Решение № 5137 от 12.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 301/2026 г.

Производството е реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационни жалби на община Благоевград и на ръководителя на Управляващия орган на Програма „Околна среда” (УО на ПОС) 2021 – 2027 г. срещу Решение № 1375 от 14.03.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград. С обжалваното съдебно решение по жалба на община Благоевград е отменено Решение от 01.11.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021 - 2027 г. за отказ за верификация в частта му по т. І и в тази част преписката е изпратена на органа за ново произнасяне. Със същото съдебно решение е отхвърлена жалбата на общината срещу отказа в частта му по т. ІІ и ІІІ.

С Решение № 5006 от 07.11.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград е допълнено посоченото по-горе съдебно решение, като съдът е отменил отказа и в частта му по т. IV за сумата от 1 970,10 лв. и е изпратил преписката в тази част за ново произнасяне. В останалата част по т. IV съдът е отхвърлил жалбата.

От община Благоевград е подадена касационна жалба срещу Решение № 1375 от 14.03.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград в частта му, с която е отхвърлена жалбата на общината срещу отказа в частта му по т. ІІ и ІІІ. Изложени са оплаквания, че решението в обжалваната част е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че съдът не е обсъдил всички доводи и не е анализирал всички събрани доказателства. Сочи, че липсват фактически и правни основания за издаване на административния акт. Излага аргументи за съответствие на процесните разходи с изискванията за допустимост, поради което отказът за тяхната верификация е незаконосъобразен. Иска се отмяна на решението в тази част и присъждане на разноски.

От административния орган са подадени две касационни жалби. Първата е срещу Решение № 1375 от 14.03.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград в частта, с която е отменен отказа в частта му по т. І. Втората е срещу Решение № 5006 от 07.11.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград в частта, с която е отменен отказът по т. IV в частта му за сумата от 1 970,10 лв. В първата касационна жалба има оплаквания, че решението в обжалваната част е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че започването на процедура по администриране на сигнал за нередност е достатъчно основание за отказ за верификация, като не дължи произнасяне по допустимостта на разходите. Прави искане за отмяна на съдебното решение в обжалваната част, решаване на делото по същество и присъждане на разноски. При условията на евентуалност се иска отмяна на съдебното решение и връщане на делото за ново разглеждане. Във втората касационна жалба има оплаквания, че допълнителното решение е необосновано, тъй като основанията за отказ в отделните части на административния акт са различни и отделните части на отказа не са в отношение на обусловеност.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност касационните жалби.

Върховният административен съд, като обсъди събраните по делото доказателства, становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационните жалби са процесуално допустими - подадени са от надлежни страни, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

При разглеждането им по същество касационната инстанция приема следното:

Предмет на обжалване пред административния съд е решение от 01.11.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС в частта, с която е постановен отказ за верификация на разходи в общ размер на 289 944,90 лева по искане за междинно плащане № 2 от 30.09.2024 г., както следва:

1. за сумата от 131 340 лева по т. І от акта на основание чл. 64, ал. 1, пр. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) по договор № 98-00-307/14.08.2023 г. с изпълнител „АРТ СТЕЙДЖ ЕНД ФЕСТ“ ЕООД по дейност № 1 „Подготовка на проектното предложение“ по фактура № 0000000160/18.10.2023 г. от бюджетен ред № III.5.5 „Разходи за подготовка на проектното предложение – комуникационен план“, поради започната процедура по администриране на нередност.

2. по договор № 98-00-38/31.01.2023 г. с изпълнител „ЕСТАТ“ ЕООД по т. ІІ от акта:

2.1. за сумата от 10 368 лева по т. 2.1 от акта на основание чл. 64, ал. 1, пр. 2 ЗУСЕФСУ по договор № 98-00-38/31.01.2023 г. с изпълнител „ЕСТАТ“ ЕООД по дейност № 1 „Подготовка на проектното предложение“ по фактура № 0000000966/02.02.2023 г. от бюджетен ред № III.5.1 „Разходи за подготовка на проектното предложение – проучване на нагласите на населението на територията на община Бургас, използващо дърва и въглища за отопление (социологическо проучване)“, поради започната процедура по администриране на нередност;

2.2. за сумата от 24 192 лева по т. 2.2 от акта на основание чл. 64, ал. 1, пр. 2 ЗУСЕФСУ по договор № 98-00-38/31.01.2023 г. с изпълнител „ЕСТАТ“ ЕООД по дейност № 1 „Подготовка на проектното предложение“ по фактура № 0000001106/13.09.2024 г. от бюджетен ред № III.5.1 „Разходи за подготовка на проектното предложение – проучване на нагласите на населението на територията на община Бургас, използващо дърва и въглища за отопление (социологическо проучване)“, поради започната процедура по администриране на нередност.

3. за сумата от 119 760 лева по т. ІІІ от акта на основание чл. 64, ал. 1, пр. 2 ЗУСЕФСУ по договор № 98-00-300/09.08.2023 г. с изпълнител „ФАЙВ КОНСУЛТ“ ЕООД по дейност № 1 „Подготовка на проектното предложение“ по фактура № 0000000299/23.10.2023 г. от бюджетен ред № III.5.4 „Разходи за подготовка на проектното предложение – механизъм, отчитащ приходите от предаването на заменяните отоплителни устройства; механизъм за подмяна на отоплителните устройства на твърдо гориво с екологични алтернативи; анализ на остойностяването на дейностите по проектното предложение; Определени целеви стойности на индикаторите по процедурата, заедно с обяснителна записка“, поради започната процедура по администриране на нередност.

4. за сумата от 4 284,90 лв. непреки разходи по дейност 2 „Организация, управление и видимост на проекта“ от бюджетен ред № VI.12.1.

Съдът е отменил акта в частта по т. І с мотиви, че ръководителят на УО е постановил отказ, без да е изложил мотиви поради какви причини счита, че е налице хипотезата на чл. 64, ал. 1, пр. 2 ЗУСЕФСУ, поради което е приел, че не е спазена установената от закона форма на акта. Съдът е отменил акта в частта по т. ІV за сумата от 1 970,10 лв. с мотиви, че размерът на допустимите непреки разходи е обусловен от размера на допустимите преки разходи, а тъй като отказът е незаконосъобразен в частта на преките разходи по т. І, от това следва незаконосъобразност и на отказа в частта на непреките разходи за сумата от 1 970,10 лв. Съдът е отхвърлил жалбата в останалата част, като е изложил мотиви, че не са налице основанията по чл. 146 АПК.

Пред настоящата инстанция спорът е висящ срещу Решение № 1375 от 14.03.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград в неговата цялост и срещу Решение № 5006 от 07.11.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград в частта, с която съдът е отменил отказа по т. IV за сумата от 1 970,10 лв. и е изпратил преписката в тази част за ново произнасяне. В останалата част Решение № 5006 от 07.11.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград не е обжалвано и е влязло в сила.

I. По касационната жалба на ръководителя на УО на ПОС срещу Решение № 1375 от 14.03.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград.

Касационната жалба е неоснователна.

За законосъобразността на отказа от верификация на основание чл. 64, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕФСУ е достатъчно да се установи, че е започната процедура по администриране на нередност. Съгласно чл. 69, ал. 2 ЗУСЕФСУ процедурата по администриране на нередност започва по инициатива на управляващия орган на съответната програма или по сигнал. В тежест на административния орган е да докаже факта на започната процедура по администриране на нередност. В настоящия случай правилно първоинстанционният съд е достигнал до извода, че отказът на ръководителя на УО на ПОС по т. І от решението му от 01.11.2024 г. е постановен при липса на фактическо основание, поради което не е изпълнен фактическият състав на соченото от органа правно основание по чл. 64, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕФСУ. В мотивите на административния акт, както и в касационната жалба не се сочат никакви конкретни факти и обстоятелства, които да подкрепят твърдението, че има започната процедура по администриране на нередност.

II. По касационната жалба на община Благоевград.

Касационната жалба е основателна.

От съдържанието на отказа в частта по т. ІІ и ІІІ е видно, че органът е отказал верифициране на разходи отново на основание чл. 64, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕФСУ. Отказът е обоснован със започната процедура по администриране на нередност. По делото са събрани доказателства, че съответната процедура е приключила с акт за финансова корекция, издаден преди датата на процесния отказ за верификация. Става въпрос за Решение № N-161/28.08.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021 - 2027 г., поправено по реда на чл. 62, ал. 2 АПК с Решение № N-170/04.09.2024 г., с което е определена финансова корекция на община Благоевград в размер на 25 % по договор № 98-00-38/31.01.2023 г. с изпълнител „ЕСТАТ“ ЕООД и Решение № N-173/05.09.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021 - 2027 г., с което е определена финансова корекция на община Благоевград в размер на 25 % от стойността на договор № 98-00-300/09.08.2023 г. с изпълнител „ФАЙВ КОНСУЛТ“ ЕООД. Докато процесният отказ за верификация е издаден на 01.11.2024 г.

В съдебната практика многократно се подчертава, че между производството по определяне на финансова корекция и това по верификация на допустими за финансиране разходи има съществена разлика. Представлявайки два същностно различни способа за гарантиране законосъобразното разходване на предоставените от фондовете на Европейския съюз под формата на безвъзмездна финансова помощ средства, производствата по верификация и по определяне на финансова корекция се развиват при проявлението на различни предпоставки и имат различни правни последици. Всяко едно от двете производства приключва с издаването на съответните административни актове, при спазването на определени процесуалноправни и материалноправни разпоредби, като всеки един от постановените актове подлежи на самостоятелно оспорване. Взаимодействието между двете производства може да се прояви в два момента от развитието им. Първият от тях е при заявено от бенефициера искане за верификация, когато паралелно с него е започнато (но неприключило) производство по администриране на нередност. В този случай, по арг. от чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ, административният орган има основание да постанови отказ за верификация на съответния разход. Вторият момент, в който има връзка между двете производства, е при упражняване на правомощието на ръководителя на УО по чл. 75, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕФСУ да извърши определената с отделен акт финансовата корекция, като я приспадне от заявените за верифициране средства.

Следователно финансовата корекция (определена или предстояща за определяне) би могла да обуслови произнасянето на органа в производство по верификация и при висящност на производството по администриране на нередността, и в хипотеза на приключило такова. Това произнасяне обаче се осъществява на различно правно основание и води до различни правни последици по отношение на бенефициера. Релевантният факт за законосъобразното провеждане на производството по верификация е етапът, на който се намира паралелно провеждащото се производство по реда на чл. 70 и сл. ЗУСЕФСУ.

В случая разходите по т. ІІ и ІІІ от административния акт касаят договори, по които има актове за финансова корекция, издадени преди датата на процесния отказ. Но органът сочи като правно основание не чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ, а чл. 64, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕФСУ, като бенефициерът основателно възразява, че в двата случая е различен размерът на сумата, която не се възстановява. Когато прилага чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ, органът не извършва плащане на сумата, равна на корекцията, а при отказ за верификация по чл. 64, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕФСУ става въпрос за цялата сума по плащането. Предвид съдържащите се в преписката два акта за финансова корекция и соченото от органа правно основание по чл. 64, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕФСУ, касационната инстанция приема, че соченото от органа правно основание не се подкрепя на събраните по делото доказателства. Ръководителят на УО е извършил смесване на отказа за верификация на недопустими разходи и извършването на финансовите корекции, засягащи допустимите разходи. Това смесване на резултата от различни производства в един акт прави невъзможна проверката за законосъобразност на оспорения акт и препятства правото на защита на бенефициера и възможността му да сочи и представя доказателства. Отказът в тази част е издаден при нарушение на материалния закон и подлежи също на отмяна. По горните съображения съдът неправилно е приел, че административният акт е законосъобразен в тази част.

III. По касационната жалба на ръководителя на УО на ПОС срещу Решение № 5006 от 07.11.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград в частта му за отмяната на отказа за сумата от 1 970,10 лв. по т. IV.

Касационната жалба е неоснователна.

Самият орган посочва, че сумата на допустимите непреки разходи е изчислен в размер на 75 % от произведението на процента на единната ставка (2 %) и верифицираните преки разходи в размер на 69 600 лв. или 1 044 лв. (69 600 лв. х 2 % х 75 %). В подкрепа цитира чл. 51, ал. 4 от Условията за изпълнение по процесната програма, които предвиждат, че при отчитане на непреки разходи, бенефициерът включва в искането сума в размер на 75 % от произведението на процента на единната ставка и отчетените допустими преки разходи. До същия извод за обусловеност на размера на непреките разходи от размера на преките разходи е достигнал и съдът, поради което предвид отмяната на отказа в частта на преките разходи правилно е отменил отказа в частта му и на непреките разходи.

По горните съображения касационната жалба на община Благоевград е основателна, а касационните жалби на административния орган – неоснователни. Решение № 1375 от 14.03.2025 г. по адм. дело № 1713/2024 г. на Административен съд – Благоевград следва да бъде отменено в частта, с която е отхвърлена жалбата на общината срещу т. ІІ и ІІІ от отказа, като касационната инстанция постанови решение за отмяна на административния акт в тази част и изпрати преписката на административния орган за произнасяне в съответствие с дадените в настоящото съдебно решение задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Предвид изхода на спора съдебното решение следва да бъде отменено и в частта на разноските, а именно – в частта на присъдените разноски в размер на 62 лв. в полза на Министерството на околната среда и водите. В останалата част няма основания за отмяна на обжалваното съдебно решение и същото следва да бъде оставено в сила. Няма основания за отмяна и на допълнителното решение в обжалваната част, поради което същото следва да бъде оставено в сила в тази част.

При този изход на делото в полза на община Благоевград следва да бъдат присъдени разноски в общ размер на 1 704,94 евро с левова равностойност 3 334,57 лв., от които 200 лв. юрисконсултско възнаграждение и 1 700 лв. държавна такса за първата инстанция и 200 лв. юрисконсултско възнаграждение и 1 234,57 лв. държавна такса за касационната инстанция. Претенцията на общината за присъждане на адвокатско възнаграждение в размер на 9 863,68 евро за касационната инстанция е неоснователна, тъй като по своя вид и обем правната помощ пред касационната инстанция е извършена преимуществено от юрисконсулт. Касационната жалба на общината и отговорите на общината по двете касационни жалби на административния орган са изготвени от юрисконсулт. В проведеното открито съдебно заседание пред касационната инстанция на 09.06.2025 г. общината е представлявана само от юрисконсулт. Единствените процесуални действия на упълномощения от общината адвокат с договор за правна помощ рег. № 98-00-10 от 15.01.2026 г. са: искане за отлагане на делото, подадено с писмена молба на 05.02.2026 г., което касационната инстанция е преценила като неоснователно; представяне на писмени бележки след обявяване на делото за решаване, с които се поддържат вече подадените от юрисконсулта касационна жалба и писмени отговори по касационните жалби на насрещната страна.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение