение на процесуалните правила, по смисъла на чл. 28 ЗНА, тъй като мотиви са налице, когато в изложените в предложението аргументи личи ясно волята на издателя. Настоящата инстанция не споделя този извод на решаващия съд. В случая мотиви практически липсват (л. 22). Мотивите са писмените съображения на административния орган, обосноваващи приемането на подзаконовия нормативен акт. Те трябва да съдържат вида обществени отношения от местно значение, които се цели да бъдат уредени, и които не са уредени от нормативен акт от по-висока степен; да са ясни и пълни; да съдържат конкретните фактически и правни съображения, обосноваващи издаването на акта; целите, за които акта се издава и въпросите, които ще бъдат разрешени с издаването му; в приложение на кой материален закон се издава, за да бъде проконтролирана компетентността на органа-издател и да се провери неговата законосъобразност и т. н. Липсата на мотиви поставя съда в невъзможност да упражни своя контрол и съставлява съществено нарушение на закона, което прави акта незаконосъобразен и води до неговата отмяна само на това основание. В случая в предложението на кмета на общината има само разпоредителна част, т. е. мотиви не са налице. Липсват мотиви и в решението на общинския съвет, с което е приета Наредбата. Проведено е четене на текстовете, но не е налице каквото и да било обсъждане. Ето защо не става ясно какви са били "конкретните съображения" на издателя за издаване на процесната наредба. По така изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че съдебното решение, в обжалваната част, е неправилно и следва да бъде отменено, а протестът на прокурора от РП – Горна Оряховица – уважен. При този изход на правния спор Общинският съвет Лясковец следва да бъде осъден да заплати на РП Горна Оряховица, допълнително, сумата от 10 лв., представляваща разноски по делото. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, трето отделение