Решение № 1183 от 03.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 11079/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на главен директор на Главна дирекция (ГД) „Европейски фондове за конкурентоспособност“ и Ръководител на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014 – 2020 (ОПИК 2014 – 2020) към Министерство на иновациите и растежа (МИР), чрез гл. експерт Менцел, срещу Решение № 22255/27.06.2025 г., постановено по адм. дело № 2882/2025 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което по жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия (ИАНМСП) е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) № РД-02-16-1617/04.10.2023 г., издаден от главния директор на ГД „Европейски фондове за конкурентоспособност“ и РУО на ОПИК 2014 – 2020 към МИР. С касационната жалба се излагат доводи за неправилност на решението поради противоречието му с материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че независимо от допуснатите технически грешки в оспорения АУПДВ, същите не съставляват толкова съществени нарушения, накърняващи законовите изисквания за форма на административния акт, противно на приетото от съда. Аргументира се законосъобразност на АУПДВ и съответствието му с изискванията, предвидени в чл. 59 АПК. Искането, поддържано и в съдебно заседание, чрез гл. експерт Менцел, е за отмяна на първоинстанционното решение и за постановяване на друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против процесния АУПДВ. Претендира се присъждане на разноски, включително за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – изпълнителен директор на ИАНМСП, чрез адв. Големанова, в писмен отговор и в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли за оставяне в сила оспореното решение. Претендира присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение. Подадена е и частна жалба от изпълнителния директор на ИАНМСП срещу Определение № 26495/05.08.2025 г., постановено по адм. дело № 2882/2025 г. по описа на Административен съд София-град, с което молбата на страната за изменение съдебното решение, в частта му за разноските, е оставена без уважение. Изложени са доводи за неправилност на определението поради противоречието му с материалния закон. Според частния жалбоподател, съдът неправилно е редуцирал размера на дължимото в полза на ИАНМСП адвокатско възнаграждение. Сочи се, че заплатената сума без ДДС по дело № 2615/2024 г., в съответствие с § 2а от Наредба № 1/09.07.2004 г., е съобразена с предвидения минимум спрямо материалния интерес по спора. Искането е за отмяна на съдебния акт и за уважаване искането за присъждане на разноски до пълния претендиран размер от 18 073,44 лв. Ответникът по частната жалба – главен директор на ГД „Европейски фондове за конкурентоспособност“ и РУО на ОПИК 2014 – 2020 към МИР, чрез пълномощника главен експерт Менцел, в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на частната жалба. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на осмо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба и направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК, приема, че жалбата е процесуално допустима, като подадена от легитимирана страна, в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК, против подлежащ на оспорване съдебен акт, а по съществото й съобрази следното: Производството пред първоинстанционния съд се е развило по реда на чл. 226, ал. 1 АПК, след като с Решение № 2386/11.03.2025 г., постановено по адм. дело № 10710/2024 г. по описа на ВАС, е отменено Решение № 8081/10.06.2024 г., постановено по адм. дело № 2615/2024 г. по описа на АССГ, с което процесният АУПДВ е отменен, и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на административния съд. ВАС е приел за неправилен извода на съда, че актът е издаден в нарушение на чл. 35, ал. 2 вр. ал. 1, т. 1 от Наредба № Н-3/22.05.2018 г. Според касационната инстанция, независимо че административният орган е издал отказ за верифициране на разходи, вкл. и по процесните междинни плащания, обективиран в писмо с изх. № 26-Б-563/27.04.2023 г., след което е издал АУПДВ на основание чл. 35, ал. 3 вр. ал. ч, т. 2 от Наредба № Н-3/22.05.2018 г., това обстоятелство, само по себе си, не обуславя извод за незаконосъоразност на оспорения акт. Доколкото първоинстанционният съд не се е произнесъл по възраженията на изпълнителния директор на ИАНМСП относно допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неспазване изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, наличието на грешка в разпоредителната част на акта, както и по отношение материалната законосъбразност на акта, с оглед забраната по чл. 220 АПК и осигуряване правото на двуинстанционен съдебен процес, делото е върнато за ново разглеждане. С обжалваното пред настоящата касационна инстанция решение, административният съд е приел, от фактическа и правна страна, следното: С разпоредителната част на АУПДВ № РД-02-16-1617/04.10.2023 г. на главния директор на ГД „Европейски фондове за конкурентоспособност“ и РУО на ОПИК 2014 – 2020 към МИР, на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба № Н-3/22.05.2018 г. вр. с чл. 62 от ЗПФ, чл. 162, ал. 2, т. 8 и чл. 166, ал. 2 ДОПК, чл. 59, ал. 1 и ал. 2 АПК и чл. 62, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 ЗУСЕФСУ, на ИАНМСП е установено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 125 988,13 лв., представляващо надплатена сума, финансирана със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по „Договор № BG16RFOP002-2.003-0001-C02/19.10.2016 г. по проект „Създаване на условия за устойчиво развитие и успешно интегриране на българските предприятия на европейски и международни пазари, чрез осигуряване на подкрепа за участие в международни търговски панаири и конференции“ и е отчетено вземане в същия размер. Според фактическите констатации, мотивирали издаване акта, на 28.06.2019 г. между управляващия орган на ОПИК 2014-2020 и ИАНМСП е сключен административен договор № BG16RFOP002-2.052-0001-C04 по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) за „Подкрепа на интернационализиацията на българските предприятия чрез провеждане на търговски мисии, бизнес форуми, конференции, контактни борси и двустранни срещи“ на обща стойност 2 110 000,00 лв. от които БФП 2 110 000,00 лв. В резултат на извършена проверка на представените междинни отчети по договор за директно предоставяне на БФП № BG16RFOP002-2.052-0001-C04/28.06.2019 са отчетени и верифицирани разходи за възнаграждения по бюджетен ред 6.1 „Разходи за възнаграждения на лица, пряко ангажирани с изпълнението на дейностите по т. 4 до 5, вкл. социални и здравни осигурителни вноски за сметка на осигурителя, съгласно чл. 11, ал. 3, т. 1 на ПМС 189/2016 г.“ в размер на 140 805,83 лв. В периода 8.11.2021 г. – 19.11.2021 г. е извършен тематичен одит № DAC414BG1021 по ОПИК 2014-2020 (CCI 2014BG16RFOP002) от дирекция „Съвместен одит в областта на сближаването“ на ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Регионална и селищна политика“ на Европейската комисия (ЕК). Изложените констатации в доклада касаят неправомерни разходи за възнаграждения, изплатени на служители на бенефециера, които са извън нормативната уредба, за дейности, включени в установеното им работно време. В изпълнение на дадените препоръки от одитиращия екип в окончателния одитен доклад DAC414BG1021, УО стартира повторна проверка на представените междинни отчети по административен договор № BG16RFOP002-2.052-0001-C04 относно одобрените разходи за възнаграждения на екипа по проекта, които са в общ размер на 140 805,83 лв. След допълнителна проверка на възнагражденията са идентифицирани и количествено определени възнаграждения, които са изплатени на служителите на ИАНМСП по договора за директно предоставяне на БФП в противоречие с нормативната уредба. Недопустимите разходи се отнасят за дейности, включени в установеното работно време на персонала по проекта, но са финансирани като допълнителни възнаграждения, докато в същото време на лицата е изплащано и възнаграждение по служебни правоотношения за пълен отработен месец. При допълнителната проверка УО е приел за установено, че неправомерно платените недопустими разходи за възнаграждения по бюджетен ред 6.1 „Разходи за възнаграждения на лица, пряко ангажирани с изпълнението на дейностите по т. 4 до 5, вкл. социални и здравни осигурителни вноски за сметка на осигурителя, съгласно чл. 11, ал. 3, т. 1 на ПМС 189/2016 г.“ са в общ размер на 125 988,13 лв. С писмо с изх. № 26-Б-2362/30.08.2023 г. на РУО на ОПИК, връчено на 30.08.2023 г., ИАНМСП е уведомена за откритото производство по издаване на АУПДВ на основание чл. 24, ал. 1 вр. чл. 26, ал. 1 АПК. В отговор, от бенфициера е посочено, че неоснователно органът приема недопустимост на разходите с оглед разпоредбите на чл. 67, ал. 7, т. 5 ЗДСл вр. чл. 25, ал. 2 и ал. 7 от Наредбата за заплатите на служителите в държавната администрация и чл. 10, ал. 2, т. 1 и чл. 11, ал. 3, т. 1 от ПМС 189/28.07.2016 г. за определяне на националните правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014 – 2020 г. Въведените възражения са приети от органа за неоснователни, като последният е потвърдил обстоятелствата, посочени в писмото, и е издал процесния АУПДВ. За да отмени АУПДВ, съдът е приел, че в акта е налице несъответствие между посочения в установителната част административен договор за предоставяне на БФП – № BG16RFOP002-2.052-0001-C04/28.06.2019 г., и отразеният в разпоредителната част – BG16RFOP002-2.003-0001-C02/19.10.2016 г. Според решаващата инстанция това несъответствие обуславя извод за неяснота относно волята на издателя на акта, още повече че в представената по делото административна преписка се съдържа подробна документация, касаеща посочения в диспозитива на АУПДВ договор – BG16RFOP002-2.003-0001-C02/19.10.2016 г., но не се съдържа посоченият в мотивната част – BG16RFOP002-2.052-0001-C04/28.06.2019 г. Административният съд е изтъкнал, че именно диспозитивът на акта има конститутивно действие, но когато е налице противоречие между изложените фактически обстоятелства и разпоредителната част следва да бъде прието, че актът не съответства на изискванията за форма и това съставлява основание по чл. 146, т. 2 АПК за отмяната му. Решението е валидно, допустимо и правилно, при следните мотиви на касационния съд: Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че при издаване на спорния АУПДВ е допуснато съществено нарушение на администравнопроизводствените правила, изразяващо се в несъответствие между обстоятелствената част на акта и разпореденото с диспозитива на същия по отношение на административния договор, във връзка с който е установено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане. От приетите по делото доказателства е видно, че между управляващия орган на ОПИК 2014-2020 и ИАНМСП са сключени няколко административни договора, сред които № BG16RFOP002-2.052-0001-C04 от 28.06.2019 г., въз основа на който, според обстоятелствената част на акта, са изплатени като БФП квалифицираните от органа като надплатени суми в размер на 125 988,13 лв. В разпоредителната му част обаче е посочен друг административен договор, сключен между същите страни - BG16RFOP002-2.003-0001-C02/19.10.2016 г., въз основа на който също са констатирани надплатени суми, видно от писмо изх. № 26-Б-563/27.04.2023 г. на РУО на ОПИК. Така констатираният порок на акта е съществен, тъй като, както правилно е приел АССГ, препятства да се установи действителната воля на издателя му и разпореденото с АУПДВ. Второ, спорният акт не съдържа фактически установявания по отношение на подлежащата на възстановяване държавна помощ, като същият е лишен от всякаква конкретика, която да сочи недължимост на полученото от бенефициера плащане. Такива конкретни фактически установявания не се съдържат в окончателния одитен доклад, който по естеството си съдържа констатации и препоръки за действия, които следват да бъдат предприети от националните органи по отношение на одитираните проекти. В доклада е посочено, по отношение на допълнителните заплати, изплатени на служителите, извън нормативнта уредба (констатация 07), че се препоръчва на УО да определи количествено стойността на допълнителните възнаграждения, изплатени на служителите на ИАНМСП извън нормативната уредба за дейности, включени в тяхното установено работно време, и да предприеме необходимите мерки за коригиране на вече декларираните в рамките на операцията недопустими суми. Освен това се препоръчва управляващият орган да оцени законосъобразността на броя допълнително отработени часове от персонала, ангажиран с проекта, извън установеното му работно време, да измери количествено въздействието, ако е налице такова, и да внесе необходимите корекции в съответните суми (Препоръка 07.01). От една страна, така направените констатации и препоръки от орган, извън администрацията на органа, издал административния акт, не могат да се приемат за мотиви на същия. От друга – доколкото в одитния доклад се съдържат констатации и препоръки, същите не представляват по същността си фактически установявания, каквито следва да се съдържат в административния акт. В този смисъл е и практиката на ВАС по дела между същите страни и със сходен предмет – Решение № 11026/16.10.2024 г. по адм. д. № 4747/2024 г., VIII отд., Решение № 11439/24.10.2024 г. по адм. д. № 6803/2024 г., I отд., Решение № 13125/04.12.2024 г. по адм. д. № 5679/2024 г., VIII отд. Правното основание за издаване на одитния доклад е чл. 75, § 1 и 2 от Регламент (ЕС) 1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета. Съобразно чл. 75, § 2 от Регламента, длъжностните лица на Комисията или упълномощени представители на комисията могат да извършват одити или проверки на място. Съобразно чл. 75, параграф 3, Комисията може да изиска от дадена държава членка да предприеме необходимите действия с оглед осигуряване на ефективното функциониране на нейните системи за управление и контрол или да провери правомерността на разходите в съответствие с правилата за отделните фондове. Независимо от задължителния за държавите членки характер на дадените с одитния доклад указания и препоръки обаче, при издаване на административния акт, органът е длъжен да спази изискванията за форма и да изложи конкретни фактически основания, мотивирали издаването му, което е случая не сторено. Отделно, процесният проект, във връзка с който на ИАНМСП е отпусната БФП, дори не е сред одитираните съгласно приложение към окончателния одитен доклад (л. 673 – гръб от дело № 2615/2024 г., том 2). На следващо място, от съдържанието на АУПДВ, а и от представените с преписката доказателства, не се установява начинът, по който е определена подлежащата на възстановяване държавна помощ. Не са обсъдени и възраженията на бенефициера, заявени в хода на административното производство, за наличие на правна уредба за изплащане на възнагражденията и прилагането ѝ от ИАНСМП, за което в хода на административното производство са ангажирани доказателства. Гореизложеното обуславя извод, че актът е издаден при неизяснена фактическа обстановка, при липса на обсъждане възраженията на страната и при игнориране на съдържащите се по преписката доказателства относно правилата за изплащане на допълнителни възнаграждения. Тези пороци на акта са съществени, тъй като ограничават правото на защита на адресата, който следва да бъде запознат не само с правното основание за издаването му, но и с мотивите на органа, обосновали прилагането му, както и тези, довели до некредитиране на възраженията и доказателствата, представени в административното производство. Така допуснатите нарушения на чл. 35 и чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК препятстват и преценката на съда за съответствието на акта с материалния закон, което обуславя незаконосъобразността му. С оглед изложеното, настоящият касационен състав приема, че оспореното решение следва да бъде оставено в сила. По частната жалба: Частната жалба е допустима, като подадена в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, а по същество е основателна. С Решение № 22255/27.06.2025 г., постановено по адм. дело № 2882/2025 г. по описа на АССГ, в полза на ИАНМСП за производството по адм. дело № 2615/2024 г., след уважаване възражение за прекомерност, са присъдени разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 10 000,00 лв. С Определение № 26495/05.08.2025 г., постановено по адм. дело № 2882/2025 г. по описа на Административен съд София-град, искането на страната за изменение на решението в частта му за разноските по дело № 2615/2024 г. до пълния претендиран размер от 11 627,44 лв. с ДДС, е оставено без уважение с мотив, че присъденият размер от 10 000,00 лв. кореспондира с материалния интерес по спора. Основателно в частната жалба се сочи, че административният съд не е съобразил разпоредбата на § 2а от Наредба № 1/09/07/2004 г., съгласно която данък върху добавената стойност се начислява върху възнагражденията, предвидени в наредбата. Съответно при преценката за прекомерност съобразно материалния интерес по спора съдът е следвало да съобрази претендираният размер на адвокатското възнаграждение без ДДС, което в случая възлиза на 9 689,52 лв., което не е прекомерно и е под размера на присъденото от съда. Възражението за прекомерност е неоснователно и с оглед правната сложност на делото и обема на осъществените процесуални действия и предоставена адвокатска защита, включително при съобразяване критериите за справедливост, зададени с Решение по дело С-438/22 на СЕС. С оглед горното, обжалваното определение следва да бъде отменено и вместо него да се измени решението, в частта му за разноските, като в полза на ИАНМСП се присъдят разноски в общ размер на 18 073,44 лв. Посочената сума следва да се превалутира на основание чл. 12 и чл. 13 от Закона за въвеждане на еврото и да се определи в размер на 9240,80 евро. Съобразно изхода на делото искането на ответника за присъждане на разноски в размер на 2 400 лв., с вкл. ДДС, представляващи платено адвокатско възнаграждение за касационната инстанция, е основателно. Посочената сума следва да се превалутира на основание чл. 12 и чл. 13 от Закона за въвеждане на еврото и да се определи в размер на 1227,10 евро. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение