Определение № 4673 от 28.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 11467/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 64, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Околна среда“ (ОПОС) 2014-2020, чрез представител по пълномощие - служител с юридическо образование и правоспособност С. Златанова, против Решение № 29372/09.09.2025 год., постановено по административно дело № 11986/2024 год. по описа на Административен съд - София-град, в частта, с която е отменено Решение от 01.10.2024 год., издадено от ръководителя на УО на ОПОС, в частта по т. 1, с която на Столична община е отказана верификация на разходи в размер на 36 943,28 лева от БФП и в тежест на Министерство на околната среда и водите са присъдени разноски в размер на 7 332,99 лева.

Заявено е твърдение, че съдебното решение в оспорената му част е неправилно поради нарушение на материалния закон, допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост.

В подкрепа на горните твърдения и след анализ на фактическите обстоятелства, относими към отменената т. 1 от Решение от 01.10.2024 год., РУО на ОПОС е обобщил, че средствата в общ размер на 36 943,28 лева не са верифицирани с мотив, че представените за верификация разходи за възнаграждения и осигуровки за сметка на работодателя са извършени в периода на спиране на дейностите по проекта от 23.07.2019 год. до 12.01.2021 год. и по аргумент от чл. 29, ал. 8 от Условията за изпълнение, същите не подлежат на възстановяване. С оглед на това и на основание чл. 64, ал. 3 и чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ е обоснован извод, че разходите в размер на 36 943,28 лв. от БФП за периода от 23.07.2019 год. до 12.01.2021 год. вкл. са недопустими разходи по проекта и не следва да се верифицират.

От страна на оспорващия са възпроизведени и доводите на първоинстанционния съд по т. 2 (която не е предмет на оспорване в първоинстанционното производство), т. 3 и т. 4 от Решението от 01.10.2024 год., за т. 3 и т. 4 от което, съдът е приел, че не подлежат на оспорване и в тази част е оставил без разглеждане жалбата на Столична община и е прекратил производството по делото. След анализ на мотивите на съда, по отношение на т. 1, оспорващият е очертал основния въпрос по спора, а именно дали след отмяна на предходно решение от съда и връщане на преписката на УО за ново произнасяне се възстановява висящността единствено по отношение на отменената част от акта или по отношение на цялото искане за окончателно плащане. По този въпрос, от страна на РУО са обективирани обстоятелствени мотиви, съгласно които, при така очертания основен въпрос следва да се приложи разширителния подход на тълкуване, според който отмяната и връщането за ново произнасяне възстановява висящността по отношение на цялото искане за окончателно плащане, доколкото то представлява едно единно и неделимо искане, което подлежи на цялостна преценка за допустимост на разходите.

От страна на оспорващия е заявено и друго нарушение, допуснато от първоинстанционния съд, който от една страна е отменил т. 1 от акта на Управляващия орган, с която е отказано верификация на разходи в размер на 36 943,28 лева, а от друга страна е оставил в сила т. 4 от същия акт (като е приел оспорването в тази му част за недопустимо), в която е обобщена общата калкулация на подлежащата на възстановяване сума и поканата за възстановяване на средства. Според РУО на ОПОС, този подход на съда е неправилен, доколкото т. 4 се основава именно на отказа по т. 1, като общата калкулация е математически производна от сумите, отказани за верифициране, а поканата за възстановяване е логически и правно свързана с тази калкулация. Допълнено е с довода, че когато съдът е приел, че т. 1 е незаконосъобразна и я е отменил, то не е възможно да остане в сила покана, която създава задължение за плащане на сума, изчислена върху отменено основание.

В заключение, в касационната жалба са развити и обстоятелствени доводи, относно формирания от съда извод за незаконосъобразност на т. 1 от Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС, доколкото се твърди, че като е отменил т. 1 в цялост, съдът е смесил фактически различни хипотези – „ревизирани вече верифицирани суми“ и „ново проверени разходи“ и е отменил акта в цялост, без да сочи мотив по отношение на отмяната на акта за верификация на сумата от 16 488,37 лева. Допълнено е и с твърдението за наличие на неправилно възприети от съда факти, което е довело и до неправилни правни изводи.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на съдебното решение в оспорената му част и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Заявено е и възражение за прекомерност на претендираните от ответната страна разноски.

В съдебно заседание, касаторът не се явява, като представя допълнителна молба, в която заявява, че поддържа касационната жалба и излага доводи по съществото на спора. Претендира присъждане на разноски по представен списък и прави възражение за прекомерност на заявените от ответната страна разноски.

Ответникът по касационната жалба – Столична община с ЕИК по БУЛСТАТ 000696327, представлявана от кмета В. Терзиев, чрез представител по пълномощие – адв. С. Джамбазов от Адвокатска колегия – Смолян представя писмен отговор по касационната жалба, в който по подробно и обстоятелствено заявени доводи и аргументи формира извод, че съдебното решение в оспорената му част, в т.ч. и по отношение на присъдените разноски е правилно и законосъобразно, поради което заявява искане за оставянето му в сила. Заявено е и искане за присъждане на разноски.

В съдебно заседание, ответникът, чрез процесуалния си представител – адв. С. Джамбазов оспорва касационната жалба, като заявява искане за оставяне в сила на съдебното решение в оспорената му част и присъждане на разноски.

По делото е постъпила и частна жалба от Столична община с ЕИК по БУЛСТАТ 000696327, представлявана от кмета В. Терзиев, чрез представител по пълномощие – адв. С. Джамбазов от Адвокатска колегия – Смолян против Решение № 29372/09.09.2025 год., постановено по административно дело № 11986/2024 год. по описа на Административен съд – София-град, в частта му имаща характер на определение, с която е оставена без разглеждане жалбата на Столична община против Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС по т. 3 и т. 4 от същото. Заявено е твърдение, че съдебното решение, в оспорената му част е незаконосъобразно и неправилно.

В подкрепа на така заявеното твърдение, от страна на оспорващия е посочено, че Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС представлява повторно произнасяне по същество по искане за окончателно плащане № 6/07.09.2021 год. на Столична община, доколкото с предходно Решение от 10.09.2021 год., РУО на ОПОС е извършил произнасяне по искането за окончателно плащане, като е верифицирал сумата от 2 643 504,29 лева, приспаднал е изплатения аванс от 443 400 лева, както е и отказал верификация на средства в размер на 16 488,37 лева, които е приел за недопустими. След приспадане на аванса и отказаните верифицирани суми, органът е определил и е изплатил на бенефициера сума в размер на 2 200 104,29 лева. Решението от 10.09.2021 год. на РУО на ОПОС е било оспорено от Столична община единствено в частта за отказаната сума от 16 488,37 лева, като се твърди, че в останалата му част, решението като неоспорено е влязло в сила. В резултат на проведеното съдебно оспорване, Решението от 10.09.2021 год. на РУО на ОПОС е отменено в частта му по т. 1 и е върнато на органа за ново произнасяне.

В частната жалба се твърди, че видно от разпоредителната част на новото решение от 01.10.2024 год. (т. 2, 3 и 4), РУО на ОПОС извършва корекция в стойностите на верифицираните и одобрени за плащане суми, включени в искането за окончателно плащане, съответно включени и в Решението от 10.09.2021 год. в неговите необжалвани части (т. 2 и т. 3), които са влезли в законна сила. Твърди се, че по същество, РУО на ОПОС с новото си Решение от 01.10.2024 год. ревизира своето предходно Решение от 10.09.2021 год. в неговите части по т. 2, 3 и 4, които са влезли в сила, доколкото това решение не е било обжалвано в тези му части и не е било предмет на съдебен контрол.

Развити са и доводи, че неправилно първоинстанционният административен съд е приел, че т. 3 и т. 4 от Решението от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС е негоден за обжалване административен акт. По мнение на оспорващия, от съдържанието и изявленията в т. 3 от решението, то последното носи белезите на акт по чл. 75 от ЗУСЕФСУ, поради което и съгласно трайната практика на ВАС подлежи на съдебен контрол.

Според оспорващия, на още по-силно основание се явява неправилен извода на първоинстанционния административен съд, за това, че Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС не подлежи на оспорване и по т. 4, доколкото в тази му част, решението имало уведомителен характер и представлявало покана за плащане на определената сума за възстановяване по реда на ЗУСЕФСУ след извършена верификация. Твърди се, че и в тази му част, актът накърнява правата на Столична община, доколкото с него се намалява размера на верифицираната сума и се постановява възстановяването на сертифицирани разходи по проекта. Допълнено е с твърдението, че изявлението по т. 4 е във връзка с изявлението по т. 1, т. 2 и т. 3 и на база на тях се намалява размера на верифицираната сума по т. 4 и се постановява възстановяване на сертифицирани разходи. Посочено е, че сумата по т. 4 е формирана като разлика между сумата по т. 3 и изплатения аванс по проекта. В тази връзка и доколкото се твърди, че и сумата по т. 3 е неправилно намалена, то безспорно такава се явява и сумата по т. 4. С оглед на това е заявено, че противно на приетото от съда, изявлението няма само уведомителен характер, а има белезите на индивидуален административен акт, тъй като се накърняват правата и интересите на оспорващия в насока незаконосъобразно намаление на размера на верифицираната сума.

В заключение, от страна на частния жалбоподател е заявено, че при разглеждане на жалбата по т. 3 и т. 4 на решението на РУО на ОПОС, съдът не е съобразил обстоятелството, че сумите които следва да се изплатят в полза на бенефициера са изчислени в т. 3 и т. 4 при съобразяване на волеизявлението му, обективирано в т. 1. В този смисъл, с отмяната на акта по т. 1 неизменно ще се променят и сумите по т. 3 и т. 4. Развити са и аргументи, че в Решението от 01.10.2024 год. е извършено повторно и недопустимо изпълнение на финансови корекции по чл. 75 от ЗУСЕФСУ и повторно и недопустимо приспадане на платен аванс, както и твърдения за недопустимо смесване на процедура по верификация на допустими разходи и процедура по възстановяване на недължимо платени и надплатени суми по ДОПК.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за постановяване на съдебен акт, с който да се отмени решението на първоинстанционния административен съд, в частта му, с която е оставена без разглеждане жалбата на Столична община по т. 3 и т. 4 от Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС и връщане на делото на съда за продължаване на съдопроизводствените действия.

Във връзка с така очертания предмет на оспорванията, настоящият касационен състав приема, че дължи произнасяне на първо място по частната касационна жалба, подадена от Столична община.

След анализ на заявените от частния жалбоподател твърдения, приложените по делото доказателства и като съобрази закона, съда намира за установено следното:

Частната жалба е подадена от страна с надлежна процесуална легитимация, против подлежащ на оспорване съдебен акт и в законоустановения срок, поради което се явява процесуално допустима.

Разгледана по същество, частната жалба се явява основателна.

Производството пред Административен съд – София-град е образувано по жалба на Столична община против Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС за резултата от приключилия процес по верификация на искане за окончателно плащане № 6/07.09.2021 год. по АДБФП № BG16M10P002-1.007-0001-С01.

С оспорения административен акт, на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 и ал. 2 от ЗУСЕФСУ, във връзка с искане за окончателно плащане № 6/07.09.2021 год. и окончателно Решение № 6702/03.06.2024 год. по адм. дело № 11700/2023 год. на ВАС, с което е оставено в сила Решение № 5465/24.08.2023 год. по адм. дело № 4331/2023 год. на Административен съд – София-град, отменящо Решение от 10.09.2021 год. на РУО на ОПОС в частта му по т. 1 и влязло в законна сила в необжалваната му част, административният орган е постановил следното:

1. От сумата на представеното искане за окончателно плащане и след представени допълнителни документи и разяснения от бенефициера, не верифицира средства в размер на 36 943,28 лв. от БФП при подробно изложени фактически и правни основания. Като основен мотив за отказа за верифициране на сумата е посочено обстоятелството, че в окончателното искане за плащане № 6 по проекта, бенефициерът е представил отчети за извършена работа от членовете на екипа за управление на проекта (ЕУП), които обхващат периода от 23.07.2019 год. до 12.01.2021 год. вкл., в който са спрени дейностите по проекта. Направено е позоваване на чл. 29, ал. 8 от Условията за изпълнение към АДБФП, съгласно който: „За периода на спиране на изпълнението, плащания по АДБФП, съответно ЗБФП не се дължат. Уведомлението за отпадането на обстоятелството, довело до спиране на срока за изпълнение на съответната дейност е изискуем документ към следващото искане за плащане на Бенефициента“. Допълнено е с обстоятелството, в случай че бенефициера реши да извърши разходи в периода на спиране на дейностите по проекта, то тези разходи са за негова сметка, тъй като не могат да се заплатят от УО на ОПОС на основание чл. 29, ал. 8 от Условията за изпълнение на АДБФП. С оглед на това, представените за верификация разходи за възнаграждения и осигуровки за сметка на работодателя в периода на спиране на дейностите по проекта от 23.07.2019 год. до 12.01.2021 год. вкл., на основание чл. 29, ал. 8 от Условията за изпълнение не се дължат, поради което, разходите, направени през този период не подлежат на възстановяване от страна на УО на ОПОС, тъй като те са поискани за верификация в нарушение на цитирания текст. С оглед на това и на основание чл. 64, ал. 3 и чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, разходите в размер на 36 943,28 лв. от БФП за периода от 23.07.2019 год. до 12.01.2021 год. вкл. се явяват недопустими разходи по проекта и не се верифицират;

2. Общият размер на верифицираната от УО на ОПОС сума, преди извършване на финансовите корекции е 2 629 128,38 от БФП;

3. Размерът на верифицираната от УО на ОПОС сума от БФП, след налагане на финансовите корекции е 2 623 049,38 лв., представляваща извършени от бенефициера разходи в съответствие със закона. Не е установено наличие на надвишение при прилагане на определените в Насоките за кандидатстване процентни надвишения. От верифицираната сума за сметка на БФП е приспаднат одобрения и изплатен аванс по АДБФП на стойност 443 400,00 лв.;

4. В резултат на гореописаното, одобрената сума за плащане по искането се намалява с 20 454,91 лв., която е част от платената сума от 2 200 104,29 лв., съгласно Решението на УО на ОПОС от 10.09.2021 год. Сумата за възстановяване се явява недължимо платена сума по проекта и представлява дълг по сертифицираните разходи. Възстановяването на сумата следва да се извърши в 14-дневен срок от получаване на изявлението по посочена банкова сметка.

С уточнение към подадената жалба, оспорващата Столична община изрично е уточнила, че не обжалва изцяло Решение от 01.10.2024 год. на УО на ОПОС, като същото не се оспорва в частта му по т. 2, с която УО на ОПОС е верифицирал в полза на Столична община сумата в размер на 2 629 128,38 лв. Оспорването касае решението в останалата му част.

При така очертания предмет на оспорване, първоинстанционният административен съд е постановил Решение № 29372/09.09.2025 год. по административно дело № 11986/2024 год., с което е оставил без разглеждане жалбата на Столична община срещу Решение от 01.10.2024 год., издадено от УО на ОПОС в частта по т. 3 и т. 4 от същото и е прекратил производството по делото в тази му част. Със съдебния акт е отменено Решение от 01.10.2024 год., издадено от УО на ОПОС в частта по т. 1, с която на Столична община е отказана верификация на разходи в размер на 36 943,28 лв. БФП и в тежест на Министерство на околната среда и водите са присъдени разноски в размер на 7 332,99 лв.

При постановяване на съдебното решение, в частта му имаща характер на определение, съдът е приел следното:

По отношение на недопустимостта на оспорване на решението в частта му по т. 3, съдът след анализ на съдържащото се в тази точка волеизявление на органа е развил мотиви, съгласно които словесно изразената воля не предполага наличието на годен на съдебен контрол индивидуален административен акт. По мнение на съда, волеизявлението има само уведомителен характер, тъй като съдържа информация свързана с издадено друго решение /Решение на РУО на ОПОС от 26.06.2017 год., с което е наложена ФК в размер на 10 % от стойността на засегнатите от нередността разходи по договор № СОА17-ДГ-55-15713.04.2017 год. и влязло в сила на 25.11.2017 год. /съгласно решение на АССГ № 6372 от 06.11.2017 год. по адм. д. № 7862 от 2017 год./. В този смисъл, с волеизявлението по т. 3 от Решението, административният орган не е установил нередност, нито е определил финансова корекция, т.е. не е налице акт с установителна и разпоредителна част, а съдържа само изпълнителна част. В тази част актът не засяга правната сфера на лицето, до което е адресиран, затова и съдебният контрол с подобен предмет е недопустим.

По отношение Решение от 01.10.2024 год. на УО на ОПОС, в частта му по т. 4, съдът е приел, че също не се разкриват белези на индивидуален административен акт. Прието е, че т. 4 от оспорения административен акт представлява покана за доброволно изпълнение, която пряко не засяга права и законни интереси на адресата. Твърди се, че нейната роля е да уведоми и предупреди длъжника за съществуващото задължение като му даде последна възможност да го изпълни доброволно. Поканата не определя нито дължимостта и размера на задълженията, нито е основание за предприемане на принудително изпълнение, поради което не подлежи на оспорване. В този смисъл е обоснован извод, че т. 4 от Решението от 01.10.2024 год. няма самостоятелно правно значение и не притежава белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, не създава права или задължения за жалбоподателя, не засяга негови законни интереси и от него не настъпват пряко неблагоприятни последици.

Така мотивиран, съдът е обосновал извод, че оспорването на Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС в частта му по т. 3 и т. 4 се явява недопустимо, поради което е оставил без разглеждане жалбата на Столична община е прекратил производството по делото в тази му част.

Така постановения съдебен акт, имащ характер на определение е неправилен.

В случая, основателни са възраженията заявени както от касатора – РУО на ОПОС, така и от частния жалбоподател – Столична община, че по същество, волеизявленията на административния орган, обективирани в т. 1, т. 3 и т. 4 от Решение от 01.10.2024 год. са взаимосвързани и следва да бъдат разгледани в тяхната цялост. В този смисъл следва да се посочи, че действително сумите, които следва да се изплатят в полза на бенефициера са изчислени именно в т. 3 и т. 4 от решението, при съобразяване с доводите, обективирани в т. 1 от същото решение. В допълнение следва и факта, че доколкото съдът е приел незаконосъобразност на т. 1 и я е отменил, тази отмяна неминуемо рефлектира и върху сумите по т. 3 и т. 4. В тази насока, основателни са възраженията на РУО на ОПОС, че доколкото сумата по т. 4 от решението се основава именно на отказа, обективиран в т. 1 и след като съда е приел незаконосъобразност на отказа по т. 1, правно необосновано е оставането в сила на поканата за доброволно изпълнение по т. 4, която създава задължение за плащане на сума, изчислена върху отменено основание.

Без анализ от страна на първоинстанционния административен съд остава твърдението на частния жалбоподател, че волеизявлението на РУО на ОПОС, обективирано в т. 3 от Решение от 01.10.2024 год. по своята същност съставлява акт по чл. 75, ал. 1 от ЗУСЕФСУ – акт за изпълнение на по-рано наложена финансова корекция, който акт, съгласно трайната практика на Върховния административен съд подлежи на съдебен контрол.

Споделими са и възраженията на Столична община, че оспореното Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС в частта му по т. 4 безспорно накърнява правата и интересите на оспорващия, доколкото в тази част се намалява размера на верифицираната сума и се разпорежда възстановяване на сертифицирани разходи по проекта. Както правилно е заявено от оспорващия, сумата по т. 4 е формирана като разлика между сумата по т. 3 и изплатения аванс и предвид твърдението за незаконосъобразност на извършеното намаление по т. 3, то на анализ за законосъобразност подлежи и формираната в т. 4 сума.

Крайният резултат на така формирания диспозитив на съдебно решение действително разкрива вътрешно противоречие, доколкото, ако се приеме за правилен извода за незаконосъобразност на административния акт, в частта му по т. 1, с която се отказва верифициране на сумата от 36 943,28 лв. и остане в сила (поради необжалваемостта му) по т. 3 и т. 4, то се запазва последицата от общата калкулация, в която отказаната за верифициране сума участва.

По изложените съображения, частната жалба на Столична община се явява основателна, поради което оспореното съдебно решение, в частта му имаща характер на определение следва да се отмени и делото да се върне на същия състав на първоинстанционния административен съд за разглеждане по същество на жалбата против административния акт и в частта му по т. 3 и т. 4.

След постановяване на съдебен акт по същество на оспорването по т. 3 и т. 4 от Решение от 01.10.2024 год. на РУО на ОПОС, делото следва да се върне на Върховен административен съд за произнасяне по касационната жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020.

Мотивиран от горното и на основание чл. 236, във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,