Решение № 3975 от 30.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1942/2017 г.

Решение № 3975 от 30.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1942/2017 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство чл. 209 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 296/01.12.2016 г., постановено по адм. дело № 352/2016 г. по описа на Административен съд (АС) - С. З. е обявено за нищожно писмо изх. № 08-00-2573/29.07.2014 г. на ръководителя на ОПОС 2007 - 2013 г. при МОСВ за налагане на финансова корекция в размер на 5% по договор № 115/22.08.2013 г. с изпълнител О. "Пътна компания - Геострой - Водоканалстрой" на стойност 11 879 909.30 лв. и е оставена без разглеждане жалбата на община Тунджа, против т. 5 от писмо изх. № 08-00-912/22.04.2016 г. на Главния директор на ГДОПОС при МОСВ, с което се отказва изплащане на сумата от 112 218.00 лв., представляващи финансова корекция в размер на 5%, наложена върху верифицираните разходи (2 244 360.19 лв.) по договор № 115/22.08.2013 г., като е прекратено производсвото по делото в тази му част Срещу описаното решение е постъпила касационна жалба от Главния директор на Главна дирекция Оперативна програма "Околна среда 2007 - 2013 г." (ОПОС) и Управляващ орган (УО) на ОПОС 2007-2013 г. и на ОПОС 2014 -2020 г. при Министерство на околната среда и водите (МОСВ), както и частна жалба от община "Тунджа". В касационната жалба се навеждат доводи за неправилност на съдебното решение поради необоснованост и допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Претендират се разноски. В съдебно заседание процесуалният представител на касатора моли за обезсилване на решението в оспорената му част, а при условията на евентуалност - за неговата отмяна по съображения, подробно изложени в касационната жалба и в депозирани писмени бележки. Релевира довод за неприложимост на способите на съдебно-административна защита към спорното правоотношение, считайки оспореното волеизявление, произтичащо от неизпълнение на сключен между страните облигационен договор, за гражданскоправно по характер. Община "Тунджа" е депозирала частна жалба с искане за отмяна на решението в частта му, имаща характер на определение, с което е оставена без разглеждане жалбата й и е прекратено съдебното производство. Поддържа, че с писмото на УО окончателно се определят подлежащите на възстановяване разходи по проекта, поради което съставлява годен предмет на съдебен контрол за законосъобразност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и основателност на частната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срок от надлежна страна - участник в първоинстанционното производство. В съответствие с разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК, извършвайки служебна проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение, съдът намира същото за недопустимо, като постановено при липса на годен предмет на съдебен контрол. Видно от данните по делото община "Тунджа" е бенефициер по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ рег. № 58111-0064-255 по ОПОС 2007-2013 г., съфинансиран от Европейския фонд за регионално развитие и от Кохезионния фонд на европейската общност за проект "Изграждане на канализационна система с ПСОВ, с. Т., О. Т.". С писмо изх. № 08-00-2573/29.07.2014 г. на УО на ОПОС 2007-2013 г., съобщено чрез изпращане по факс на 29.07.2014 г., общината е уведомена за налагане на финансова корекция в размер на 5% от договор № 115/22.08.2013 г. с изпълнител О. "Пътна компания - Геострой - Водоканалстрой" на стойност 11 879 909.30 лв. с предмет "Изграждане и въвеждане в експлоатация на обект "Канализационна мрежа" към строеж "Канализационна система с ПОСВ, с. Т., община Тунджа". С обжалваното решение АС - С. З. е обявил за нищожно процесното писмо на УО на ОПОС 2007-2013 г. при МОСВ. За да обоснове допустимост на претендирания съдебен контрол по отношение на предшестващото приемането на ЗУСЕСИФ волеизявление на УО за налагане на финансова корекция, АС - С. З. е приел, че производството по налагане на финансова корекция е административноправно. Счел е, че по същността си оспореното писмо съдържа властническо волеизявление по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, обективиращо окончателна воля за налагане на индивидуализирана по основание и размер финансова корекция, което пряко и непосредствено засяга права и законни интереси на адресата - жалбоподател. Поради това е приел, че писмото за налагане на финансова корекция представлява годен предмет на обжалване. Посочил е, че актът не е подписан от ръководителя на УО на ОПОС 2007-2013 г., а от представените по делото доказателства не може да се направи еднозначен извод, че изхожда от служителя, заместващ титуляра по време на ползван платен годишен отпуск. Въз основа на това е заключил, че не е ясно чия воля е обективирана в писмото, което осуетява проверката дали подписалото оспорения акт лице, е имало компетентността да го издаде. Безспорно компетентността на органа е основен критерий при преценка действителността на волеизявлението, обективирано в индивидуалния административен акт и по принцип се регламентирана чрез материална норма, определяща обсега, материята и мястото в йерархията, при които е валидно произнасянето на органа, т. е. определяща конкретни параметри на понятието "волеизявление", които косвено от своя страна обуславят понятието "компетентност". Във всички случаи, в които компетентността на административния орган не произтича пряко от закона, а почива на наличието и на друго обстоятелство, то следва да бъде доказано по действащия процесуален ред - Арг.: чл. 170, ал. 1 АПК, каквото главно и пълно доказване, според решаващия състав на АС - С. З., не е проведено от страна на ответника в производството. Основният спор по делото обаче се свежда не до валидността на акта, а до характера на обективираното в него волеизявление и реда за съдебна защита срещу правните му последици, респ. до подведомствеността на делото. Съдебната защита срещу процесното писмо е предприета от община "Тунджа" първоначално по общия исков ред, чрез предявена пред СГС искова молба с вх. № 61289/4.05.2016 г., по която на 05.05.2016 г. е било образувано производство по гр. дело № 5477/2016 г. по описа на СГС, гражданско отделение, 10 състав. На 11.05.2016 г. производството по делото е прекратено и същото изпратено по подсъдност на АССГ, който в нарушение на правилото на чл. 135, ал. 6 АПК, с определение от 3.08.2016 г. го е препратил на трети съд (АС - С. З.), вместо да повдигне спор за подсъдността му. Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е обнародван в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г. и влиза в сила на 25.12.2015 г. С влизане в сила на новия вътрешноправен режим, установен в ЗУСЕСИФ, волеизявленията за определяне на финансови корекции по сключени между ръководителя на управляващия орган и бенефициера договори за безвъзмездна финансова помощ се дефинират като индивидуални административни актове, подлежащи на съдебен контрол за законосъобразност по реда на АПК. Действащата към момента на заявеното оспорване уредба на обществените отношения, свързани с предоставянето на безвъзмездна финансова подкрепа със средства от европейските фондове и контрола върху изпълнението на сключен договор за финансиране предвижда възникването и развитието на правоотношенията между страните (УО и бенефициер) като административноправни - чл. 27, чл. 73, ал. 4, § 10, ал. 2 ПЗР на ЗУСЕСИФ. Съгласно § 10, ал. 2 и ал. 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ, образуваните до влизането в сила на този закон съдебни дела по жалби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се довършват по реда на чл. 27, ал. 1 и ал. 5 - 7. Образуваните до влизането в сила на този закон гражданскоправни производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на УО се довършват по досегашния ред. Новата материалноправна уредба на ЗУСЕСИФ не трансформира правото на иск в право на оспорване по АПК, нито изрично сочи, че правото на иск в рамките на давностния срок досежно изявление за финансови корекции, направени преди влизане на закона в сила е прекратено. Използваната законодателна техника налага извод, че волята на нормотвореца е делата, образувани преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ пред общите и административните съдилища (това са дела, фигуриращи като статистическа единица, идентифицираща фаза на съдебния спор пред надлежната инстанция, съобразно функционалната им подсъдност), да се довършват по същия ред. Същевременно законодателят не е регламентирал изрично кой съд е компетентен в случаите, когато бенефициерът не е упражнил правото си на съдебна защита срещу волеизявления за финансови корекции, издадени преди влизане в сила на закона, т. е. актове, по отношение на които правото на съдебна защита не е упражнено до влизането в сила на ЗУСЕСИФ. Ако се приеме, че в тези случаи компетентен е административният съд, жалбите срещу волеизявленията на УО могат да се окажат просрочени, т. к. срокът за обжалване по реда на чл. 149, ал. 1, респ. чл. 140 АПК е изтекъл. В специалния закон не е предвидена възможност за възстановяване на този преклузивен по своя характер срок, с оглед на което бенефициерите не биха могли да упражнят правото си на съдебна защита. По този начин неправомерно би се ограничило правото им на достъп до съд. Единствената възможна и ефективна защита в случая е предявяване на иск пред съответния граждански съд в рамките на предвидения в закона давностен срок за погасяване на съответното облигаторно вземане, предмет на едностранното волеизявление за налагане на финансова корекция, който срок е давностен, а не преклузивен и е съществено по-дълъг в сравнение със сроковете по чл. 149, ал. 1 или чл. 140 АПК. Изложеното по-горе води до извод, че в случая административният съд не е следвало да разглежда подадената жалба по същество. След като процесният акт е издаден преди влизане на ЗУСЕСИФ в сила, с оглед на липсата на обратно действие на закона, не може да бъде предмет на съдебен контрол по реда на АПК, т. е. редът за защита на бенефициера в конкретния случай е по общия исков ред, а не по реда на АПК. Жалбата е била процесуално недопустима и административният съд е следвало да прекрати делото и да повдигне спор за подсъдността му по правилата на чл. 135, ал. 4 АПК. Като не е сторил това, а се е произнесъл по същество на спора, АС - С. З. е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на акта в тази му част и връщане на делото за процедиране, съобразно указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени в настоящите мотиви. В съответствие с Тълкувателно постановление № 1 от 29.09.2016 г. на ВКС по тълк. дело № 1/2015 г., ОСГТК и ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, съдебен акт, постановен от съд, който не е компетентен по правилата на подведомствеността, разпределящи делата между гражданските и административните съдилища, е недопустим. Ето защо обжалваното решение, в частта, с която съдът се е произнесъл по съществото на спора, следва да бъде обезсилено, а делото върнато за ново разглеждане от първоинстанционния съд, който да извърши преценка за подсъдността на заведеното пред него дело с оглед разпоредбата на чл. 135, ал. 1 и ал. 4 АПК, като вземе предвид и нормата на § 10 ПЗР на ЗУСЕСИФ, в сила от 25.12.2015 г. По частната жалба: С обжалваното решение № 296/01.12.2016 г., постановено по адм. дело № 352/2016 г., в частта му, имаща характер на определение, АС - С. З. е оставил без разглеждане жалбата на община "Тунджа" срещу т. 5 от писмо изх. № 08-00-912/22.04.2016 г. на Главния директор на ГДОПОС при МОСВ и е прекратил производството по делото. За да постанови определението си, съдът е изложил аргументи, че писмото има уведомителен характер относно неверифицираните разходи по проекта, и в частност по договор № 115/22.08.2013 г. Посочил е, че разходите в размер на 112 218.00 лв. представляват финансова корекция, която обаче не са налага с оспореното писмо, а е наложена с писмо изх. № 08-00-2573/29.07.2014 г. Поради това АС е счел, че с писмото от 2016 г. се отправя покана за възстановяване на наложените финансови корекции, въз основа на което е приел, че то не носи същностните белези и правни характеристики на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Определението е правилно, макар и не по изложените от решаващия съд съображения. По делото е безспорно, че община "Тунджа" е бенефициер по Договор за безвъзмездна финансова помощ по ОПОС 2007 - 2013 г., съфинансиран от Европейски фонове. С т. 5 на оспореното писмо не се определят нови и различни задължения от установените с писмо изх. № 08-00-2573/29.07.2014 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2007-2013 г. за налагане на финансова корекция, а общината е уведомена, че УО няма да изплати сумата от 112 218.01 лв., съставляваща 5% от верифицираните разходи по договор № 115/22.08.2013 г. Предмет на спора следователно не е отказана верификация на извършените разходи по предявено от бенефициера искане за плащане по ДБФП, в който случай жалбата би била допустима. Предвид административноправното естество на характеризиращите се с елементи на власт и подчинение правоотношения между разпореждащия се в обществен интерес с публичен финансов ресурс държавен орган, комуто са възложени управленски и контролни функции по разходването на европейските средства, и получателя на помощта, извън съмнение е, че производството по верифициране на разходи е административноправно. Верифицирането (одобряването) на извършените от бенефициера разходи по изпълнението на проекта е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. Не намира опора в установения със ЗУСЕСИФ вътрешноправен режим на материята, уреждаща правоотношенията, свързани с управлението, предоставянето и контрола върху финансовата подкрепа от Европейския съюз, извършената от решаващия съд идентификация между недопустимите разходи, обуславящи отказ за верификация и финансовите корекции за нередности, насочени спрямо допустимите разходи. И отказаната верификация на разходи, и финансовата корекция, са подлежащи на съдебно оспорване индивидуални административни актове, чието издаване обаче се подчинява на различни материалноправни и процесуалноправни разпоредби. Касае се за два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. Допустимостта на разходите е свързана с тяхното верифициране. Недопустимите разходи не се основават на наличие на нередност, нито установяването им представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. Изложената от решаващия съд аргументация сочи на неправилно смесване на отказите за верификация на недопустимите разходи и финансовите корекции, засягащи допустимите разходи. Финансовата корекция не е основание за отказ от верификация, а основание за намаляване на размера на верифицираните разходи. Независимо, че първоинстанционният съд е изложил разнопосочни аргументи относно характера на атакуваното волеизявление, изводът му, че актът няма самостоятелно значение, поради което и не подлежи на самостоятелен контрол за законосъобразност, е правилен. Видно от волеизявлението, обективирано в писмо изх. № 08-00-912/22.04.2016 г., с което ръководителят на УО се произнесъл по искане № 14 за окончателно плащане по проекта, органът ясно е разграничил кои разходи са верифицирани, като в оспорената т. 5 изрично е посочил размера на наложената финансовата корекция по договор № 115/22.08.2013 г. Процентният размер на финансовата корекция е бил определен с изявлението от 29.07.2014 г., като с акта от 22.04.2016 г. органът е приложил процентно определения размер на финансовата корекция към верифицираните разходи. Ето защо оспореното писмо не обективира воля на решаващия орган за отказ да се верифицират разходи поради тяхната недопустимост, индивидуализирани по видове, основание и размер, нито акт за налагане на финансова корекция, поради което не представлява годен предмет на съдебно обжалване. С оспорената т. 5 от писмото по повод искане за окончателно плащане по проекта, община "Тунджа" е информирана, че няма да й бъде изплатена сумата, предмет финансова корекция по засегнатия от нередността договор. Освен, че не носи формалните белези на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, писмото в оспорената му част не създава права или задължения за жалбоподателя и не се засяга негови законни интереси, по съществото си е изцяло съобщително и от него не настъпват пряко неблагоприятни последици. След като няма императивен, а информителен характер, писмото не подлежи на съдебен контрол. Прекратявайки като недопустимо образуванато съдебноадминистративно производство в тази му част, АС - С. З. е постановил съответно на закона определение, което следва да бъде потвърдено. С оглед изхода на делото по отношение тази част от спорния предмет и на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 144 АПК и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ (приета с ПМС № 4/06.01.2006 г., обн., ДВ, бр. 5/17.01.2006 г.), в полза на МОСВ следва да бъдат присъдени разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева за двете съдебни инстанции. Както по съществото на спора, така и по направените съдебни разноски относно спора за дължимостта на вземането, произтичащо от наложената финансова корекция, следва да се произнесе компетентният съд. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 и ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение