Определение № 5 от 07.03.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3/2022 г.

Определение № 5 от 07.03.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3/2022 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 135, ал. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по възникнал спор за подсъдност, повдигнат от Административен съд - София-град (АССГ) с определение № 315/14.01.2022 г., постановено по адм. д. № 213/2022 г. относно това кой е компетентният съд, който следва да разгледа жалбата, подадена от М. Иванов срещу Наказателно постановление (НП) № 1085/2020 г. от 02.06.2020 г., издадено от началника на 02 Районно управление на Столична дирекция на вътрешните работи на Министерство на вътрешните работи (02 РУ-СДВР) до Софийски районен съд (СРС) с вх. № 21026947/27.04.2021 г. Първоначално жалбата на М. Иванов е подадена до СРС и въз основа на нея е образувано АНД № 6389/2021 г. С определение от 31.12.2021 г., постановено по АНД № 6389/2021 г. по описа на СРС, 18-ти състав, се приема, че на основание чл. 84, ал. 3 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД) спорът подлежи на разглеждане по реда на АПК, от което се прави извод, че компетентен съд е АССГ и делото се изпраща по подсъдност. Този извод е обоснован с буквалното тълкуване на законовата разпоредба и липсата на убедителни за районния съдия мотиви в друг смисъл в установената непротиворечива съдебна практика по поставения правен въпрос, формирана от смесени състави на Върховния касационен съд и Върховния административен съд. АССГ повдига препирня като цитира конкретни съдебни актове, постановени по идентични казуси, при които е определено, че аналогични жалби срещу НП, издадени по ЗБЛД, подлежат на разглеждане от районен съд. Решаването на спора за подсъдност е от компетентността на състав, включващ трима съдии от Върховния касационен съд и двама съдии от Върховния административен съд, съгласно разпоредбата на чл. 135, ал. 5 от АПК. Настоящият смесен състав намира, че жалбата, предявена от М. Иванов срещу НП № 1085/2020 г. от 02.06.2020 г., издадено от началника на 02 РУ-СДВР подлежи на разглеждане от СРС по следните съображения: С жалбата се оспорва НП, с което е наложена глоба в размер на 30 лв. за нарушение на чл. 7, ал. 1 от ЗБЛД. Съгласно чл. 84, ал. 3 от ЗБЛД установяването на нарушенията и издаването на наказателните постановления се извършват по реда, определен в Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), а обжалването им - по АПК. Настоящият съдебен състав не намира никакви основания да се отклони от установената непротиворечива съдебна практика по тълкуване на чл. 84, ал. 3 от ЗБЛД. Непосредствено след влизане в сила на АПК споровете за подсъдност между общите и административните съдилища са съществена част от съдебната практика, но само незначителна част от тях са по повод жалби срещу НП, а след няколко еднозначни определения на смесени състави на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, районните съдилища безапелативно приемат за разглеждане всички жалби срещу актове, издадени по ЗАНН. Въпросът относно компетентността на районния съд да разглежда жалби срещу НП, издадени по ЗБЛД, е подновен от един състав на СРС, който участва и в настоящата препирня. По повод дела, разпределени на 18-ти състав на СРС, са постановени няколко определения от различни смесени петчленни състави на Върховния касационен съд и Върховния административен съд като определение № 70/30.05.2018 г. по НД № 439/2018 г. и определение № 27/23.07.2020 г. по адм. д. № 28/2020 г. В тези определения се разяснява характера на НП и неговата същност на правораздавателен акт, с който се налага санкция за извършено нарушение като при издаването му се спазват правилата на ЗАНН, от което е обоснован извод, че жалбите срещу НП подлежат на разглеждане от общите съдилища, а касационния контрол върху техните актове се осъществява от административните съдилища. В допълнение и подкрепа на тези изключително точни и ясни мотиви би могло да се добавят и следните съображения: По принцип съдебните спорове, възникнали по повод наложени с НП глоби (и имуществени санкции) са родово подсъдни на районния съд, който независимо, че според чл. 76 от Закона за съдебната власт разглежда делата като първа инстанция, в производството по чл. 63, ал. 1, изр. 1 от ЗАНН действа като втора (въззивна) инстанция. Функциите на районния съд в това производство произтичат от характера на НП, което се възприема като правораздавателен, определящ авторство и отговорност за извършено административно нарушение или неизпълнение на нормативноустановено задължение. Това разбиране е традиционно установено в съдебната практика и теория от влизане в сила на ЗАНН и е неоспоримо за практикуващите юристи. Районните съдилища, сезирани с жалба, която има право да подаде наказаното лице или лицето, в чиято полза е присъдено обезщетение или протест срещу наказателно постановление, разглеждат делата в състав от един наказателен съдия. Според алгоритъма (тест "Енгел" или критерии "Енгел") за преценка дали едно производство е наказателно по смисъла на чл. 6, § 1 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи (Конвенцията/ЕКПЧ) от значение са квалификация на деянието по националното право, характер и естество на нарушението и предвиденото наказание като вид и тежест (виж дело Engel and Others v. Netherland, жалби № 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72). Очевидно първият формален критерий не е от значение за разглеждания проблем, но и в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), той не е единствено определящ характера на производството, което може да се определи като наказателно и тогава, когато не е квалифицирано като такова по вътрешното право, ако изследването на останалите критерии доведе до извод за наказателен характер на обвинението и/или на предвидената санкция. Характерът и естеството на нарушението са в зависимост от вида на защитените обществени отношения, обект на нарушението, кръгът от адресати на съответната разпоредба като от определящо значение е значимостта на охраняваните ценности и неограничения кръг засегнати правни субекти. Следователно по този критерий нарушенията по ЗБЛД е възможно да бъдат разглеждани като значими, защото накърняват съществени общочовешки ценности, включително и основни човешки права. Размерите на предвидените санкции не са изключително големи, но имат и превантивна цел, което е характерно за всички наказания при наказателни обвинения. За приложимостта на чл. 6, § 1 от ЕКПЧ е достатъчно и само един от разглежданите признаци да отговаря на характеристиките на наказателното обвинение и тяхното наличие се преценява от всеки решаващ съд спрямо конкретния правен спор. Въпреки че самият ЕСПЧ не е съвсем последователен при тълкуване установените от него критерии, е ясно, че не всички административни нарушения и санкции са наказателни по смисъла на Конвенцията и предопределят наказателния характер на административното производство, но някои от тях могат да бъдат. Правото на всеки решаващ съдебен състав самостоятелно да преценява характера на съдебното производство, в което осъществява контрол върху санкционните актове на администрацията и в зависимост от това да определи процесуалния ред, който да гарантира в най-пълна степен справедливост на съдебния процес, създава изключителни практически затруднения и е в явен конфликт с принципа за правна сигурност и предвидимост. За преодоляване на част от тези трудности смесените състави на Върховния касационен съд и Върховния административен съд са единодушни, че и делата, образувани по жалби срещу НП, издадени и по ЗБЛД, трябва да се разглеждат от районен съд, за да се гарантира синхрон с общите правни принципи за реализация на санкционната дейност на държавата, включително изискванията на чл. 6 от ЕКПЧ и чл. 47 от Хартата на основните права на Европейски съюз (ХОПЕС) когато са приложими. Ако се приеме тезата на СРС, че обжалване по реда на АПК обхваща и подсъдността, то първа съдебна инстанция би бил съответния местно компетентен административен съд, а касационна инстанция да е Върховния административен съд. Това би довело до различно третиране на наказаните с НП лица не само в родовата подсъдност на споровете, но и относно функционалната компетентност на съдилища, от което произтичат изключително много други различия. Този проблем трябва да се счита преодолян от непротиворечивата съдебна практика, която не се възприема само от един единствен съдия от СРС, но неговата упоритост очевидно е провокирала освен настоящото производство и процедура по изменение на закона. На 25.01.2022 г. в портала за обществени обсъждания на Министерски съвет е публикуван проект за Закон изменение и допълнение на ЗБЛД, в който освен другите предложения е предвиден и § 8 за изменение на съдържанието на чл. 84, ал. 3 в следния смисъл: "Установяването на нарушенията, издаването на предупрежденията по чл. 28 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), резолюциите за прекратяване на административнонаказателното производство, наказателните постановления и обжалването им се извършват по реда, определен в ЗАНН.". Мотивите към законопроекта съдържат специална обосновка на останалите предложения, но не и за промяната в чл. 84, ал. 3 от ЗБЛД, което предполага, че тя се възприема само като прецизиране на текста, а не на същностно изменение на уредбата. Това изменение отразява тълкуването на правото, наложено от съдебната практика, което осигурява в много по-голяма степен ефективно упражняване правото на защита на наказаното лице във формалното производство по ЗАНН, отколкото разглеждането на жалбите в друг вид производство, при което би се налагало зависимост от индивидуалната ситуация съдът да осъществява конформно тълкуване на закона, за да гарантира справедливост на съдебния процес. По реда на ЗАНН районният съд като въззивната инстанция проверява изцяло законосъобразността, правилността и обосноваността на оспореното наказателно постановление, независимо от наведените от страните пороци на санкционния акт (чл. 84 от ЗАНН във връзка с чл. 314, ал. 1 от НПК); събира доказателства във връзка с обвинението не само по искане на страните, но и служебно (чл. 84 от ЗАНН във връзка с чл. 317, чл. 107, ал. 2, с чл. 13, ал. 1 от НПК); разполага с правомощието да установява нови фактически положения ( чл. 84 от ЗАНН във връзка с чл. 316 от НПК) и е последната инстанция по фактите (чл. 63, ал. 1, изр. 2 от ЗАНН във връзка чл. 220 от АПК); тежестта на доказване на фактите и обстоятелствата, включени в предмета на доказване, лежи върху административнонаказващия орган (чл. 84 от ЗАНН във връзка с чл. 103, ал. 1 от НПК) и е недопустимо да се правят изводи във вреда на наказаното лице, поради това, че отказва да даде обяснения или не е доказал възраженията си (чл. 84 от ЗАНН във връзка с чл. 103, ал. 3 от НПК); фактите и обстоятелствата, включени в предмета на доказване, подлежат на доказване с всички допустими по НПК доказателства и доказателствени средства, които могат да бъдат събирани с допустимите способи за това (чл. 84 ЗАНН във връзка с чл. 104-106 от НПК). В обобщение се налага извод от анализа на тези норми, че районният съдия разглежда споровете като въззивна инстанция и събира, оценява доказателствата и упражнява правомощията си по правилата на ЗАНН, а в неуредените случаи прилага НПК, с което се гарантира правото на справедлив съдебен процес по критериите на чл. 6 от ЕКПЧ. От друга страна, административните съдилища при осъществяване на съдебен контрол по отношение на административни актове (включително и когато с тях са наложени глоби и имуществени санкции) действат като първа съдебна инстанция съобразно правилата на АПК, а за неуредените случаи и на ГПК (основно в доказателствения процес). На основание чл. 168 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствени правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това и след изтичане на преклузивните срокове за оспорване. В периода от 01.01.2019 г. до 22.02.2021 г. законодателят дефинира, че съществено нарушение на административнопроизводствените правила при всички случаи е когато вследствие на нарушаване на задължението за уведомяване, гражданин или организация са били лишени от възможността да участват като страна в производството по издаване на индивидуален административен акт и когато съдът установи наличието на такова съществено нарушение на административнопроизводствените правила е длъжен да отмени акта и да изпрати преписката на съответния компетентен административен орган, без да проверява законосъобразността на акта и съответствието му с целта на закона. Според практиката на ЕСПЧ липсата на процесуална възможност на съда да разгледа всички обстоятелства по спора се възприема като нарушение на правото на справедлив съдебен процес. Съдът трябва да има право да изследва и решава всички въпроси, както по фактите, така и по правото, от които зависи изходът на делото. Според чл. 172 и чл. 173 от АПК съдът може да обяви нищожността на оспорения административен акт, да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или да отхвърли оспорването. Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество или да изпрати преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Очевидна е съществената разлика в правомощията на районния и административния съд в случаите, когато се произнасят за първи път като съдебна инстанция по актове за налагане на глоба, а именно възможността административният съд да върне делото като преписка на санкциониращия орган за ново произнасяне, което е немислимо по реда на ЗАНН, който е изцяло съобразен с правилото за забрана за влошаване на положението на обжалващия (reformatio in pejus) като гаранция за свободно упражняване на правото на защита на наказаното лице. В правомощията на административния съд като първа инстанция по АПК липсва регламентация относно последиците от смъртта на дееца за разлика от чл. 34, ал. 1, б. "а" от ЗАНН); прекратяването на юридическото лице или едноличния търговец, при осъществяване дейността на което е допуснато нарушението; изпадането на нарушителя в постоянно разстройство на съзнанието (чл. 34, ал. 1, б. "б" от ЗАНН); изтичането на предвидената в закона давност (чл. 34, ал. 1 и 2 от ЗАНН). Продължаване на съдебно административното производство и след възникване на описаните факти е в конфликт с общия принцип за личния характер на отговорността на физическите лица и необходимостта от разумно ограничаване във времето на възможността тази отговорност да бъде реализирана принудително. Липсата на препращане към ЗАНН и НПК създава затруднение да се обоснове прилагането на друг основен принцип на правото, а именно прилагането на по-благоприятния закон. Възможен е дискурс доколко за санкционните актове, които се контролират по реда на АПК, е приложим института на чл. 3, ал. 2 ЗАНН, респективно чл. 2 от Наказателния кодекс (НК). Различията в правилата за доказване също поставят в различно положение лицето, което е наказано с наказателно постановление от други нарушители, чието нарушение е установено и наказано с решение. Пред административните съдилища като първа инстанция разпит и обяснения на наказаното лице/представляващия юридическото лице не могат да бъдат използвани за доказване на относими към спора факти, а се разглеждат като твърдения на страна по делото. В процес, проведен по правилата на ЗАНН във връзка с НПК, отказът на съда да събере обясненията на наказаното лице представлява ограничаване правото на защита в производството и съставлява абсолютно основание за отмяна на постановеният съдебен акт . Според чл. 14, ал. 2 от НПК, приложим на основание чл. 84 от ЗАНН, доказателствата и средствата за тяхното установяване не могат да имат предварително определена сила, от което следва, че районният съд не е обвързан с презумптивната доказателствена сила на акта и съответните разпоредби от специалните административни закони, за разлика от административния съд, за който са задължителни правилата на ГПК за материалната доказателствена сила на официалните документи. Затрудненията пред съдилищата в усилията им да осигурят на страните право на справедлив съдебен процес не са само пред тези от тях, които първи разглеждат възникналите спорове. Действащата в момента редакция на ЗАНН урежда касационния контрол върху актовете на районните съдилища изключително пестеливо в едно изречение ( чл. 63в от ЗАНН), според което решението на районния съд подлежи на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в НПК и по реда на глава дванадесета от АПК. Въпреки тази лаконичност на уредбата административният съд по силата на препращането към НПК разполага с право да осъществи касационен контрол на основание нарушение на закон; допуснато съществено нарушение на процесуални правила и когато наложеното наказание е явно несправедливо (чл. 348 от НПК). Според чл. 348, ал. 5 от НПК, приложим на основание чл. 63, ал. 1, изр. 2 от ЗАНН наказанието е явно несправедливо, когато очевидно не съответства на обществената опасност на деянието и дееца, на смекчаващите и отегчаващите отговорността обстоятелства, както и на целите по чл. 36 от НК. Тази преценка не е предоставена пряко като правомощие на Върховния административен съд, когато упражнява касационен контрол спрямо решенията на административните съдилища, постановени по спорове относно решения за налагане на санкции с актове, различни от НП. Касационните основания по АПК са само нищожност, недопустимост на съдебния акт и неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост. Изключително дискусионно е към коя от изброените хипотези на чл. 209 от АПК трябва да се подведе (ако въобще е възможно) преценката относно справедливостта на наложеното наказание (глоба или имуществена санкция), когато то е потвърдено с обжалваното съдебно решение на административен съд като първа съдебна инстанция. Поставянето под съмнение на правомощието на последната съдебна инстанция да вземе отношение по въпроса относно вида и размера на наказание, определено от друг несъдебен държавен орган, очевидно не отговаря на правилата на чл. 6 от ЕКПЧ. Напълно несравними са и производствата по извънредни способи за контрол на съдебните актове, постановени по реда на ЗАНН и АПК, но трябва да бъдат посочени като поредното доказателство, че правните средства, с които разполагат наказаните лица са различно ефективни в зависимост от процесуалния ред, по който им е наложена глобата и имуществената санкция, което изглежда нетърпимо от гледна точка на чл. 6 от ЕКПЧ и чл. 47 от ХОПЕС. На фона на тази национална законодателна уредба, регулираща отношения, които са в обхвата и на общностното право, съдът и всички други държавни органи, които я прилагат, са длъжни да зачитат върховенство на правото на ЕС, включително и да тълкуват националното право в съответствие с правото на Съюза, които норми и принципи биха били приложими по всички анализирани казуси. На правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес съответства задължението за съответно тълкуване, което всяка национална юрисдикция, в рамките на своята компетентност, трябва да осъществи, за да осигури пълната ефикасност на правото на Съюза, когато се произнася по споровете, с които са сезирани. "Принципът за тълкуване на националното право в съответствие с общностното право изисква обаче националните юрисдикции да използват всички свои правомощия, като вземат предвид цялото вътрешно право и като приложат признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантират пълното действие на съответната директива и да достигнат до разрешение, което съответства на нейната цел" . Всеки национален съд е длъжен да гарантира пълното прилагане на правото на Съюза, включително и съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от посоченото право. Всяка държава членка трябва да гарантира, че органите, които като "юрисдикции" по смисъла на правото на Съюза са част от системата ? от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, изпълняват изискванията на ефективната съдебна защита . СЕС непротиворечиво приема, че когато прилага правото на ЕС, националният съд следва да прилага вътрешните процесуални норми така, че да осигурят действието на правото на ЕС, а при необходимост, дори да не ги прилага. Всяка разпоредба на национална правна система и всяка законодателна, административна или съдебна практика, която може да намали ефикасността на правото на Съюза поради факта, че отказва на компетентния да прилага това право съд правомощието в самия момент на прилагането да извърши всичко необходимо, за да изключи прилагането на националните законови разпоредби, които евентуално представляват пречка за пълната ефикасност на пряко приложими норми на Съюза, е несъвместима с изискванията, произтичащи от самото естество на правото на Съюза. Този анализ налага извод, че и до приемането на изменението на чл. 84, ал. 3 от ЗБЛД в районните съдилища е установена правнообоснована, трайна и непротиворечива практика да се приемат за разглеждане жалби срещу НП, издадени по приложението на ЗБЛД. Тази практика установява фактически ефективно/ефикасно средство за защита на правата на наказаните за нарушения по ЗБЛД лица, с което се предотвратява нарушаване на чл. 6 и чл. 13 от ЕКПЧ, приложими на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България и на чл. 47 от ХОПЕС, приложим на основание чл. 51 от ХОПЕС. Предприетата законодателна инициатива само прецизира действащия закон и потвърждава съответствието на съдебната практика с общите принципи на правото, поради което независимо, че не е действащо право спомага за правилното решаване на повдигнатия спор за подсъдност. Ако се приеме за вярно становището на СРС, според което в момента този тип дела подлежат на разглеждане от административните съдилища, то предложеният на обсъждане законопроект би представлявал съществена промяна в нормативната уредба, респективно предполага много задълбочени и обстойни мотиви за необходимостта й и анализ за очакваното въздействие. Следователно буквалното тълкуване на действащата към настоящия момент разпоредба на чл. 84, ал. 3 от ЗБЛД, осъществявано с неразбираемо упорство от СРС, очаквано ще бъде лишено от всякакво основание, ако предложеният законопроект биде приет, но и преди този момент, за всеки разумен съдия не трябва да има съмнение, че жалбите срещу НП, издадени за нарушения на ЗБЛД, подлежат на разглеждане от районен съд. По изложените съображения и на основание чл. 135, ал. 5 от АПК, Петчленният състав на Върховния касационен съд и Върховния административен съд на Република България КОМПЕТЕНТЕН да се произнесе по жалбата на М. Иванов срещу Наказателно постановление № 1085/2020 г. от 02.06.2020 г., издадено от началника на 02 Районно управление на Столична дирекция на вътрешните работи на Министерство на вътрешните работи с вх. № 21026947/27.04.2021 г. е Софийски районен съд. ИЗПРАЩА делото по подсъдност на Софийски районен съд. Препис от настоящото определение да се изпрати на Административен съд-София-град за сведение. ОПРЕДЕЛЕНИЕТО не подлежи на обжалване.