Решение № 1005 от 27.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14395/2013 г.

Решение № 1005 от 27.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14395/2013 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в Министерството на вътрешните работи", седалище и адрес на управление гр. София, ул. "Иван Вазов" № 42, ет. 2, срещу Решение № 11041 от 22.07.2013 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 1326/2013 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил искането на сдружението да бъде осъден министърът на вътрешните работи да прекрати бездействието си, като бъде задължен в двумесечен срок да издаде акт, с който да уреди присъждането на категория "Г" на курсантите, завършили задочна форма на обучение в Академията на Министерството на вътрешните работи, и ги назначи на длъжност, съответстваща на повишената им квалификация. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че правните изводи на съда не съответстват на фактите по делото, а направеното от съда тълкуване на закона е неправилно и изолирано от релевантните за предмета на спора обстоятелства. Излага подробно разбирането си за относимата нормативна уредба - чл. 193, ал. 3 и чл. 194 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), чл. 181, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (ППЗМВР), чл. 51 от Правилника за устройството и дейността на Академията на Министерството на вътрешните работи, чл. 3 от Наредба № Iз-601 от 20.04.2006 г. за приемане на курсанти и докторанти за обучение в Академията на Министерството на вътрешните работи за учебната 2006/2007 г. (Наредба № Iз-601), Наредба № Iз-221 от 7.02.2013 г. за приемане на курсанти, студенти и докторанти в Академията на Министерството на вътрешните работи за учебната 2012/2013 г. (Наредба № Iз-221), чл. 56 от Наредба № Iз-1809 от 3.09.2012 г. за условията и реда за постъпване на държавна служба в Министерството на вътрешните работи (Наредба № Iз-1809). Сочи, че на основание чл. 183 ЗМВР във чл. 194, ал. 6 във вр. с чл. 56 Наредба № Iз-1809 за министъра на вътрешните работи възниква задължение да присъди категория "Г" и да назначи завършилите държавни служители в задочна форма на обучение на нови длъжности с оглед на повишената им квалификация, което той не изпълнил. С оглед на това счита, че е налице хипотезата на чл. 257 АПК. Моли съда да отмени обжалваното решение с произтичащите от това правни последици. Касаторът се представлява от адв. Дора Райчинова, Софийска адвокатска колегия. Ответникът по касационната жалба - министърът на вътрешните работи, счита същата за неоснователна. Съдът правилно установил липсата на нормативно задължение за министъра да присъди категория "Г" и да назначи на съответна длъжност курсантите, придобили професионално обучение "бакалавър" в задочна форма на обучение в Академията на Министерството на вътрешните работи. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Катя Райкова. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Разпоредбите на чл. 180, ал. 1 и чл. 189, ал. 1 ЗМВР въвеждат конкурсното начало при постъпване и израстване в държавната служба в Министерството на вътрешните работи. В чл. 194, ал. 1 и 6 ЗМВР е предвидено изключение от този принцип за приетите в Академията за придобиване на професионално образование в редовна форма на обучение за нуждите на министерството, на които след дипломиране се присъжда категория Г" и се назначават в съответните структури. В съответствие с това и с разпоредбите на чл. 179, ал. 3 и чл. 180, ал. 5 ЗМВР и чл. 51-56 Наредба № Iз-1809 е регламентиран реда за централизирано разпределение на курсантите. В нито един от актовете не е предвидено изключение от основните принципи за курсантите, завършили задочна форма на обучение, както това е сторено за тези, които са завършили редовна форма на обучение. С оглед на това разширителното тълкуване е недопустимо. Неоснователно счита позоваването на чл. 51, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на Академията, тъй като той регламентира само отношенията, свързани с дейността на Академията и с оглед на чл. 37, ал. 1 и 2 от Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ 883) не може да създава допълнителни права на курсантите, завършили задочна форма на обучение. Доводите на касатора във връзка с чл. 181 ППЗМВР счита, че не следва да бъдат обсъждани с оглед на отмяната му. Изложеното прави обжалваното съдебно решение правилно. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима- подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът приел, че е сезиран с искане да се задължи министъра на вътрешните работи да присъди категория "Г" и назначи на съответната длъжност служителите на Министерството на вътрешните работи, придобили образователно-квалификационна степен "бакалавър" в Академията на министерството в задочна форма на обучение. За да прецени основателността на искането съдът направил преглед на релевантната нормативна уредба и приел, че анализа на чл. 194 ЗМВР сочи, че нормата урежда правата единствено на курсантите - редовна форма на обучение. Само за тях е регламентирано правото да им бъде присъдена категория "Г" и назначени в съответните структури. Приел, че от използваното в Правилника за устройството и дейността на Академията общо понятие курсант не може да се изведе еднаквост на правата на курсантите в двете форми на обучение. Приел, че различни са условията и реда за кандидатстване в двете форми на обучение, както и за записване на курсантите. Съгласно чл. 23 Наредба № Iз-601 кандидатите за задочна форма на обучение подписват договор, че след завършване на обучението си, при назначаване на длъжност, изискваща степен на висше образование, ще служат най-малко пет години в системата на Министерството на вътрешните работи. Приел също, че изключение от утвърденото конкурсно начало не е предвидено за курсантите, завършили задочна форма на обучение. Въз основа на това съдът направил извод, че за министъра на вътрешните работи не е налице установено в закон задължение да присъди категория "Г" и назначи на съответна длъжност курсантите, завършили задочна форма на обучение, поради което отхвърлил искането. Този извод на съда е правилен. При така установения предмет на съдебния спор, събраните по делото доказателства и доводите на касатора в подкрепа на твърдяното отменително основание спорът по делото е за правилността на даденото от съда тълкуване на релевантната нормативна уредба - създава ли тя твърдяното задължение на министъра на вътрешните работи. Касационната инстанция счита, че съдът правилно определил и тълкувал релевантната нормативна уредба, в резултат, на което направил обоснован правен извод за липсата на нормативно задължение на министъра на вътрешните работи да присъжда категория и да назначава на длъжност курсантите, завършили задочна форма на обучение. Като приема изцяло мотивите на съда и не счита за необходимо да ги повтаря касационната инстанция счита за нужно да добави следното с оглед на доводите на касатора: Безспорно е, че основен принцип в назначаването и преминаването на държавната служба в Министерството на вътрешните работи е конкурсното начало. Член 180, ал. 1 и чл. 189, ал. 1 ЗМВР изрично го регламентира. Установяването на един принцип в закона означава, че изключения от него могат да бъдат допускани само дотолкова, доколкото самият законодателя ги е определил. Едно такова изключение от принципа законодателят е допуснал с разпоредбата на чл. 194, ал. 6 във вр. с ал. 1 ЗМВР. Нормата изрично регламентира първо, че приетите в Академията за придобиване на професионално образование в редовна форма на обучение за нуждите на министерството имат статут на курсанти, и второ, правото на курсантите, които се обучават в редовна форма на обучение, след дипломиране да им бъде присъдена категория "Г" и да бъдат назначени в основните структури на министерството. Съдържанието на разпоредбата ясно сочи целта на законодателя, която е релевантна при тълкуване на правата на обучаващите се в редовна и в задочна форма на обучение. Целта на извършваното в Академията обучение е да се подготвят необходимите за нуждите на министерството служители. Тази цел изрично е посочена в чл. 130 ЗМВР и именно с оглед на нея е създадена и функционира Академията. Но от обучението, което се извършва в Академията, само това, което се провежда в редовна форма законодателят е определил за нуждите на министерството - чл. 194, ал. 1 ЗМВР. Чрез този изричен текст законодателят е регламентирал по отношение на кои обучаващи се държавата, чрез министерството, има задължения и кои от обучаващите се, с оглед на това, имат задължения към държавата. Поради това чл. 195 ЗМВР изрично сочи, че след завършване на обучението си само завършилите редовна форма на обучение са длъжни да служат десет години в министерството като това им задължение се оформя в нарочен договор. Видно законодателната уредба еднозначно определя, че правото да се обучаваш в редовна форма е обвързано от задължението на завършилия образованието да служи в министерството и със задължението на министъра да му присъди категория "Г" и да го назначи на съответна длъжност. Законът не регламентира възможността за обучение в задочна форма и не сочи тази форма на обучение като допустима за задоволяване на нуждите на министерството. С оглед на това той не създава задължение на служителите да служат в министерството след приключване на образованието. Тоест законът не третира придобиването на професионално образование чрез задочна форма като инструмент за попълване на потребностите на министерството от нови служители. Тази форма на обучение е въведена като възможност с чл. 181, ал. 1 (отм.) ППЗМВР. Вярно е, че в подзаконовия нормативен акт е посочено, че придобиването на образователно-квалификационни и образователни степени служителите от министерството могат да извършват в съответствие с нуждите на ведомството. Вярно е също, че точка 4 на алинея 3 на чл. 181 (отм.) ППЗМВР визира задължение на завършилите задочна форма на обучение, след заемане на длъжност, изискваща придобитата степен на висшето образование, да служат съответен на срока на обучение срок. Но така въведеното задължение първо, е едностранно. То е задължение само за служителя, като задължението възниква тогава, когато той заеме длъжност, изискваща съответната образователна степен. И второ, нормата не създава задължение за министъра аналогично на задължението му по чл. 194, ал. 6 ЗМВР. При липсата на законова делегация, нормата не би и могла да създаде валидно такова задължение за министъра. Следва да се посочи, че с Постановление № 160 на Министерския съвет от 02.08.2013 г., Държавен вестник бр. 70 от 09.08.2013 г., чл. 181 е отменен. Валидно задължение не може да създаде и издаден от самия министър подзаконов нормативен акт. Наредба № Iз-1809, в чл. 51 и сл., регламентира реда за разпределение на завършилите редовна форма на обучение. Факта, че в чл. 56 от наредбата е посочено, че министърът "присъжда категория "Г" и назначава на длъжност курсантите, завършили Академията" не може да обоснове извод за задължение на министъра и досежно завършилите задочна форма на обучение, тъй като подзаконовия нормативен акт не може да създава, без делегация, първична уредба. Точното съдържание на чл. 56 - посочени са общо курсанти, без да е направено разграничение с оглед на формата на обучение, следва да бъде установено чрез правилата на систематическото и логическо тълкуване. Нормата се намира в глава пета "Постъпване на държавна служба", непосредствено след разпоредбите регламентиращи разпределението на завършилите редовна форма на обучение, което определя относимостта й именно за тази група курсанти. А неотносимостта й за завършилите задочна форма е следствие и от посоченото в чл. 51, ал. 1, че само завършилите редовна форма се явяват на разпределение. За завършилите задочна форма такова изискване не е създадено. Наредбата за приемане на курсанти и докторанти за обучение в Академията на Министерството на вътрешните работи, издавана ежегодно на основание чл. 131, ал. 4 ЗМВР, респективно на основание чл. 150, ал. 1 от отменения Закон за Министерството на вътрешните работи, за учебната 2006/2007 г. включва - чл. 36, задължение на завършилите задочна форма на обучение задължение да служат не по-малко от пет години в системата на министерството. Но това задължение, както бе посочено, не намира основание в закона. То само преповтаря посоченото в чл. 180, ал. 3, т. 4 (отм.) ППЗМВР задължение като не създава, а тъй като при липса на законова делегация не би и могло да създаде, задължение на министъра, аналогично на това по чл. 194, ал. 6 ЗМВР. Такова задължение не може да създаде и чл. 51, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на Академията, който регламентира правата и задълженията на курсантите. Правилникът, с оглед на чл. 17, ал. 3 ЗМВР, има за предмет устройството и дейността на Академията, т. е. не би могъл да създава задължения за министъра, които да правят законосъобразно елиминирането на законово установения принцип на конкурсно начало в назначаването и преминаването на професионалната кариера на държавната служба в министерството. А и посочената разпоредба дава определение на видовете обучаващи се в Академията, без да определя някакви техни права. От този текст не може да се изведе твърдяното от касатора еднакво третиране на лицата, които се обучават в редовна и задочна форма, досежно задължението на министъра по чл. 194, ал. 6 ЗМВР. Видно от изложеното по отношение на завършилите задочна форма на обучение в Академията не е налице законово задължение на министъра да присъди категория и да ги назначи на съответната длъжност. Такова негово задължение не може да се изведе и по тълкувателен път, както счита касаторът. Първо, законът не съдържа изобщо възможността за задочна форма на обучение, което означава, че няма законова норма, която да бъде тълкувана с цел установяване на предвиденото от законодателя досежно тази форма на обучение. И второ, от подзаконовата нормативна уредба, при липса на законова делегация, а и при липса на изрично определено задължение на министъра, не може да се направи извод за наличие на такова. Що се отнася до представения по делото договор № АТД-470 от 22.11.2006 г. между министъра на вътрешните работи и курсант, в задочна форма на обучение, то безспорно в неговата точка 6 е посочено, че курсантът, завършил задочна форма на обучение възстановява разходите на министерството "при отказ след дипломиране да заеме определената му длъжност по т. 4". Точка 4 обаче не визира задължение на министъра за назначаване, а сочи, че курсантът се задължава, след завършване на образованието и при назначаване на длъжност, изискваща степен на висше образование, да служи в системата на министерството пет години. Видно е, че и договорът не създава задължение за министъра, макар изказа на договора да е непрецизен. Всеки договор, с оглед на чл. 20 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД), се тълкува с оглед на действителната воля на страните, а съгласно чл. 26 ЗЗД нищожен е договорът или негова клауза, които противоречат на закона или го заобикалят. Тоест тълкуването на непрецизния изказ на точка 6 от договора следва да бъде в съответствие с релевантната нормативна уредба. А тя не предвижда задължение на министъра за завършилите задочна форма на обучение, аналогично на това за завършилите редовна. Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон са неоснователни. Съдът правилно тълкувал и приложил релевантната нормативна уредба, поради което изводът му за неоснователност на искането по чл. 257 АПК е правилен. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебна проверка за валидност и допустимост на обжалваното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от делото, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд, съдът следва да осъди касатора да заплати на Министерството на вътрешните работи, юридическото лице, в чиято структура е ответникът, разноски за юрисконсултско възнаграждение. Размерът на същите съдът следва да определи на основание чл. 8 във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждение на 150, лв. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд