Решение № 6627 от 5.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 401/2015 г.

Решение № 6627 от 5.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 401/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на министъра на образованието и науката, гр. София, бул. "Княз Ал. Дондуков" № 2а, срещу Решение № 14027 от 24.11.2014 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 4052/2014 г.

С обжалваното решение съдът отменил Заповед № РД-10-106 от 14.02.2014 г. на министъра на образованието и науката, с която на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на Татяна Койчева Димитрова.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - министърът на образованието и науката, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че изводите на съда са в противоречие с доказателствата по делото, които не са били обсъдени в цялост, с разпоредбите на Закона за държавния служител (ЗДСл.) и Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Наредбата). В хода на процедурата по оценяване на Димитрова не са допуснати нарушения на материалния закон и на административнопроизводствените правила. Не е налице нарушениe на чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19 от Наредбата.

Сочи, че никъде в чл. 9 на Наредбата не е посочено, че в индивидуалния работен план не може да се приповтарят основните задължения от длъжностната характеристика. С оглед на чл. 12, ал. 2 от Наредбата известно припокриване на целите в индивидуалните работни планове и основните задължения от длъжностната характеристика е допустимо. В конкретния случай то не е пълно, а само досежно две от общо седем цели. Сочи, че поставените цели в индивидуалния работен план са конкретизирани и измерими и изобщо не са абстрактни. Определени са като обем и срок на изпълнение. Счита за неверен извода на съда, че оценката на Димитрова е съставена, без да са съобразени показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от Наредбата.

Счита, че не е налице и нарушение на чл. 18, ал. 1 от Наредбата, тъй като оценката е изготвена на основата на обективно установени факти и обстоятелства. Не са нарушени и чл. 14, ал. 1, чл. 15 и 18, ал. 1 от Наредбата. Излага подробно фактите по заключителната среща и сочи, че е налице подкрепена с доказателства конкретика, която установява липсата на компетентност на Димитрова.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на Димитрова. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Маргарита Петрова.

1. Ответникът по касационната жалба - Татяна Койчева Димитрова, счита същата за неоснователна. Релевираните доводи са несъстоятелни и не намират опора при анализа на извършените от съда процесуални действия и съвкупна преценка на доказателствата по делото. Прави анализ на доказателствата и сочи, че съдът правилно съобразил, тълкувал и приложил материалния закон, в частност правилно съобразил, че при извършване на оценката на дейността на Димитрова не са спазени изискванията на Наредбата. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Трифон Желязков, Адвокатска колегия, гр. Стара Загора.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Правните изводи на съда се подкрепят от доказателствата по делото. Правилно съдът приел, че не са спазени изискванията на чл. 76 ЗДСл и Наредбата, като това се отнася и за трите етапа на оценяване. Правилно съдът приел, че поставените в работния план цели са много общи и абстрактни и не дават възможност за конкретна оценка. В оценката не е посочен нито един факт, въз основа на който да може да се направи заключение, че Димитрова не изпълнявала задълженията си и нямала необходимите умения и компетентност.

II. Допустимост на жалбата:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Към 28.09.2012 г. Татяна Койчева Димитрова изпълнявала длъжността началник на Регионалния инспекторат по образованието, гр. Стара Загора.

1. На 12.12.2012 г. на Димитрова била връчена длъжностна характеристика за длъжността началник на Регионалния инспекторат по образованието.

1. На 18.11.2013 г. на Димитрова била връчена нова длъжността характеристика за длъжността началник на Регионалния инспекторат по образованието, гр. Стара Загора.

1. На 9.04.2013 г. бил съгласуван индивидуален работен план на Димитрова. Той съдържал следните цели:

а) повишаване на качеството на организацията, контрол и координация при провеждане на държавни зрелостни изпити и външно оценяване на знанията и уменията на учениците;

б) подобряване на организацията и контрола на приема на ученици след завършен VII клас и завършено основно образование в държавните и общински училища на територията на областта;

в) постигане на прозрачност, коректност и баланс на план-приема за 2013/2014 г.;

г) постигане на високо качество на планирането, организацията и ефективността от контролната и методическа дейност на регионалния инспекторат по образованието на територията на областта;

д) ефективност на организацията и контрола на мониторинга по изпълнение на Националните програми и проекти.

е) изпълнение на заложените в плана на Регионалния инспекторат задачи за учебната 2012/2013 г. и изготвяне на план за дейността на регионалния инспекторат за 2013/2014 г.;

ж) изготвяне на годишен анализ на дейността на регионалния инспекторат по образованието по управление и контрол на системата на народната просвета в региона.

1. С дата 31.07.2013 г. бил изготвен формуляр за проведена междинна среща за оценка. Оценката била подписана от министъра на образованието и науката и била положителна.

1. На 9.12.2013 г. министърът на образованието и наука възложил на заместник-министър Атанаска Тенева функциите на оценяващ ръководител на началниците на регионалните инспекторати по образованието.

1. На 30.01.2014 г. била определена годишна оценка - "неприемливо изпълнение", поради неизпълнение на целите от индивидуалния работен план, показана ниска степен на управленска компетентност, поддържано средно ниво на знания и умения. Оценката била изготвена от заместник-министър, упълномощен със Заповед № РД-09-1790

1. На 7.02.2014 г. получената обща оценка била потвърдена от министъра на образованието и науката.

1. На 14.02.2014 г. министърът на образованието и науката издал Заповед № 106, с която на основание чл. 107, ал. 2 и чл. 108, ал. 1 ЗДСл прекратил служебното правоотношение на Димитрова.

IV. Първоинстанционното решение:

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и съдържание, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и нарушение на материалноправни разпоредби. Съдът приел, че в нарушение на чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 от Наредбата формулярът за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността не отразява общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за оценявания период. В противоречие с чл. 9, ал. 2 и 3 от Наредбата в работния план били възпроизведени задълженията на служителя от длъжностната характеристика, а не конкретни постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Не били формулирани изисквания/критерии за изпълнението. Задачата по т. 7 била изпълнена на 13.08.2013 г., а по отношение на неизпълнението на т. 6 не били изложени мотиви. Съдът приел, че допуснатите нарушения са съществени, тъй като липсата на работен план опорочава следващите етапи на процедурата.

Съдът приел, че са нарушени чл. 14, ал. 2 и чл. 15 от Наредбата, което довело до нарушение и на чл. 18 от Наредбата, защото оценката на изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а заменена от общ и декларативен извод. Приел, че в нарушение на чл. 21, ал. 1 и 2 от Наредбата контролиращият ръководител потвърдил оценката на оценяващия, без да изиска допълнителна информация и мнения. Съдът приел, че допуснатите нарушения са съществени, тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспорената Заповед № РД-10-106 и я отменил.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Държавният служител трябва да отговаря на нормативно установените изисквания за заемане на държавна служба не само към момента на назначаването, но и във всеки един момент докато трае служебното правоотношение. Едно от изискванията, на които държавният служител трябва да отговаря във всеки един момент, е професионалната му пригодност да изпълнява служебните си задължения. Тогава, когато държавният служител престане да изпълнява задълженията си, свързани със заеманата длъжност, по начин, който държавната служба изисква, той престава да бъде адекватен на потребностите на тази служба.

Средството, чрез което се осигурява периодична преценка на професионалната пригодност, на компетентностите на държавния служител е оценяването на изпълнението. Резултатите от него показват приноса на съответния служител за ефективно изпълнение на държавната служба. Поради това законодателят, в чл. 107, ал. 2 ЗДСл, е предвидил получаването на най-ниска оценка на изпълнението - "неприемливо изпълнение", като основание за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването.

Видно е, че резултатите от оценяването на държавния служител са материалноправна предпоставка за прекратяване на служебното правоотношение. С оглед на това процеса на оценяване като елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 2 ЗДСл, подлежи на контрол за законосъобразност при прекратяване на служебното правоотношение. Разбира се, както сочи и касаторът, правилността на оценката не подлежи на съдебен контрол, но условията и редът за оценяване, както и наличието на установената нормативно оценка са елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение и съдът е длъжен да извърши контрол за тяхното спазване. Получената в нарушение на производствените правила и на материалния закон оценка не обосновава прилагането на чл. 107, ал. 2 ЗДСл и прави акта незаконосъобразен.

С оглед на изложеното съдът правилно извършил контрол за законосъобразност на процедурата по оценяване. Съдът констатирал, че именно процедурата по оценяване не е изпълнена в съответствие със законовите изисквания. Неоснователен е доводът на касатора, че определените в работния план цели са съответни на изискванията на нормативната уредба и съобразени с характера на дейността на структурата, която Димитрова ръководи. Член 9 от Наредбата изисква определените на служителя цели да бъдат в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура и измерими по обем, качество и срокове.

Какво показват вписаните цели в индивидуалния план на Димитрова?

Пет от седемте цели, както обосновано приел съдът, са на практика част от основните задължения на служителя, определени в длъжностната характеристика на заеманата от него длъжност. Те не представляват конкретни цели, които могат да бъдат измерими по обем, качество и срокове. Така например първата цел повтаря първото и петото пряко задължение от длъжностната характеристика. Петата цел повтаря шестото задължение. Втората и третата цел са дванадесетото, тринадесетото, четиринадесето и петнадесето пряко задължение. Четвъртата цел е първото пряко задължение.

Видно е, както мотивирано приел и съдът, че още с формулирането на целите за оценявания период оценяващият ръководител, който е и орган по назначението, не изпълнил задължението си съобразно законовите изисквания и по този начин поставил процеса на оценяване на незаконосъобразна основа.

Неоснователен е и довода на касатора за нарушение от съда на чл. 14, ал. 1, чл. 15 и 18, ал. 1 от Наредбата. Именно фактите от заключителната среща, които касаторът излага, и изготвената оценка доказват, както мотивирано приел и съдът, че в нарушение на чл. 15 от Наредбата органът не извършил оценка на компетентностите, съгласно приложение № 1. Вместо конкретни оценки оценяващият орган вписал в годишната оценка общи и декларативни изводи като служителката "не изпълни голяма част от целите в индивидуалния работен план", "не показа знания, умения и поведение на нивото на изискванията", "показва ниска степен на управленска компетентност". За някои от компетентностите изобщо няма формирана оценка. Така например комуникативна компетентност и ориентация към резултати. За останалите компетентности оценката се изчерпва с цитираните общи и декларативни изрази.

Така формираната годишна оценка на Димитрова, както правилно приел и съдът, видно не съответства на изискванията на чл. 76, ал. 5 и 7 ЗДСл за обхват на оценяването и за безпристрастно и обективно оценяване с конкретни мотиви.

Посочените недостатъци на годишната оценка не са коригирани от контролиращия ръководител. Напротив. Задълбочени са. Контролиращият ръководител не се възползвал от дадената му от чл. 21, ал. 1 от Наредбата възможност да изиска от оценяващия ръководител допълнителна информация и аргументация за оценките, да поиска допълнително мнение на други служители за работата на оценявания. Задоволил се с анализ на вписаното във формуляра и с излагането на становище, които се ограничават до оценката, че "оценяването е извършено въз основа на обективно установени факти и обстоятелства" и на декларативното "оценката е обективна".

Това прави извода на съда за незаконосъобразност на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение правилен и обоснован. Релевираните от касатора отменителни основания са неоснователни. Съдът правилно установил релевантните за предмета на спора факти. Въз основа на тях направил обосновани фактически изводи, правилно тълкувал и приложил относимите правни норми. В хода на съдебното производство не са допуснати нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това обжалваното решение е правилно. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка на валидността и допустимостта на съдебното решение, съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставен в сила.

С оглед на изхода от делото, направено от ответника по касационната жалба искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на образованието и науката, юридическото лице, в чиято структура се намира органът - ответник, да заплати на Татяна Койчева Димитрова направените по делото разноски. Същите, видно от представения по делото договор за правна защита и съдействие № 71570 от 5.02.2015 г. са в размер на 300,00 лв.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд