Решение № 4040 от 14.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 410/2026 г.

Образувано е по касационна жалба от Министерството на образованието и науката срещу Решение № 37786 от 14.11.2025 г. на Административен съд София-град, постановено по административно дело № 3469/2024 г. С обжалваното решение съдът отхвърля жалбата на Министерството на образованието и науката (МОН) срещу Решение № РД-02-36-253 от 14.02.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 -2020 (ОПРР), с което му е определена финансова корекция в размер на 10% от допустимите разходи по договор от 13.01.2020 г. с изпълнител „Тева“ ДЗЗД. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при неправилно приложение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че допусната грешка в цифровото изписване на правната разпоредба, определяща правната квалификация на нередността и индивидуализираща размера на финансовата корекция не може да се счита само за техническа грешка, както е приел решаващият съд. Обосновава, че тази грешка, от една страна се отразява на мотивите на оспорения административен акт, тъй като обстоятелствената му част не съответства на посочената правна норма, а законът изисква пълно и точно съответствие, а от друга страна препятства адресата на акта да разбера волята на административния орган и да организира адекватно защита си. Сочи, че неправилно съдът не е ценил, заключението на приетата по делото съдебно-техническа експертиза, тъй като не е изложил друг мотив, освен че не съответства на доказателствата събрани в административната преписка. Експертизата е поискана именно, за да обори доказателствата и заключенията направени от административния орган. Същата е надежден способ за установяване на фактическото състояния на обекта и обхвата на интервенцията на проекта върху него, а съдът не е изложил собствени изводи по тези въпроси, които са от съществено значение за правилното решение на спора. Обосновава, че заключението на вещото лице категорично доказва, тезата на бенефициера, застъпена още във възражението по установената нередност, че част от констатациите на административния орган за некачествено изпълнение на възложените строително-монтажни работи (СМР) се отнасят до неремонтирани по процесия договор зони, т.е. са извън обхвата на финансиране по проекта, поради което не могат да бъдат използвани за обосноваване от фактическа страна на нередността. За други е установено, че са изпълнени напълно и качествено. С оглед на посоченото касаторът счита, че по делото е доказано, че при изпълнение на договора за СМР не е допуснато нарушение на принципа на добро финансово управление в нито едно от неговите проявления, поради което няма фактическо основание за определената с оспореното решение финансова корекция, а обратният извод на съда е неправилен и необоснован. Иска съдът да отмени обжалваното съдебно решение, а по същество да отмени като незаконосъобразно и решението на РУО на ОПРР за определяне на финансова корекция. Ответникът по касационната жалба – РУО на ОПРР в писмен отговор чрез процесуален представител Димитрова, изразява становище за нейната неоснователност. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е основателна Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: На 09.01.2017 г. между МОН и УО на ОПРР 2014 – 2020 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проект „Обновяване и модернизация на регионална образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионално гимназии в системата на МОН в област София-град“ на стойност 13 085 000 лева безвъзмездна помощ и 42 000 лева собствено финансиране. На 25.09.2017 г. МОН обявява процедура за открита обществена поръчка с предмет „Инженеринг – проектиране, авторски надзор и изпълнение на СМР за модернизация на образователна инфраструктура на 101 професионални гимназии в системата на МОН, одобрени и финансирани по ОПРР 2014-2020“, по 46 обособени позиции. Обект на контрол е обособена позиция 43 с предмет: „Инженеринг – проектиране, авторски надзор и изпълнение на СМР за модернизация на образователна инфраструктура на Професионална гимназия по транспорт и енергетика „Хенри Форд“, гр. София, на Софийска гимназия по хлебни и сладкарски технологии и на Професионална гимназия по аудио-, видео и телекомуникации „А.С.Попов, гр. София“ На 13.01.2020 г. МОН сключва с „Тева“ ДЗЗД договор за изпълнение на обособена позиция 43 по горепосочената обществена поръчка на стойност 2 012 128,14 лева без данък добавена стойност (ДДС). На 09.11.2023 г. ръководителят на УО на ОПРР 2014 – 2020 г. уведомява МОН за установената нередност при провеждането на обществената поръчка с предмет „Инженеринг – проектиране, авторски надзор и изпълнение на СМР за модернизация на образователна инфраструктура на Професионална гимназия по транспорт и енергетика „Хенри Форд“, гр. София, на Софийска гимназия по хлебни и сладкарски технологии и на Професионална гимназия по аудио-, видео и телекомуникации „А.С.Попов, гр. София“, както и за предстоящо определяне на финансова корекция за нея. На 24.11.2023 г. МОН представя възражение в срок. С Решение № РД-02-36-253 /14.02.2024 г. ръководителят на УО на ОПРР 2014 – 2020 г. определя на МОН финансова корекция в размер на 10% върху предоставената безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове (сумата на допустимите разходи, които са поискани от бенефициента за възстановяване) по засегнатия от нарушението договор за изпълнение на обособена позиция 43 от 13.01.2020 г., сключен с изпълнител „Тева“ ДЗЗД, за нарушение на принципа за добро финансово управление – чл. 70, ал.1, т.3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ; загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), класифицирано като нередност по т. 2 от Приложение №2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности). Компетентността на издателя на оспореното решението е доказана с представената от ответника Заповед №РД-02-14-642 от 15.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която определя ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж 2014 – 2020 г.“ При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заключил е, че решението е в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Приема, че действително в оспорения административен акт е налице техническа грешка при посочването на правното основание за определяне на нарушението като нередност, обосноваваща определената финансова корекция и съответстващия ѝ процентен показател, като в случая грешно е посочена разпоредбата от Наредбата за посочване на нередностите, която посочва приложението към същата, където са определените съответните процентни показатели. След това съдът изследва налице ли са всички елементи от състава на нередността по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, което основание се сочи от органа за определяне на финансовата корекция. Съдът приема за безспорно установено, че МОН има качеството на икономически оператор по смисъла на чл. 2, т. 37 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), като бенефициер на безвъзмездна финансова помощ по ОПРР, в което качество обявява и провежда процедура за възлагане на обществена поръчка за разходване на полученото финансиране. От това следва, че е налице първият елемент от състава на нередност. Относно втория и третия елемент на нередността, съдът приема, макар и със семпли мотиви, за правилни изводите на административния орган за наличие на нарушение на принципа на добро финансово управление във всичките му проявления. Приема, че принципът е нарушен, тъй като по делото е безспорно доказано, че жалбоподателят като възложител на обществената поръчка не е осъществил необходимия контрол по време на строителството, поради което не е обезпечил достигането на заложените по проекта цели за подобряване на образователната среда. Приема, че бенефициерът не е осигурил необходимия административен и оперативен капацитет за пълното и точно изпълнение на проекта и на предвидените дейности по договора. Съдът приема за правилна и дадената от органа квалификация на нарушението като нередност по т. 2 от Приложение № 2 към Наредбата за посочване на нередности, респективно определеният размер на финансовата корекция при приложението на пропорционалния метод за съответен на естеството и тежестта на конкретна нередност. Така мотивиран, съдът достига до решаващия извод, че решението на РУО е материално законосъобразно, поради което отхвърля жалбата на МОН срещу него и осъжда същото за разноски. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Правилно първоинстанционният съд приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на правните и фактическите основания за издаването му и при спазване на административнопроизводствените правила. В тази връзка, касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционното решение, като на основание чл. 222, ал. 2, изр. 2 АПК не следва да ги преповтаря. Относно реквизитите от съдържанието на административния акт и доводът на касатора, че актът е незаконосъобразен, тъй като в него липсва правилно и точно посочване на правните основания за издаването му и това е възпрепятствало правото му на защита: Доводът е неоснователен. В конкретния случай изводът на съда, че грешката не се е отразила нито на спазването на изискването на закона, нито на съдържанието на акта, нито на правото на защита на неговия адресат е правилен. По принцип, проверката за законосъобразност на един оспорен административен акт, макар да обхваща всички основания по чл. 146 АПК, се ограничава до тези фактически основания, които органът счита за осъществени (в случая нарушения на принципа за добро финансово управление) и подвежда към сочената правна норма (в случая чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ), а като основание за определения размер на финансовата корекция от РУО е посочена т.2 от Приложение №2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности. Съдът не може вместо органа да издирва факти и да ги подвежда към соченото от органа правно основание или да подвежда установените по делото факти към несочено от органа правно основание. С оглед на това съдебната проверка за законосъобразност на оспорения акт не може да излезе от рамките на приетите от органа фактически и правни основания. Но в случая нередността правилно е квалифицирана по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ и е налице пълно съответствие с изложеното фактически основания – нарушение на всички проявления на принципа на добро финансово управление, обосновано с допуснато от бенефициера некачествено изпълнение на договора за изпълнение на обществената поръчка, посочена по-горе. Следователно адресатът на акта има пълната и достатъчна информация да разбере, въз основа на какви факти, издателят на акт счита, че е налице нередност и как квалифицира същата. Административният орган при индивидуализиране на размера на финансовата корекция следва да приложи правилата на Наредбата за посочване на нередностите. В случая приложимата правна норма е чл. 2, ал.3 от посочения подзаконов нормативен акт, съгласно която „приложимите процентни показатели на финансови корекции за нередностите по чл. 70, ал. 1, т. 1, 3 – 7 ЗУСЕФСУ са посочени в приложение № 2“, тъй като процесната нередност е именно по чл. 70, ал.1, т.3 ЗУСЕФСУ. Издателят на оспорения акт се е позовал на „т.2 от Приложение № 2 към чл.2, ал.2 Наредбата за посочване на нередностите“, за да посочи процентния показател, който ще приложи при определяне размера на финансовата корекция, т.е грешно е посочил към коя разпоредба е съответното приложение. Доколкото в Наредбата за посочване на нередностите има три приложения (Приложение № 1, Приложение № 1а и Приложение № 2), като само едно от тях е обозначено като „Приложение № 2“, не може да има съмнение, на кое приложение са позовава административния орган. Тук се споделят мотивите на решаващия съд, че органът ясно словесно е посочил, че определя финансовата корекция за нередност свързана с нарушения на принципа за добро финансово управление. Съгласно т. 2 от Приложение № 2 към чл.2, ал.3 Наредбата за посочване на нередностите, за „нарушаване на принципите за добро финансово управление в съответствие с изискванията на чл. 33, чл. 36, параграф 1 и чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046“ се прилага процентен показател на корекцията в размер на 100 на сто, като РУО има възможност в съответствие с принципа на пропорционалност да намали размера на финансовата корекция на 25, 10, 5 или 2 на сто, когато естеството и тежестта на индивидуалното или системното нарушение не оправдава определяне на по-висок размер. В случая РУО е определил размера на финансовата корекция на 10% от допустимите разходи по засегнатия от нередността договор. Налага се извод, че грешката в посочването на разпоредбата от Наредбата за посочване на нередностите, която определя кое приложение е приложимо, доколкото правилно е посоченото самото приложение, а именно Приложение № 2 и коректно е посочената точка 2 от него, не се отразила на изискването на чл. 59, ал.2, т.4 АПК до степен нито да обоснове незаконосъобразност на административния акт само на това основание, нито да препятства правото на защита на адресата на акта. Първоинстанционният съд правилно установява приложимото право. Доколкото се касае за проект, финансиран по линия на Европейския фонд за регионално развитие чрез ОПРР, приложим е Регламент 1303/2013. В тази връзка, съдът правилно приема, че законосъобразността на определената финансова корекция е в пряка зависимост от установяването на нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013. Това изисква да бъде доказано, че са се осъществили всички три елемента от състава на нередността. Няма спор между страните за наличието на първия елемент – в качеството си на бенефициер на безвъзмездна финансова помощ МОН се явява „икономически оператор“ по смисъла на чл. 2, т. 37 Регламент 1303/2013. По отношение втория елемент от състава на нередността - нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, наличието му следва да се преценява с оглед посоченото от органа правно основание и изложените от него фактически обстоятелства, които подкрепят извода му за осъществено нарушение. Правното основание, на което се позовава органът е това по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, от което следва, че са нарушени принципите по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 от Регламент № 1303/2013. Видно от съдържанието на препращащата разпоредба на чл. 4, § 8 от Регламента, Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на чл. 33, чл. 36, § 1 и чл. 61 от Финансовия регламент. Визираният нормативен документ е Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г., съгласно чл. 33, параграф 1 от който, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. За да обоснове извод за наличие на нередност съдът потвърждава като съответен на доказателствата извода на административния орган, че принципът на добро финансовото управление е нарушен във всичките му проявления. Сочи, че принципът на икономичност е нарушен, тъй като не са изпълнени въобще или са изпълнени с лошо качество дейности по цялостната модернизация на образователната институция, като ресурсът не е предоставен своевременно, в подходящото количество и качеството и при най-добрата цена. Лошото качество на изпълнените СМР провокират непропорционални разходи за поддръжка на обекта в необходимото състояние и ползването му по предназначение. Относно принципа на ефикасност се сочи, че е налице само частично подобряване на вида на сградата, т.е. частично покриване на поставените цели, които не съответстват на размера на разходваните средства. Относно принципа на ефективност се сочи, че по проект е заложено повишаване на енергийната ефективност на сградата като в случая е доказано липсата на изолация на покрива, поради което не е достигнато необходимата степен на ефективност. Посочва се и недобро постигане на степента на ефективност и на дейности свързани с осигуряване на достъпна среда за хора с увреждания и в неравностойно положение, както и относно пожарната безопасност. Посочено е оценено като висока степен на неефективност и като цяло на съществено нарушение на принца на добро финансово управление, обосновава от фактическа страна нередността по чл.70, ал.1, т.3 ЗУСЕФСУ. Съдът прима, че административният орган правилно е преценил естеството и тежестта на извършената нередност и законосъобразно за нея е определил финансова корекция в размер от 10 %. Изводите на съда са неправилни. Основателен е доводът на касатора, че съдът необосновано е изключил от преценката си изводите от заключението на вещото лице по приета по делото съдебно-техническа експертиза. От фактическа страна административният орган аргументира установената нередност с липса или некачествено извършени дейности по СМР по проекта на МОН за обновяване и модернизация на регионална образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база, които са конкретно описани в оспорвания акт в табличен вид, установени след проверки на място. Тези констатации на органа са били оспорени още в производството по издаване на административния акт с подаденото от МОН възражение. Същото съдържа твърдения, че част от липсите или некачествено изпълнение или не са попадали в обхвата на дейностите по този проект или са извършени и/или поправени качествено своевременно. Възражението е обсъдено от административния орган, но е прието от него за неоснователно. Следователно единствената възможност на бенефициера в съдебното производство да докаже тезата си – че посочените за неизвършени или лошо извършени работи са извън обхвата на проекта или са извършени качеството, доколкото тези изводи касаят специални знания от областта на проектирането и строителството е чрез съдебна експертиза. Правилно такава е допусната от съда, а поставените въпроси намират своя отговор в прието по делото заключение. По делото е прието първоначално и допълнително заключение (определение от съдебно заседание от 10.06.2025г) като съдът е приел, че поставените въпроси са получили пълен и ясен отговор в заключението на вещото лице, поради което съдът е следвало да ги цени при формиране на фактическите и правните си изводи, а ако не е съгласен със заключението на вещото лице, да обоснове собствен извод. В случая съдът в мотивите си единствено е посочил, че останалите доказателства по административната преписка установяват безспорно приетите от административния орган факти. Изводът е неправилен. Предвид всички събрани по делото доказателства не може да се направи безпротиворечив извод, че фактическите констатации за извършената нередност са доказани безспорно. Относно стъпалото пред западния вход на Софийската гимназия по хлебни и сладкарски технологии са налице данни, че не е включено в проектната документация по одобрения проект, но въпреки това е отремонтирано, както и че обрушването е било в ляво от входната врата пред цокъла на сградата, поради което не може да се отрази на достъпа на хора с увреждания до същата. С оглед посоченото тази констатация от оспорания акт не е доказана по безспорен начин и не може да обоснове от фактическа страна процесната нередност. Относно некачествено изпълнена асфалтова настилка в двора на училището са налице данни, че не попада в обхвата на инвестиционния проект, който се реализира със средства по процесния договор. Относно повредената тротоарна настилка и отводнителни решетки в училищния терен по делото са налице доказателства, че въпреки че попадат в границите на парцела на училището, не са включени в одобрената проектна документация и не са били обект на ремонт по процесния договор, но въпреки това към месец 11. 2024г. са отремонтирани. Относно качествено полагане на топлоизолация по наклонението участъци на покрива на сградата са налице официални свидетелстващи документи, че всички работи, подлежащи на закриване, каквато е топлоизолацията с вата, са извършени. Налице са противоречиви данни от извършени проверки, като последните по-скоро водят до извод за изпълнена по проект изолация. В случая отново не са налице безспорни доказателства за обосноваване на безпротиворечив извод за некачествено или непълно изпълнение. Относно некачествено извършени ремонтни работи в санитарните помещения в южната част на сградата са налице доказателства за тяхното поправяне за сметка на училището. Следователно и посочените констатации от оспорения акт не са доказани по безспорен начин и не могат да обосноват от фактическа страна процесната нередност. Относно ръкохватки в санитарните помещения за хора с увреждания се установява, че такива са монтирани, но някои от тях не отговарят на необходимата дължина и/или височина от пода. Относно противопожарните врати, действително се установява че са изпълнение две вместо 7 броя, както и че е налице разминаване между предвидения и действителния им размер. Относно главното разпределително табло, ново такова е монтирано, но в различно от предвидено помещение, което е частично ремонтирано. Относно некачествено изпълнение на ремонт на помещения на етаж 4, както и в помещения 3 и 4 и преддверията към тях са налице доказателства, че предвидените СМР не са извършени изцяло, както и че с ресурса за тези дейност е направен ремонт на учителската стая, но не е изготвена заменителна таблица. Относно противопожарните изисквания към неизползвани помещения в подпокривния етаж са налице доказателства, че не е изпълнена обшивката от пожароустойчив гипсокартон по дървената конструкция. При наличието на противоречиви доказателства относно това, кои от спорните дейности попадат в обхвата на проект и как са извършени, крайният извод на съда, че всички фактически констатации на административния орган са безспорно установени и доказват процесната нередност е необоснован. Доколкото се твърди неизпълнение на цел за подобряване на образователната среда е следвало още в административния акт да се изложат мотиви за изходното ниво на тази среда, за да може да се прецени с извършените дейности колко се е подобрила тя. Разминаването между броя поставени врати, дължината или височината на монтиране на различни елементи и други несъответствия, не е достатъчна да обоснове не постигане на заложени по проекта цели във висока степен, каквото е твърдението на органа. Принципът на ефективност е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности, като винаги когато е целесъобразно следва да се търсят конкретни, измерими, относими и обвързани със срок, цели и подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели ( аргумент от § 3 на член 33 от Регламента). В случая такива мотиви липсват в административния акт, а това препятства проверката за наличие на сочената нередност. Принципът на икономичност, използваните публични ресурсите за осъществяване на дейностите по проекта да са предоставени своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена. Твърди се нарушение на всички аспекти на този принцип, но нито твърдения нито доказателства, че средствата, съответно дейностите по проекта не са разходвани/извършени своевременно, т.е. във времевите рамки на проекта. Твърдят са само количествени и качествени несъответствия, които не обосновават най-добра цена. Липсват мотиви за действителната цена на количествените несъответствия, доколкото същите са измерими по количествено стойността сметка, поради което нарушението на това проявление на принципа не е обосновано в пълнота. Принципът на ефикасност се отнася до най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите. Не обосновано достатъчно, че не постигнато най-доброто съотношение на използвания ресурс, доколкото предприетите дейности са такива каквито се предвидени по проект, а за постигането на целите няма данни за началното състояние на образователната среда, за да се прецени какво е целено и какво в действителност е постигнато. Изложеното прави извода на съда за наличие на нарушение на чл. 4, § 8 Регламент 1303/2013, което да представлява основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, неправилен. С оглед на това, първоинстанционният съдебен акт се явява допустим, валиден, но неправилен, поради което следва да се отмени и вместо него да се постанови друг, по силата на който да се отмени оспореното решение на РУО на ОПРР като незаконосъобразно. Касаторът в настоящото съдебно производство не е претендирал разноски, поради което такива не следва да бъдат присъждани. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение