Определение № 3909 от 07.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2072/2026 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на К. Л. Г. срещу Определение № 40268/02.12.2025 г. на Административен съд София-град (АССГ), постановено по адм. дело № 9475/2025 г. С обжалваното определение е: оставена без разглеждане жалбата на К. Л. Г. срещу писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г., издадено от главния директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ (ГДГВА) при Министерството на транспорта и съобщенията (МТС), в частта, с която е оттеглено одобрението спрямо К. Л. Г. - инспектор в отдел „Авиационна сигурност“, дирекция „Аеронавигационно осигуряване, летища и авиационна сигурност“ в ГДГВА при МТС, да изпълнява по граждански договор дейности по мониторинг в авиационен оператор – „Гъливеър“ ЕООД; оставено без разглеждане искането на К. Л. Г. за спиране изпълнението на писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г., издадено от главния директор на ГДГВА при МТС; прекратено производството по адм. дело № 9475/2025 г. по описа на АССГ. Частният жалбоподател счита, че обжалваното определение е незаконосъобразно. Твърди, че оттеглянето на одобрението на К. Г. за контролен орган в „Гъливеър“ ЕООД е административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, защото се засягат негови права и законни интереси. Твърди, че след подаване на сигнал до 13 държавни институции за извършени от главния директор на ГДГВА злоупотреби със служебно положение, лобистко влияние от страна на частни лица с пряк интерес в авиационната индустрия, регистриране на въздухоплавателни средства със съмнителен произход, представляващо потенциален риск за авиационната сигурност и въздушния транспорт, директорът на ГДГВА решава, че К. Г. не отговаря на изискванията за изпълнение на тази дейност. Поради това счита, че с оспорения административен акт – оттегляне на одобрение за К. Г. за контролен орган в „Гъливеър“ ЕООД се преследва цел, представляваща репресивна мярка. Същото представлява ответно действие на работодателя по смисъла на § 1, т. 11 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения (ЗЗЛПСПОИН) и е забранено от чл. 33, ал. 1, т. 1-15 от с. з. Цитира практика на Върховния касационен съд. Твърди, че граждански договор № 01-09/27.09.2024 г. на К. Г. с „Гъливеър“ ЕООД е вече прекратен. Моли обжалваното определение да се отмени. Частният жалбоподател се представлява от адв. Николова. Ответникът по частната жалба – Главен директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ оспорва жалбата по съображения изложени в писмен отговор и писмена молба. Моли обжалваното определение да се остави в сила. Претендира разноски. Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че частната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 230 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество частната жалба е основателна, но не по изложените в нея съображения. За да постанови обжалваното определение първоинстанционният съд е приел, че е сезиран с недопустима жалба. В тази връзка е изложил съображения, че характерът на правоотношението между ГДГВА и К. Г. е трудово, тъй като страните не спорят, че с трудов договор от 25.01.2021 г., К. Г., на основание чл. 67, ал. 1, т. 1 КТ, е назначен на длъжност „инспектор“ в отдел „Авиационна сигурност“ в ГДГВА. Между К. Г. и „Гъливеър“ ЕООД е сключен договор, който макар и наименован „граждански“ е трудов, тъй като страните са се съгласили, че правоотношението е безсрочно, като са уговорили периодично изпълнение. Извел е извод, че спорът е трудов и е извън предметния обхват на АПК, по реда на който се търси съдебна защита чрез обжалване оттеглянето на дадено от работодателя разрешение за втори договор. На второ място е приел, че е сезиран с жалба срещу писмо, което не разкрива белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, тъй като не съдържа властническо изявление, с което се създават права или задължения и се засягат непосредствено права, свободи или законни интереси на жалбоподателя. В тази връзка е посочил, че обжалваното писмо има уведомителен характер, като с него жалбоподателят е уведомен, че при вече осъществено оттегляне на одобрението, адресирано до управителя на „Гъливеър“ ЕООД, това оттегляне не може да бъде отменено от работодателя. На трето място съдът е приел, че жалбоподателят настоявал, че оспорва оттеглянето от главния директор на ГДГВА на дадено одобрение на жалбоподателя да отговаря за дейността по мониторинг в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД, но не твърдял, че оспорва отказ на работодателя да отмени това оттегляне. В тази връзка е изложил съображения, че ГДГВА не е компетентно лице по чл. 33, ал. 2, вр. чл. 20, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН, поради което дори и да се приеме, че е формиран отказ да реализиране на мерки по чл. 33, ал. 2 или ал. 5 от ЗЗЛПСПОИН, то не отказът се оспорва. Алтернативно е посочил, че жалбата е и просрочена. На четвърто място съдът е приел, че срещу описаните в ЗЗЛПСПОИН ответни действия, имащи характер на репресия и поставящи сигналоподателя в неблагоприятно положение, законът е предвидил възможност за предявяване на иск за установяване тяхната недействителност. Същите се предявяват пред съответния районен съд и подлежат на разглеждане по гражданскоправен ред. Посочил е, че съдът не е сезиран с такъв иск. На последно място е изложил съображения, че за да се приеме дадено действие за ответно, репресивно и поставящо сигналоподателя в неблагоприятно положение, е необходимо извършителят на ответното действие да знае за подадения сигнал. В тази връзка е посочил, че ГДГВА не е адресат на подадения сигнал, поради което оттеглянето на даденото одобрение не представлява ответно действие на сигнал, доколкото работодателят на К. Г. не е поставен в известност относно сигнала. Определението е неправилно. Производството по адм. дело № 9475/205 г. по описа на АССГ е образувано по жалба на К. Г. срещу, както е посочено в жалбата, оттегляне № 18-00-520/01.09.2025 г. на главния директор на ГДГВА на одобрение на К. Г. за отговорен за дейностите по монитроринг в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД. Изложените в жалбата оплаквания са свързани с това, че писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. на главния директор на ГДГВА, в частта, с която е оттеглено одобрението спрямо К. Г. за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД, е административен акт по смисъла на АПК, защото засягало правата и интересите му. Посочено е, че с писмо изх. № 18-00-520/02.07.2025 г. главният директор на ГДГВА е уведомил „Гъливеър“ ЕООД, че К. Г. „не отговаря на изискванията, предвидени в нормативната уредба и националните стандарти, и оттегля одобрението спрямо него“. С писмо от 01.09.2025 г. главният директор на ГДГВА е уведомил К. Г., че отказва да отмени оттегленото одобрение за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор„Гъливеър“ ЕООД. По делото са представени писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. и писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. С писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. управителят на „Гъливеър“ ЕООД е уведомен, че тъй като в хода на текущи процедури за контрол и съответствие е било установено, че К. Г., за когото ГДГВА е издала одобрение за служител, изпълняващ функции по вътрешен контрол на качеството, не отговарял напълно на изискванията, предвиден в нормативната уредба и националните стандарти, е необходимо оттегляне на одобрението. С писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. процесуалният представител на К. Г. – адв. Николова, е уведомена, че ГДГВА е уведомена за предоставената на К. Г. закрила по реда на ЗЗЛПСПОИН и че представените факти и обстоятелства са приети за сведение и ще бъдат взети предвид при предприемане на всички последващи действия от страна на администрацията. Изрично е посочено, че одобрението на К. Г. като служител, изпълняващ функции по вътрешен контрол на качеството в „Гъливеър“ ЕООД, е издадено в противоречие с действащата нормативна уредба и без да е спазена изискуемата процедура, поради което ГДГВА не може да отмени неговото оттегляне. Макар и непрецизни съображенията изложени в жалбата сочат, че се оспорва оттеглянето от главния директор на ГДГВА на одобрението на К. Г. да изпълнява функции по вътрешен контрол на качеството в „Гъливеър“ ЕООД, за което „Гъливеър“ ЕООД е уведомено с писмо 02.07.2025 г. Иска се и на основание чл. 34а ЗЗЛПСПОИН да се постанови съдебен акт за прекратяване на предприети ответни действия до постановяване на съдебното решение. В изпълнение на указанията на съда, дадени с Разпореждане № 37812/14.11.2025 г., жалбоподателят, с изрична писмена молба от 24.11.2025 г., е уточнил, че обжалва оттеглянето от главния директор на ГДГВА на дадено на жалбоподателят одобрение за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД, извършено с писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г., с което К. Г. е запознат на 24.07.2025 г. Уточнено е, че се иска спиране на изпълнението на писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. на главния директор на ГДГВА съдържащо отказ да се отмени оттеглянето на дадено на жалбоподателя одобрение за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД, извършено с писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. Изразено е становище, че това действие на ГДГВА е репресивна мярка. При така направените уточнения следва да се приеме, че жалбоподателят оспорва оттеглянето на одобрението К. Г. да бъде определен за служител, изпълняващ функции по вътрешен контрол на качеството в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД, извършено с писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г., за което е разбрал на 24.07.2025 г., като считайки, че отказът да се отмени оттеглянето на одобрението, обективиран в писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г., е ответно действие по смисъла на § 1, т. 11 от ДР на ЗЗЛПСПОИН, иска от съда спиране на изпълнението на писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. Съгласно чл. 16б от Закона за гражданското въздухоплаване (ЗГВ) Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ изпълнява регулаторни и контролни функции на държавата за осигуряване на безопасността и сигурността на въздухоплаването, като контролира действията на физическите и на юридическите лица във връзка със сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, включително по изпълнението на Националната програма за сигурност в гражданското въздухоплаване, чрез прилагането на Националната програма за контрол на качеството за постигане на сигурността в гражданското въздухоплаване. В чл. 16б, ал. 2 ЗГВ контролните функции на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" се осъществяват от инспектори по въздухоплаването, назначени със заповед на главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация". В чл. 16г, ал. 1 ЗГВ е предвидено, че Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" е отговорният орган по сигурността на гражданското въздухоплаване в Република България, който координира дейността между физическите и юридическите лица за постигане на сигурността в гражданското въздухоплаване. В чл. 16г, ал. 2, т. 2 ЗГВ е предвидено, че в изпълнение на задълженията си по ал. 1 Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ разработва и предлага за утвърждаване от главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" Националната програма за сигурност в гражданското въздухоплаване, Националната програма за контрол на качеството за постигане на сигурността в гражданското въздухоплаване, Националната програма за обучение и сертифициране по сигурност в гражданското въздухоплаване, след съгласуване със съпредседателите на Съвета за сигурност в гражданското въздухоплаване. В т. 9 на същия текст е предвидено, че ГДГВА издава сертификати на лица, извършващи вътрешен контрол на качеството по сигурността в гражданското въздухоплаване. В изпълнение на указанията на настоящата инстанция, по делото от ответника са представени Национална програма за контрол на качеството в областта на сигурността в гражданското въздухоплаване (НПККОСГВ); Национална програма за контрол на качеството за постигане на сигурността в гражданското въздухоплаване (НПККПСГВ), Национална програма за обучение и сертифициране по сигурност в гражданското въздухоплаване (НПОССГВ), „Сертифициране на национални одитори/инспектори и служители по вътрешен контрол на качеството“, както и други доказателства във връзка с оттеглянето на одобрението на К. Г.. От изложеното в Доклад рег. № 45-09-466/17.06.2022 г. от Н. Х. – началник отдел „Авиационна сигурност“ се установява, че поради недостиг на сертифицирани лица, които да извършват вътрешен контрол на качеството във въздушни превозвачи, регулирани агенти и пълноправни доставчици на стоки, предназначени за полета е предложено допускане на служители от отдел „Авиационна сигурност“, ГДГВА, да изпълняват функции на инспектори по вътрешен контрол на качеството, с конкретни задачи спрямо тяхната компетентност и опит в оператори и субекти от авиационната индустрия, при спазване на разпоредбите на КТ, като заетостта им няма да повлияе на трудовите им задължения и отговорност, спрямо ГДГВА, в качеството ѝ на основен работодател. В т. 4.5.4 от НПККОСГВ са посочени изискванията към лицата, които извършват вътрешен контрол на качеството. В т. 6.5 от НПОССГВ е предвидено, че лицата по т. 6.3 подлежат на одобрение преди заемане на определена длъжност или преди изпълнение на определените задачи. Главна дирекция ГВА може да оттегли одобрението си за лицата по т. 6.3, ако бъдат констатирани и доказани несъответствия с разпоредбите на ЗГВУ НПСГВ, НПККСГВ, НПОССГВ, както и с програмите за сигурност на съответния оператор или субект. С писмо рег. № 99-581/30.09.2024 г. управителя на „Гъливеър“ ЕООД е изпратил на главния директор на ГДГВА, необходимата документация – Форма 4 и доказателства за изпълнение на изискванията на Глава 11 от НПСГВ. От Доклад рег. № AS-70-02-252/07.10.2024 г. се установява, че К. Г., може да бъде одобрен от ГДГВА за отговорен, за дейностите по мониторинг в авиационния оператор. От писмо рег. № 99-581/11.10.2024 г. се установява, че К. Г. се одобрява от ГДГВА за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор. По делото са представени доказателства, че на 06.06.2025 г. директорът на ГДГВА е поискал от началника на отдел „Авиационна сигурност“ представянето на пълния пакет документи по сертифицирането на К. Г. като служител по вътрешен контрол на качеството. На 09.06.2025 г. началника на отдел „Авиационна сигурност“ е отговорил, че не са налице документи, касаещи сертифициране на К. Г.. Първоинстанционният съд в мотивите си, в пет пункта, е изложил съображенията си касаещи недопустимостта на жалбата. От изложените мотиви на съда, се установява, че съображенията му касаят както писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г., така писмо рег. № рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. С диспозитива на съдебния акт се отменя писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г., но е описан отказът направен с писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. Неясно е кой акт съдът е приел, че се оспорва от жалбоподателя. Предвид мотивите на съда не може да се приеме, че в диспозитива е допусната очевидна фактическа грешка при посочване на акта, която да бъде отстранена преди произнасяне на настоящата инстанция. Отделно от това съдът се е произнесъл без да събере всички относими към спора доказателства, вкл. националните програми, цитирани по горе и въз основа на анализ на посоченото в тях да изложи съображения дали оспорваният акт е индивидуален административен акт или не. Ако това бъде направено от касационния състав страните биха били лишени от една инстанция. Съдът не е обсъдил условията, при които се дава одобрение на служител за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор и условията, при които то се оттегля, за да прецени дали оттеглянето на това одобрение е акт по смисъла на чл. 21 АПК, така както е твърдял жалбоподателят. Неправилно съдът е приел и че жалбата срещу писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. на главния директор на ГДГВА е просрочена, тъй като не е съобразил разпоредбата на чл. 140, ал. 1 АПК. Считано от 24.07.2025 г., жалбата подадена на 04.09.2025 г. е в срок. Поради недопустимостта на жалбата, съдът е приел, че са недопустими и всички искания свързани с нея, поради което искането за спиране също е недопустимо, като е посочил, че е недопустимо искането за спиране на „обжалваното писмо“, без да го е конкретизирал с номер, тъй като както се посочи жалбоподателят оспорва писмото от 02.07.2025 г., а иска спиране на писмото от 01.09.2025 г. Съдът не е квалифицирал искането за спиране – дали то е по чл. 166 АПК или е такова по чл. чл. 34а, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН. Това е вследствие на неясно изразената воля на жалбоподателя, вкл. в уточнителната му молба от 24.11.2025 г. Съгласно чл. 34а, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН в случай, че е образувано съдебно производство, лицето по чл. 5 може да подаде молба до съда за прекратяване на предприетите ответни действия до постановяване на съдебното решение. Съгласно чл. 34а, ал. 2 ЗЗЛПСПОИН когато установи, че предприетите ответни действия срещу лицето по чл. 5 са във връзка с подадения сигнал, съдът постановява ответните действия да бъдат преустановени или отменени и да бъде възстановено предишното положение. По изложените съображения обжалваното определение следва да се отмени и делото да се върне на същия съд за произнасяне по жалбата на К. Л. Г. срещу оттеглянето от главния директор на ГДГВА на даденото на К. Г. Г. одобрение за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД, извършено с писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. на главния директор на ГДГВА и по искането за спиране на изпълнението на писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. на главния директор на ГДГВА съдържащо отказ да се отмени оттеглянето на дадено на жалбоподателя одобрение за отговорен за дейностите по мониторинг в авиационния оператор „Гъливеър“ ЕООД, извършено с писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. При произнасянето си съдът следва да прецени и изложи съображения относно характера на писмо рег. № 18-00-520/02.07.2025 г. на главния директор на ГДГВА като съобрази предвиденото в представените пред касационната инстанция НПККОСГВ (т. 4.5.) и НПОССГВ (част 6 и т. 6.5). Ще следва да даде указания на жалбоподателя да уточни и обоснове направеното искане за спиране на изпълнението на писмо рег. № 18-00-520/01.09.2025 г. на главния директор на ГДГВА. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. 2, във вр. с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, пето отделение