Решение № 4266 от 2.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10563/2016 г.

Решение № 4266 от 2.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10563/2016 г., V о., докладчик съдията Владимир Николов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на Общински съвет В. против решение № 245 от 13.07.2016 г. по адм. дело № 86/2016 г. на Административен съд В., с което е отменен Раздел V - Овладяване на популацията на безстопанствените кучета и е обявена за нищожна останалата част от Наредба за реда за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на О. В., приета с решение № 1050 по протокол № 84/30.06.2015 г. на Общински съвет В.. Жалбоподателят поддържа, че съдебният акт е постановен в противоречие със закона и е необоснован, тъй като Общински съвет В. е компетентен да регулира обществени отношения с местно значение, които не са от компетентността на други органи и следователно разполага с правомощия да приеме атакуваната наредба. Моли решението да бъде отменено, като се постанови нов акт по същество, с който жалбата против наредбата да бъде отхвърлена. Ответникът - Сдружение "Регионален природозащитен център - На ти с природата", гр. С., не взима становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на обжалване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 208, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред Административен съд В. се е развило по реда на Дял трети, Г. десета, Раздел трети от АПК, като е образувано по жалба на Сдружение "Регионален природозащитен център - На ти с природата", гр. С. против разпоредбите на Наредба за реда за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на О. В. /Наредбата/. Изложени са подробни съображения с искане за прогласяване нищожността на тази наредба поради противоречие с влязъл в сила съдебен акт и липса на нормотворческа компетентност. От доказателствата по делото, които подробно е обсъдил, съдът е приел, че Наредбата, е приета на основание чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и чл. 40, ал. 5 от Закона за защита на животните (ЗЗЖ), които обаче не въвеждат законова делегация на Общинския съвет да регулира тези обществени отношения. Посочено е, че само по отношение на Раздел V - Овладяване на популацията на безстопанствените кучета, е била налице такава законова делегация в чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, която обаче е отпаднала с измененията в закона - ДВ, бр. 34 от 2016 г. и този факт е съобразен от съда на основание чл. 142, ал. 2 от АПК. Решението на Административен съд В. е постановено в съответствие със закона. Правилно съдът приема, че оспорената Наредба за реда за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на О. В., e издадена при отсъствие на материална компетентност на органа да приеме акт с такъв характер. Наредбата е подзаконов нормативен акт, съдържащ правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията на съответната община, като засяга неограничен брой адресати. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията или закон, като уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение - чл. 8 от ЗНА. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. В случая законосъобразно и аргументирано е преценено, че оспорената наредба на Общински съвет В. е издадена без на издателя да са предоставени правомощия в тази насока да урежда обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативни актове от по-висока степен като Закона за ветеринарномедицинска дейност (ЗВД) и Закона за защита на животните. Както изрично е отбелязано в § 1 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредбата за реда за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на О. В., същата се приема на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ. Цитираните текстове обаче не предоставят на общинския съвет правомощия по приемане на подзаконов нормативен акт с такъв характер. Нормата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА регламентира общо видовете актове, които общинският съвет е компетентен да приема. Законово основание за приемане на наредбата в цялост не са съдържа и в чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, тъй като същия, в редакцията му преди измененията, е регламентирал единствено правомощия по регулиране популацията на безстопанствените кучета. Видно е, че в по-голямата си част Наредбата урежда отношения, за които няма законова делегация за уреждането им с акт на общинския съвет, поради което правилно тези части са прогласени за нищожни, тъй като нормативният акт съдържа регламентация на отношения, които са извън предмета, очертан с чл. 47, ал. 5 от ЗЗЖ. Законова делегация за приемането на наредбата не се съдържа и в чл. 178 от ЗВД, който не е посочен като правно основание в наредбата, но се цитира като основание в докладната записка, с която кмета на общината е внесъл за обсъждане проекта на наредбата. Цитираният текст въвежда задължения на кметовете на общини, райони и кметства по контрола за спазване на изискванията на чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, т. 3 и 4 от закона, предвиждащи собствениците на домашни любимци да предприемат мерки животните да не замърсяват обществени места и да не създават опасност за хора или други животни, а при извеждане на куче да носят в себе си ветеринарномедицинския паспорт и да го представят за проверка, да извеждат кучетата с повод, а агресивните кучета - с намордник и да не разхождат кучетата на детски площадки и на места, обозначени със забранителни знаци. В случая, законосъобразно е заключението на първоинстанционния съд, за липсата на компетентност на Общински съвет В. да регламентира отношения във връзка с придобиването, регистрация, отглеждането, размножаването, намирането на нови стопани, като обосновава отсъствие на такава и по приемането на административно - наказателни разпоредби във връзка с това. Неоснователни са доводите в касационната жалба, че в българския правов ред липсвала фигурата на "ограничена оперативна самостоятелност", което давало право на Общинския съвет да издава наредби за регулиране на обществените отношения с местно значение. Както беше посочено по-горе, такова правомощие общинския съвет притежава, при наличието на законова делегация, която му предоставя право да доразвие отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, каквато обаче в случая не е налице. Неоснователни са и доводите за липсата на правен интерес у жалбоподателя, който бил със седалище в гр. С., тъй като както правилно е установено и от административния съд, сдружението има за цел да работи за решаване на природозащитни и екологични проблеми на територията на цялата страна. Неоснователни също така са доводите за необоснованост на съдебния акт по отношение спазена ли е процедурата по приемане на акта, както и приложените в тази връзка с касационната жалба доказателства, тъй като при положение, че е обявена в по-голямата част нищожността на наредбата поради изначална липса на компетентност, е безпредметно обсъждането на процедурата по нейното приемане. Предвид изложеното, настоящият състав на Върховния административен съд приема, че оспорената наредба е нищожна, тъй като е приета от Общински съвет В. в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА без съответна компетентност - без овластяване с Конституцията или със закон и за уреждане на обществени отношения, които са регламентирани от нормативни актове от по- висока степен. Ето защо като достига до извод в този смисъл и по тези съображения обявява нищожността на обжалвания подзаконов нормативен акт, приет от Общински съвет В., съставът на Административен съд В., постановява решение, което кореспондира с нормативната уредба. Касационната инстанция намира за законосъобразен и изводът на първостепенния съд за отмяна на Раздел V - Овладяване на популацията на безстопанствените кучета от Наредбата за реда за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета и овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на О. В.. Съгласно чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ (в редакцията му към датата на приемане не наредбата - 30.06.2015 г.), за изпълнение на програмите по ал. 1 общинските съвети приемат наредби за овладяване популацията на безстопанствените кучета. Към момента на произнасяне от страна на АС В., нормата на чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ е изменена (ДВ, бр. 34 от 2016 г.) и същата предвижда, че министърът на земеделието и храните ежегодно до 30 април внася за приемане от Министерския съвет отчет за изпълнението на националната програма. Действително, съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, но в случая изцяло по нов начин са регулирани обществените отношения свързани с ограничаване популацията на бездомни кучета. На основание чл. 40, ал. 1 от ЗЗЖ, Министерският съвет по предложение на министъра на земеделието и храните приема Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Р. Б.. Следва също така да се отбележи, че разпоредбата на чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, в редакцията й преди измененията, е била в тясна връзка с чл. 40, ал. 1 от същия закон, предвиждаща че Общинските съвети приемат програми за овладяване популацията на безстопанствените кучета и предвиждат средства за изпълнението им. Именно в изпълнение на тези програми, Общинските съвети приемат и наредби за овладяването на популацията. В конкретния случай, по делото няма представени доказателства, а и не се твърди, че преди приемането на оспорената наредба е била приета програма за овладяване на популацията и са предвидени средства за нейното изпълнение. След като не е била приета програма за овладяването на популацията на бездомни кучета преди приемането на наредбата, както и с оглед новата уредба на тези обществени отношения, правилно е отменена наредбата в тази си част. С оглед изложеното настоящият съдебен състав намира, че при постановяване на обжалваното решение не са допуснати нарушения по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Оспореният съдебен акт е валиден, допустим и правилен и не са налице основания за неговата отмяна, поради което следва да бъде оставен в сила. По тези съображения и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение