Решение № 7097 от 15.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9284/2014. г.

Решение № 7097 от 15.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9284/2014. г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" против решение № 42 от 7.06.2014 г., постановено от Административен съд град Силистра по адм. дело № 47/2014 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния закон, което съставлява отменително касационно основание по чл. 209, т. 3 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Ответната страна - Левент Галиб Черкез оспорва касационната жалба. Моли решението да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, констатира, че жалбата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна и е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, съобрази следното: С обжалваното решение е отменена заповед № ЧР-Сс-5/19.02.2013 г. на председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", с която на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради получена възможно най-ниска оценка при атестиране е прекратено служебното правоотношение на Левент Галиб Черкез за длъжността "началник на отдел", в отдел "Административно обслужване", в Областно пътно управление - гр. Силистра при Агенция "Пътна инфраструктура", считано от 24.02.2014 г. За да постанови този резултат, съдът е приел, че административният акт е издаден от компетентния орган, в кръга на правомощията му, в предписаната от закона форма, но същият е издаден в нарушение на материалния закон и на административнопроизводствените правила. Фактическата обстановка е правилно установена от първоинстанционния съд, а направените въз основа на нея правни изводи са правилни и обосновани. Безспорно е по делото, че до прекратяване на служебното си правоотношение Левент Галиб Черкез е заемала длъжността "началник на отдел", в отдел "Административно обслужване", в Областно пътно управление - гр. Силистра при Агенция "Пътна инфраструктура". За периода 1.01.2013 - 31.12.2013 г. служителят е бил атестиран по реда на НУРОИСДА. По делото е приложен работен план съгласуван с оценяващия ръководител (лист 51 от делото), на 25.07.2013 г. е проведена междинна среща между оценяващия ръководител и оценявания (лист 51 от делото), на 20.01.2014 г. е проведена заключителна среща (лист 52 от делото). Попълнен е съответният раздел за обща оценка. Поставена е обща оценка на изпълнение за периода 5 - неприемливо изпълнение. Формулярът е подписан от жалбоподателя на 20.01.2014 г., като в графата "коментар на оценявания" е записано, че не е съгласен с така определената оценка от оценяващия ръководител, както и че ще се възползва от правото си да подаде възражение. На 24.01.2014 г. Черкез е депозирал възражение относно поставената му оценка (лист 45 от делото). С процесната заповед № ЧР-Сс-5/19.02.2013 г. служебното правоотношение на Черкез е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл във връзка с чл. 108 от ЗДСл поради получена най-ниска обща оценка при атестиране. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и 5 от ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността въз основа на постигането на предварително съгласувани цели и показаните компетентности. Оценяването се извършва на три етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от НУРОИСДА. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 от НУРОИСДА). Изводът на първоинстанционния съд за нарушения при изготвяне на работния план следва да бъдат споделен. В случая в нарушение на цитираните по-горе разпоредби от наредбата представеният формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо че формално регистрира съобразяване с всички етапи от процедурата, не отразява общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за оценявания период. В противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИСДА в работния план са възпроизведени задълженията на служителката по длъжностна характеристика (т. 5-7 от работния план възпроизвеждат общи задължения на служителя по длъжностната характеристика), а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Не са формулирани и изисквания/критерии за изпълнението. Според посоченото в тази графа единственото изискване е срочност и спазване на нормативната уредба, т.е. конкретни критерии за изпълнението фактически не са поставени. Описаните нарушения са съществени, тъй като липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на наредбата, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране - не е възможна преценка на постигане на целите на междинната среща, както и на заключителната. Първоинстанционният съд правилно е приел, че не са изпълнени изискванията на чл. 12, ал. 2 от НУРОИСДА. Междинна среща по начина и със съдържанието, предвидено в наредбата всъщност не е проведена - не е направен преглед на изпълнението на длъжността на оценявания относно реализирането на целите, определени в работния план и изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика, не са посочени и конкретни действия за подобряване изпълнението на длъжностните задължения от страна на служителя. Този извод се налага от формуляра за оценка, в който провеждането на междинна среща е удостоверено с подписите на оценявания и на оценяващия ръководител, където коментар не е посочен, като липсват препоръки за изпълнение на длъжностните задължения на служителя. Констатираните и посочени по-горе нарушения при съставянето на работния план се отразяват и върху показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА, първият, от които е степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности. Правилен е и изводът на съда, че в нарушение на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА оценката на изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а е заменена с декларативни изводи за това, че поставената цел в определените точки от 1 до 7 не е изцяло изпълнена или постигната от служителя. В разпоредбата на чл. 18, ал. 2 от НУРОИСДА е предвидено, преди определянето на годишната оценка на изпълнението оценяващият ръководител може да поиска мнение за работата на оценявания от други служители, които често работят с оценявания, а в чл. 3 е предвидено при определянето на годишната оценка оценяващият ръководител отчита и наличната информация за мнението на външни потребители относно работата на оценявания, което има за цел да гарантират всестранното и обективно изясняване на обстоятелствата и в случая не е изпълнено от оценяващия ръководител, а фактическите му изводи относно трудностите при работа в екип и ниската комуникативна компетентност не са подкрепени с доказателства. Следва да бъде отбелязан и фактът, че оценяващият ръководител има преки впечатления от работата на Черкез едва след назначаването му на длъжността "директор" на ОПУ - Силистра до 20.01.2014 г. (датата на заключителната среща) - т.е. личните впечатления са изградени за кратък период от време на конкретната длъжност. В същото време на проведената междинна среща на 25.07.2013 г. тогавашният оценяващ ръководител, който е имал преки и непосредствени впечатления от работата на Черкез за изпълняваната от него длъжност, която е предмет на атестирането за период от 1.01.2013 г. до 31.12.2013 г. - т.е. за периода от близо седем месеца, не е посочил или изразил мнение за актуализиране на работния план. Не без значение е и фактът, че предходната годишна оценка на изпълнението на длъжността на служителя е, че изпълнение надвишава изискванията, а оценяващия ръководител в случая реално е имал наблюдения над работата на Черкез по-малко от шест месеца. В противоречие с първия период от оценяването на държавния служител, в заключителната среща са направени коментари за неприемливо изпълнение на служебните му задължения, без да е обвързана степента на това неизпълнение с липсата на отразеното неизпълнение през първата половина от едногодишния период на оценяването. Това противоречие води до липса на мотиви за оценката по чл. 18, ал. 1 от Наредбата и поради това направените коментари не са конкретни и основаващи се на надлежно установени факти, в който случай би могло да се обоснове преценка за неприемливо изпълнение на работата под нивото на изискванията на длъжността. Освен това даденият коментар на оценяващия ръководител по отношение на цел 7 сочат на допуснати от държавния служител дисциплинарни нарушения и не са свързани с целите на атестирането, регламентирани в чл. 1, ал. 2 от НУРАСДА. Основна цел на системата за атестиране чрез оценка на трудовото изпълнение е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност, както и да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност. Ако действително са допуснати от жалбоподателя нарушения на служебната дисциплина, мотивирани с извършена проверка от АПИ - София, същите са основание за реализиране на дисциплинарната му отговорност, но не и за прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Посочените нарушения на изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18 от НУРОИСДА са съществени, тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и компетентно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван с оглед обективно установени факти и обстоятелства - същата не отразява изпълнението на целите и задачите, както и демонстрираните от служителя професионални компетентности за периода на оценяване. Така постановена оспорената заповед е в противоречие и с целта на закона - годишната оценката на изпълнението на длъжността да се извършва безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, като годишната оценка на изпълнението на длъжността се мотивира писмено. По изложените съображения правилни и обосновани са изводите на първоинстанционния съд, че оценяващият ръководител не е оформил надлежно атестационния формуляр при атестирането на държавния служител. При липсата на доказателства, че нормативноустановената процедура за атестация на държавните служители е спазена, изготвената по надлежния ред оценка не може да бъде материалноправното основание за постановяване на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение, поради получената възможно най-ниска обща оценка при атестиране, с оглед на което като е отменил оспорената заповед на това основание съдът е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Разноски от ответната страна не са претендирани пред настоящата инстанция, поради което такива не се присъждат в нейна полза. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1-во от АПК Върховният административен съд, пето отделение