Определение от 14.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2941/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс вр. чл. 185-196 АПК. Образувано е по касационни жалби на „Джавиа“ ЕООД и „Калата транспорт“ ЕООД срещу решение № 13429 от 30.12.2025г. по адм.д. 6565/2025г. на Върховния административен съд, тричленен състав на Първо отделение, с което е отхвърлено оспорването срещу чл. 15а от Наредба № 41 от 04.08.2008 г. за условията и реда за провеждане на обучение на водачите на автомобили за превоз на пътници и товари и за условията и реда за провеждане на изпитите за придобиване на начална квалификация, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн., ДВ, бр. 73 от 19.08.2008 г., изм. и доп., бр. 51 от 19.06.2018 г., бр. 57 от 09.07.2021 г., в сила от 09.07.2021 г., бр. 48 от 02.06.2023 г. / от Наредба № 41 от 04.08.2008 г/ Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд намира, че са налице основания за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз най-общо относно това допуска ли правото на ЕС оспорения текст от националното законодателство, в частта му, която въвежда допълнително изискване за гражданите на трети страни, за да бъдат допуснати до обучение за придобиване на начална квалификация или периодично обучение да бъдат назначени на трудов договор в предприятие, установено в Република България и да притежават документ за продължително или постоянно пребиваване на територията на Република България, издаден съгласно Закона за българските лични документи. Във връзка с това съдът има предвид следните съображения: Предмет на съдебен контрол пред тричленния състав на ВАС е разпоредбата на чл. 15а от Наредба № 41 от 04.08.2008 г. за условията и реда за провеждане на обучение на водачите на автомобили за превоз на пътници и товари и за условията и реда за провеждане на изпитите за придобиване на начална квалификация, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн., ДВ, бр. 73 от 19.08.2008 г., изм. и доп., бр. 51 от 19.06.2018 г., бр. 57 от 09.07.2021 г., в сила от 09.07.2021 г., бр. 48 от 02.06.2023 г /Наредба № 41/. Оспорената разпоредба е приета с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 41, обнародвана в ДВ, бр. 57 от 2021г., в сила от 09.07.2021г.) и изменена с Наредба за изменение на Наредба № 36 от 15.05.2006г. за изискванията за психологическа годност и условията и реда да провеждане на психологическите изследвания на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на МПС, на водачи на МПС и на председатели на изпитни комисии и за издаване на удостоверения за регистрация за извършване на психологически изследвания (Обн. ДВ, бр. 48 от 2023г.) Съгласно § 4 ПЗР от Наредба № 41 от 04.08.2008г., тя се издава на основание чл. 7б, ал. 5 и чл. 7г, ал. 4 от Закона за автомобилните превози и въвежда изискванията на Директива 2003/59/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2003 г. относно начална квалификация и продължаващо обучение на водачи на някои пътни превозни средства за превоз на товари или пътници, за изменение на Регламент (ЕИО) № 3820/85 на Съвета и Директива 91/439/ЕИО на Съвета и за отмяна на Директива 76/914/ЕИО на Съвета (ОВ, L 226/2003 г.). Съгласно § 46 ДР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41, в сила от 09.07.2021 г., с наредбата се въвеждат изисквания на Директива (ЕС) 2018/645 на Европейския парламент и на Съвета от 18 април 2018 г. за изменение на Директива 2003/59/ЕО относно начална квалификация и продължаващо обучение на водачи на някои пътни превозни средства за превоз на товари или пътници и на Директива 2006/126/ЕО относно свидетелства за управление на превозни средства. Именно с това изменение е приета оспорената разпоредба. Съгласно чл. 1 от наредбата, с нея се определят условията и редът за провеждане на курсове за начална квалификация на кандидатите за придобиване на карта за квалификация на водача, провеждане на курсове за периодично обучение на кандидатите за придобиване на карта за квалификация на водача, извършване на регистрация и издаване на удостоверение за регистрация на лицата, организиращи курсове за обучение на кандидатите за придобиване на карта за квалификация на водача, организиране и провеждане на изпитите на кандидатите за придобиване на начална квалификация. Съгласно чл. 2, ал. 1 от наредбата, водачите на моторни превозни средства, за управлението на които се изисква свидетелство за управление на моторно превозно средство от категории С1, С1Е, С, СЕ, D1, D1Е, D, DE, когато с тези превозни средства се извършват обществени превози, превози за собствена сметка или пътна помощ, трябва да отговарят на изискването за квалификация на водача и да притежават карта за квалификация на водача за съответната категория или сертификат за водач на моторно превозно средство за обществен превоз на товари по шосе. Съгласно чл. 15а, ал. 1, граждани на държава-член на Европейския съюз се допускат до обучение за придобиване на начална квалификация, когато обичайното им пребиваване е в Република България. Съгласно ал. 2, граждани на държава, която не е член на Европейския съюз се допускат до обучение за придобиване на начална квалификация или периодично обучение, ако са назначени на трудов договор в предприятие, което е установено в Република България. Водачите, които не са граждани на държава - член на Европейския съюз или на друга държава - страна по споразумението за Европейското икономическо пространство или на Конфедерация Швейцария, трябва да притежават документ за продължително или постоянно пребиваване на територията на Република България, издаден съгласно Закона за българските лични документи. Съгласно ал. 3, граждани на държава-член на Европейския съюз се допускат до периодично обучение, когато обичайното им пребиваване е в Република България, или ако са на трудов договор в предприятие, което е установено в Република България. В жалбата пред тричленния състав на ВАС се съдържат оплаквания за противоречие на чл. 15а от наредбата с чл. 9, ал. 1 от Директива 2003/59/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2003 г. относно начална квалификация и продължаващо обучение на водачи на някои пътни превозни средства за превоз на товари или пътници, за изменение на Регламент (ЕИО) № 3820/85 на Съвета и директива 91/439/ЕИО на Съвета и за отмяна на директива 76/914/ЕИО на Съвета /Директива 2003/59/ЕО, директивата/. Противоречието с директивата е обосновано от жалбоподателя с обстоятелството, че в директивата не е поставено изискване водачите, които не са граждани на държави членки да представят документ за постоянно и продължително пребиваване, а е достатъчно да бъдат наети на работа в предприятие, чието седалище е на територията на Република България. Пред тричленния състав на ВАС е твърдяно и противоречие на чл. 15а от наредбата с чл. 5 от регламент (ЕО) 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари, доколкото и съгласно посочения регламент няма изискване за наличието на допълнителни документи освен сключен трудов договор по реда на Кодекса на труда. Съгласно чл. 5 от посочения регламент, атестацията за водач се издава от държавата членка в съответствие с настоящия регламент на всеки превозвач, който е притежател на лиценз на общността и в тази държава членка законосъобразно наема на работа водач, който не е нито гражданин на държава членка, нито дългосрочно пребиваващ гражданин по смисъла на директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 г. относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни, или законосъобразно използва водач, който не е нито гражданин на държава членка, нито е дългосрочно пребиваващ гражданин по смисъла на посочената директива, и който е поставен на разположение на превозвача в съответствие с условията за наемане на работа и за професионално обучение, определени в тази държава членка - със законови, подзаконови и административни разпоредби, и ако е приложимо с колективни трудови договори в съответствие с приложимите правила за тази държава членка. Съобразно параграф 2, атестацията за водач се издава от компетентните органи на държавата членка на установяване на превозвача по искане на притежателя на лиценза на общността за всеки водач, който не е нито гражданин на държава членка, нито дългосрочно пребиваващ гражданин по смисъла на директива 2003/109/ЕО, когото превозвачът законосъобразно е наел, или за всеки водач, който не е нито гражданин на държава членка, нито е дългосрочно пребиваващ гражданин по смисъла на посочената директива, и който е поставен на негово разположение. Всяка атестация за водач свидетелства, че водачът, чието име е посочено в атестацията е нает на работа в съответствие с условията, определени в параграф първи. Атестацията за водач, съобразно параграф 12 от преамбюла на регламента се въвежда, за да се даде възможност на държавите членки да проверят ефективно дали водачите от трети държави са законосъобразно наети на работа или на разположение на превозвача, който отговаря за съответната транспортна операция. Тричленният състав е обсъдил доводите и възраженията на страните и счел оспорването за неоснователно, включително по отношение твърдяното противоречие на оспорения текст с правото на ЕС. Както е посочил и тричленният състав на ВАС, Директивата 2003/59/ ЕО не въвежда изисквания водачите, които не са граждани на държава - член на Европейския съюз или на друга държава - страна по споразумението за Европейското икономическо пространство или на Конфедерация Швейцария да притежават документ за продължително или постоянно пребиваване на територията на Република България, издаден съгласно Закона за българските лични документи, за да могат да проведат обучението, изискуемо от Директивата, именно в Република България. Тричленният състав е изложил обаче съображения, че не е в предмета на директивата да регламентира изискванията за достъп до пазара на граждани на трети страни и се е позовал на националното законодателство, а именно Закона за трудовата миграция и трудовата мобилност и конкретно чл. 7, ал. 5 от този закон, който относно условията и реда за предоставяне и подновяване на достъпа до пазара на труда препраща към Закона за чужденците в Република България. Формиран е извод в мотивите на обжалваното решение, че правото на достъп до пазара на труда е несъмнено обвързано от правото на законно пребиваване, предоставено на граждани на трети държави и е свързано с правото на равно третиране. По отношение на твърдението за противоречие на чл. 15а от наредбата с регламент ЕО № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари, съдът е приел, че с наредба 41 не се осигуряват мерки на национално ниво за прилагането на регламент (ЕО) № 1072/2009, както и че мерките за прилагането на посочения регламент на национално ниво са уредени в Наредба № 11 от 31 октомври 2002 г. за международен автомобилен превоз на пътници и товари. Съгласно чл.1 от Директива 2003/109/ЕО, която не е в сила към момента, но е действала при приемане на оспорената разпоредба, тази директива се прилага за дейността управление на превозно средство, извършвана от: а) граждани на държава-членка; и б) граждани на трети страни, които са наети или са използвани от предприятия, установени в държава-членка; наричани по-долу „водачи на превозно средство“, ангажирани в пътен транспорт в рамките на Общността, по пътища, отворени за обществено ползване, използващи: превозни средства, за които се изисква свидетелство за управление на превозно средство категория С1, С1 + Е, С или С + Е, както са дефинирани в Директива 91/439/ЕИО, или свидетелство за управление на превозно средство, признато за еквивалентно,превозни средства, за които се изисква свидетелство за управление на превозно средство категория D1, D1 + E, D или D + Е, както са дефинирани в Директива 91/439/ЕИО, или свидетелство за управление на превозно средство, признато за еквивалентно. Съгласно съображения от 3 до 6 на Директива 2003/109/ЕО нейните цели са определени, наред с останалото, както следва: За да дадат възможност на водачите на превозно средство да отговорят на новите нужди, възникващи от развитието на пазара на автомобилния транспорт, правилата на Общността трябва да бъдат направени приложими за всички водачи на превозно средство, независимо от това дали управляват превозно средство като самостоятелно заети лица или като заети работници, за своя сметка или срещу заплащане или възнаграждение; създаването на нови правила на Общността цели да осигури с помощта на неговата или нейната квалификация водачът на превозно средство да отговаря на стандарт за достъп и до извършване на дейността управление на превозно средство. По-специално, задължението за притежаване на начална квалификация и преминаване на продължаващо обучение е предназначено да подобри пътната безопасност и безопасността на водача на превозно средство, включително при операции, извършвани от водача на превозно средство, когато превозното средство е спряло. Нещо повече, съвременният характер на професията „водач“ трябва да повиши интереса на млади хора към професията, което да допринесе за набирането на нови водачи на превозни средства по време на недостиг. За да се избегнат неравните условия на конкуренцията, настоящата директива трябва да се прилага за дейността на управление на превозни средства както от граждани на държава-членка, така и от граждани на трети страни, които са наети или използвани от предприятие, установено в държава-членка. Съгласно чл. 9 от Директива 2003/109/ЕО водачите на превозно средство, посочени в член 1, буква а), получават началното обучение, посочено в член 5, в държавата-членка, в която те имат обичайно местожителство, както е дефинирано в член 14 на Регламент (ЕИО) № 3821/85 на Съвета; водачите на превозно средство, посочени в член 1, буква б), получават тази квалификация в държавата-членка, в която е установено предприятието, или в държавата-членка, която им е издала разрешително за работа; водачите на превозно средство, посочени в член 1, букви а) и б), преминават продължаващото обучение, посочено в член 7, в държавата-членка, в която имат обичайно местожителство, или в която работят. Директива (ЕС) 2022/2561 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2022 година относно начална квалификация и продължаващо обучение на водачи на някои пътни превозни средства за превоз на товари или пътници съдържа аналогична разпоредба Видно е следователно от цитираните текстове, че кръгът на лицата, които подлежат на предвидената в директивата квалификация е определен като граждани на държава-членка и граждани на трети страни, които са наети или използвани от предприятие, установено в държава-членка. Изискваната квалификация представлява необходима предпоставка за упражняване на професията водач на превозно средство не само на територията на Република България, но и във всяка държава-членка на ЕС. Едни от спорните въпроси в процеса е дали от съдържанието и целите на Директива 2003/59/ЕО могат да се формират изводи, че обучението за придобиване или поддържане на професионална компетентност трябва да се провежда единствено в държавата членка, в която е възникнало трудовото правоотношение или че достъпът до такова обучение може да бъде обусловен от придобиване на нов имиграционен статут в държавата, в която се осъществява обучението. Изискването за трудов договор в Република България и за продължително или постоянно пребиваване за гражданите на трети страни, за да могат те да проведат изискуемото обучение и да получат квалификация в Република България, повдига въпроси и по отношение няколко категории граждани на трети страни, които могат да упражняват или да подготвят упражняването на икономическа дейност в рамките на вътрешния пазар. На първо място, разпоредбата засяга командировани работници - граждани на трети държави, които са законно наети в друга държава членка и изпратени временно в България в рамките на предоставяне на услуги. На второ място, разпоредбата повдига въпроси относно лицата, които притежават статут на дългосрочно пребиваващи в друга държава членка, които по определение се ползват с достъп до определена степен на мобилност, достъп до обучение и до пазара на труда, тоест с по-широк набор от права в сравнение с тези с разрешения за постоянно или продължително пребиваване. На трето място, мобилните работници в международния транспорт, чиято дейност по естеството си е трансгранична и които не могат да бъдат обвързани изключително с една държава членка като място на пребиваване. Аналогични въпроси могат да възникнат и за лица със специални разрешения (напр. висококвалифицирани работници); временно наети или сезонни работници; самостоятелно заети лица, извършващи услуги в различни държави членки. В същото време, съгласно членове 56 и 57 от Договора за функциониране на ЕС се гарантира свободата на предоставяне на услуги в рамките на ЕС, включително правото на предприятия, установени в една държава членка, да извършват дейност в друга държава членка чрез свои работници. Разпоредбата на чл. 96 ДФЕС забранява налагането от страна на държава-членка, във връзка с транспортната дейност, осъществявана в рамките на Съюза, на условия, които съдържат елемент на подкрепа или на защита на интересите на едно или повече определени предприятия или производства, освен ако това не е разрешено от Комисията. Съдът на Европейския съюз е тълкувал неколкократно понятието „законно нает“ по отношение на граждани на трети страни и техния достъп до пазара на труда. В решение от 27.03.1990г. по дело C‑113/89, Rush Portuguesa ECLI:EU:C:1990:142 Съдът приема, че предприятие, установено в държава членка, има право да предоставя услуги в друга държава членка, като използва собствените си работници, които го придружават за времето, необходимо за изпълнение на услугата. В този контекст Съдът изрично постановява, че държавата домакин не може да налага условия относно достъпа до местния пазар на труда, като например изискване за разрешения за работа или ограничаване на наемането на такива работници. От това следва, че работниците, изпратени в рамките на предоставяне на услуга, не могат да бъдат третирани като част от вътрешния трудов пазар на приемащата държава, а като елемент от икономическата дейност на предприятието, установено в друга държава членка. Става въпрос не за право на свободно движение на гражданите на трети страни, а за правото на свободно предоставяне на стоки и услуги от страна на предприятия, които са установени в една държава-членка и изпращат свои работници в друга държава-членка. Посочената логика е разширена в Решение на Съда от 9 август 1994 г.по дело C‑43/93, Vander Elst, ECLI:EU:C:1994:310. Решението е постановено по преюдициално запитване, основният спор във връзка с което касае предприятие, установено в една държава членка, което изпраща в друга държава членка работници – граждани на трети държави, които са законно наети и пребивават в държавата по установяване на работодателя. Приемащата държава е изисквала тези работници да получат допълнителни разрешения за работа. Съдът постановява, че подобно изискване е несъвместимо със свободата на предоставяне на услуги, като подчертава, че разпоредбите на Договора не допускат държава членка да налага на предприятие, установено в друга държава членка, допълнителни административни условия по отношение на работници от трети държави, които са законно наети от това предприятие. Съдът изтъква, че работниците са законно наети и пребивават в държавата членка на установяване на работодателя; че престоят им в приемащата държава е временен и свързан единствено с изпълнение на конкретна услуга; че те не търсят достъп до пазара на труда на приемащата държава. При тези условия изискването за допълнително разрешение представлява неоправдана пречка пред упражняването на свободата на услуги. Тази практика е допълнително развита и потвърдена в решение от 21 октомври 2004 г. по дело C‑445/03, Commission v Luxembourg, ECLI:EU:C:2004:655. В този случай държава членка е въвела редица изисквания към предприятия от други държави членки, които изпращат работници – граждани на трети държави, включително: задължение за получаване на индивидуални или колективни разрешения за работа; изискване работниците да са били наети при определени условия (напр. продължителност и вид на трудовия договор);предоставяне на банкова гаранция. Съдът приема, че всички тези мерки представляват ограничения на свободата на предоставяне на услуги и не могат да бъдат оправдани, дори когато са мотивирани от съображения за защита на пазара на труда или социалната политика, тъй като надхвърлят необходимото за постигане на тези цели и са непропорционални. На базата на тази практика възниква въпросът дали изискването за разрешения за постоянно или продължително пребиваване по смисъла на наредбата не правят упражняването на свободата на услуги по-трудно или по-малко привлекателно за засегнатите предприятия и съответно дали изискването не попада в обхвата на забраната по член 56 ДФЕС В същото време, един от основните принципи на правото на Европейския съюз – принципът на пропорционалност изисква от националния законодател, при въвеждане и прилагане на мерки на правото на ЕС, да преценява дали предприетото действие е подходящо за постигане на дадената цел, в случая заложена с цитираната директива и дали средствата, предвидени за това са необходими с оглед на ограниченията и недостатъците, които трябва да бъдат понесени във връзка с постигане на целта. Във връзка с това възниква въпросът дали въвеждането на изискването по чл. 15а, ал.2 от Наредбата за постоянно или продължително пребиваване, не нарушава посочения принцип. От друга страна, за настоящия състав възниква и въпросът дали националната законова и подзаконова нормативна уредба е съобразена с Хартата на основните права в Европейския съюз. Хартата е приложимо право във връзка с подлежащия на разрешаване спор, тъй като той попада в приложното поле на цитираната по-горе Директива. По конкретно член 15 от Хартата, озаглавен „Свобода при избор на професия и право на труд“ предвижда в §3, че гражданите на трети страни, които имат разрешение да работят на територията на държавите-членки, имат право на условия на труд еднакви на условията, на които имат право гражданите на Съюза. Резонно възниква въпросът дали граждани на трети страни, които са получили разрешение да работят на територията на една държава-членка, действително е необходимо да разполагат с документ, удостоверяващ право на постоянно или продължително пребиваване, и то по издаден именно по реда, предвиден в ЗБЛД, както това се изисква от оспорения текст на Наредбата, за да проведат изискуемото обучение. Не следва да се забравят и предвидените защити съгласно чл.16, 21 и 45 от Хартата. Съгласно чл.52 ХОПЕС – „Обхват и тълкуване на правата и принципите”, всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора. Друг въпрос, който възниква, е дали Директива 2003/59/ЕО създава изключителна компетентност по отношение на държавата, в която може да се провежда обучението или просто определя държавите членки, които носят отговорност за неговото организиране. Действително член 9 от Директива 2003/59/ЕО определя държавите членки, в които по принцип следва да се провежда обучението, но не е безспорно дали тази разпоредба следва да се тълкува като установяваща изключителна компетентност, която да изключва всякаква възможност за провеждане на обучение в друга държава членка. При всички положения нормата следва да се тълкува така, че да не води до ограничения на свободата на предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС. Обстоятелството, че предприятията на превозвачите може да са принудени да организират обучението на своите работници в други държави членки или да наемат вече обучени работници от държави-членки, които не поставят такива изисквания за пребиваване, което може да е свързано с допълнителни разходи и административни затруднения, следва да се отчете при преценката дали националната правна уредба представлява ограничение на свободата на предоставяне на услуги. Не на последно място, настоящата инстанция счита, че съмненията относно тълкуването на член 9 от Директива 2003/59/ЕО във връзка с член 56 и чл. 57 ДФЕС и Хартата не могат да бъдат разрешение поради наличието на „ясна правна норма“. На първо място, от разпоредбата на член 9 от Директивата не следва еднозначно дали посочването на държавите членки, в които се провежда обучението, има изчерпателен и изключителен характер, или представлява правило за разпределение на компетентности, което подлежи на тълкуване в светлината на основните свободи на вътрешния пазар. На второ място, цитираната по-горе практика на Съда на Европейския съюз относно граждани на трети държави се отнася до достъпа до трудовия пазар и предоставянето на услуги, но не дава ясен отговор относно приложимостта на тези принципи към достъпа до професионално обучение в областта на транспорта като необходима предпоставка за упражняване на дейност. На трето място, наблюдават се различия в националната практика на държавите членки относно допускането до конкретното обучение на граждани на трети държави, което показва, че разглежданата разпоредба не се прилага по еднозначен начин в рамките на Съюза. При тези условия не може да се приеме, че правилното тълкуване и прилагане на правото на Съюза е очевидно, поради което е налице необходимост от отправяне на преюдициално запитване съгласно член 267 ДФЕС. Настоящият състав счита, че преди да пристъпи към отправяне на преюдициалното запитване и окончателно формулиране на отделните точки от него, следва да предостави възможност на страните за становища и предложения в тази връзка. Константна практика е преди отправяне на преюдициалното запитване на страните да бъде дадена възможност за представяне на становища и отправяне на въпроси. Това налага отмяна на хода по същество на делото. Водим от горното Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия