Решение № 8134 от 4.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5946/2015 г.

Решение № 8134 от 4.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5946/2015 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Общинския съвет - П., гр. П., бул. "Б." №..., срещу Решение № 211 от 31.03.2015 г. на Административен съд, гр. П., постановено по административно дело № 969/2014 г.

С обжалваното решение съдът отменил Решение № 200 от 30.10.2014 г. на Общинския съвет - П., с което е разрешена продажба чрез публично оповестен конкурс на урегулиран поземлен имот I, кв. 36 по плана на с. И.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - Общински съвет - П., счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно - за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.

Неправилен счита извода на съда за допустимост на протеста на прокурора в Окръжна прокуратура, гр. П. Съдът неправилно определил характера на оспореното решение - то не е акт, който поражда правни последици, а е акт по смисъла на чл. 21, ал. 5 АПК. Счита, че оспореното решение не е административен акт, като за оспорването му законодателят е създал специално съдебно производство. Позовава се на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) като счита, че алинея 12 изключва приложението на чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК.

По отношение на алтернативно поддържаното касационно основание сочи, че оспорваното решение на общинския съвет не носи белезите нито на индивидуален, нито на общ, нито на нормативен административен акт, тъй като не създава правила за поведение, съответно - права или задължения на правни субекти. Съдът неправилно приел, че оспореното решение е общ административен акт, като оспорването на Решение № 182 от 26.09.2014 г. на общинския съвет, с което процесният имот е обявен от публична в частна общинска собственост спряло неговото изпълнение и това довело до приемане на Решение № 200 в нарушение на чл. 146, т. 3 АПК. Излага доводи за характера на Решение № 182 и с оглед на това на действието на неговото оспорване. Сочи, че Решение № 200 е взето от компетентен орган, в искана от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила, като фактическите основания за приемането му са изложени в материалите, предхождащи внасянето му в общинския съвет, както и в изказванията на общинските съветници. Счита, че решението е индивидуален административен акт, но съдът неправилно го квалифицирал.

Моли съда да отмени обезсили обжалваното решение, алтернативно - да го отмени като неправилно и да отхвърли протеста на прокурора. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Л. Ш., Адвокатска колегия, гр. П.

2. Ответникът по касационната жалба - прокурор в Окръжна прокуратура, гр. П., счита същата за неоснователна. Неправилно счита твърдението на касатора, че оспореният акт не е административен. Актът засяга конституционно защитения интерес на общината като юридическо лице, а наред с това се засягат права на населението върху публичния му ресурс и придобивките, които има от него. Наличието на висящ спор по отношение на характера на собствеността обосновава липсата на обективно настъпили предпоставки за приемането на решението. Член 45, ал. 3 ЗМСМА в синхрон с чл. 120, ал. 1 и 2 от Конституцията сочи, че актовете на общинските съвети могат да се оспорват пред административен съд, а не обратно. Твърденията, че актът не бил административен, а някакъв друг или че органът, който го издал бил някакъв друг и че спорът не следва да се разглежда, са в противоречие със законовите възможности, които е дал законодателят за контрол и защита срещу незаконосъобразни актове в правовата държава. Позовава се и на чл. 127, т. 5 от Конституцията и на съдебна практика. Моли съда да отхвърли касационната жалба.

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Допустимостта на протеста се извлича от чл. 8, ал. 11 от Закона за общинската собственост (ЗОС) и чл. 45 ЗМСМА. Наред с това, съгласно чл. 127 от Конституцията прокурорът следи за законността, като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове, а съгласно чл. 145, ал. 5 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) има право да протестира и да иска отмяна на незаконосъобразни актове. С оглед на това независимо, че не е изрично посочен в чл. 45 ЗМСМА прокурорът има право да протестира незаконосъобразните актове на органите на местното самоуправление. Счита изложеното в протеста за основателно. Безспорно общинският съвет следвало да изчака приключването на спора за характера на имота преди да пристъпи към разпореждане с него. При разпореждането с имота общинският съвет допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което касационната жалба е неоснователна.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

III. По фактите:

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 24.07.2014 г., със Заповед № 118, кметът на О. П. одобрил изменение на подробен устройствен план на урегулиран поземлен имот - "спортен терен", в кв. 36 по плана на с. И., като обособил пет урегулирани поземлени имота: имот I - "производствена и складова база", имот II - "спортен терен", имот III - "спортен терен" в кв. 36, имот VIII - "за озеленяване" и имот IХ - "гробищен парк" в кв. 39. Заповедта е влязла в сила.

2. На 26.09.2014 г., с Решение № 182, Общинският съвет - П., обявил имот - публична общинска собственост, представляващ парцел I - "производствена и складова база", кв. 36 по плана на с. И., за частна общинска собственост.

3. На 15.10.2014 г. бил съставен акт за частна общинска собственост за имот, представляващ парцел I, кв. 36 по плана на с. И. - № 4036.

4. На 21.10.2014 г., с писмо, изх. № 06-00-214, кметът на О. П. отправил до общинския съвет предложение за вземане на решение за продажба на недвижим имот - частна общинска собственост, урегулиран поземлен имот парцел I, кв. 36 по плана на с. И..

5. На 24.10.2014 г. прокурор в Окръжна прокуратура, гр. П., протестирал Решение № 182 от 26.09.2014 г. на общинския съвет като по протеста било образувано административно дело № 863/2014 г. на Административен съд, гр. П.

6. На 27.10.2014 г. постоянната комисия "Финанси и бюджет" в общинския съвет приела направеното предложение за проект на решение и дала съгласие въпросът да се разгледа на заседание на общинския съвет.

7. На 28.10.2014 г. постоянната комисия "Устройство на територията и общинска собственост" в общинския съвет приела направеното предложение за проект на решение и дала съгласие въпросът да се разгледа на заседание на общинския съвет.

8. На 29.10.2014 г. постоянната комисия "Законност" в общинския съвет приела направеното предложение за проект на решение и дала съгласие въпросът да се разгледа на заседание на общинския съвет.

9. На 30.10.2014 г., на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 във вр. с ал. 2 ЗМСМА, чл. 35, ал. 1 ЗОС, чл. 45, ал. 1, т. 1, чл. 47, ал. 1 и чл. 61, ал. 1, т. 1 от Наредбата за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - собственост на О. П. (Наредбата), Общинският съвет - П. взел Решение № 200, с което разрешил продажба чрез публично оповестен конкурс на имот - частна общинска собственост, представляващ парцел I - "производствена и складова база", кв. 36 по плана на с. И., като определил и условията на конкурса. Решението било взето след поименно гласуване на 36 от общо 41 общински съветници като 21 гласували "за", 7 - "против" и 8 - "въздържал се".

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа така установените факти съдът приел от правна страна, че протеста на прокурора е допустим с оглед на чл. 8, ал. 11 ЗОС във вр. с чл. 45 ЗМСМА, подаден е в срока по чл. 149, ал. 4 АПК и прокурорът не е необходимо да доказва правен интерес от оспорването. Съдът приел, че протестът е и основателен, защото макар Решение № 200 да било взето от компетентен орган, в искана форма, при спазване на необходимия кворум и мнозинство, съгласно чл. 27 ЗМСМА, е в нарушение на материалния закон.

Съгласно чл. 60 ЗОС при промяна на характера на общинската собственост се съставя нов акт за общинска собственост. Макар актът за общинска собственост да има само констатираща функция факта дали имота е престанал да бъде публична общинска собственост е спор, който предстои да бъде установено по образуваното дело по оспорване на Решение № 182 на общинския съвет. Общинският съвет следвало да изчака приключването на съдебния спор и тогава да вземе решение за разпореждане с имота. Като приел Решение № 200 преди да е приключил съдебният спор за характера на имота органът допуснал съществено нарушение на закона, изразяващо се в невъзможност да се установи съответствието му с разписаната в чл. 7, ал. 2 ЗОС забрана за разпореждане с имоти - публична общинска собственост. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на обжалваното решение и го отменил.

Този извод на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касационният жалбоподател счита обжалваното съдебно решение за недопустимо и алтернативно - за неправилно. Доводите, които излага в подкрепа на порока недопустимост са за липсата на право на протест на прокурора. Доводите, които излага за неправилност на съдебното решение, при твърдяни и тритите порока, визирани в чл. 209, т. 3 АПК, са досежно характера на Решение № 200 и правомощието на общинския съвет да го вземе независимо от направеното оспорване от прокурора.

1. По твърдяната недопустимост на съдебното решение:

Съгласно чл. 136, ал. 1 от Конституцията общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление, а орган на местното самоуправление, съгласно чл. 138 от Конституцията, е общинският съвет. Общинският съвет е органът, който законодателят е оправомощил да осъществява местното самоуправление, като решава самостоятелно предоставените в неговата компетентност въпроси по чл. 17, ал. 1 ЗМСМА. Правомощията на общинския съвет са конкретно регламентирани в чл. 21 ЗМСМА. Съгласно т. 8 на чл. 21 ЗМСМА общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

Решението на общинския съвет по чл. 21, т. 8 ЗМСМА като акт на орган за управление на общината е безспорно юридически акт - издаден от държавен орган в изпълнение на предоставена му компетентност. С оглед на предмета на регулиране решението е средство за реализиране на правомощието на общинския съвет по управление на общинското имущество. Следователно, решението по чл. 21, т. 8 ЗМСМА по своята правна същност е властнически акт на държавен орган, който поражда определени правни последици, но с оглед на предмета си този акт не може да има адресат гражданин или организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК. Следователно той не може да бъде индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. По същата причина - че не засяга пряко права или не създава задължения за неопределен брой лица, актът не може да бъде и общ административен по смисъла на чл. 65 АПК. Актът безспорно не съдържа правила за поведение - административноправни норми, които да се отнасят за неопределен и неограничен кръг правни субекти и които имат многократно правно действие, поради което не е и нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК.

Решението на общинския съвет по чл. 21, т. 8 АПК е акт на управление на собствеността на общината, т.е. управленски акт, но с оглед на неговата значимост за интересите на общината законодателят е допуснал той да подлежи на обжалване. Съгласно чл. 8, ал. 11 ЗОС актовете на общинския съвет за разпореждане с имоти - общинска собственост, подлежат на обжалване. Решението на общинския съвет да разреши продажбата на общински имот е акт по разпореждане с общинско имущество по смисъла на чл. 8, ал. 11 ЗОС. В. е, че той не е крайният, а началният акт на процедурата по разпореждане, но тъй като това не е индивидуален административен акт позоваването на чл. 21, ал. 5 АПК е неотносимо. В случая не се преценява значението на акта за развитието на конкурсното производство, чрез което се реализира волята на общинския съвет, а се преценява съдържанието на акта от гледна точка на изразената воля за разпореждане. Без това решение не могат да бъдат извършени последващите действия по конкурса. С оглед на това именно решението на общинския съвет по чл. 21, т. 8 ЗМСМА е актът, който обективира волята на компетентния орган да осъществи разпореждането с общинския имот.

Съгласно изричната разпоредба на чл. 8, ал. 11 ЗОС оспорването на решението на общинския съвет по чл. 21, т. 8 ЗМСМА е по реда на чл. 45 ЗМСМА, т.е. по реда на Административнопроцесуалния кодекс с оглед на посоченото в чл. 45, ал. 12 ЗМСМА. С оглед на посоченото в чл. 45, ал. 12 ЗМСМА за неуредените въпроси по издаването, оспорването и изпълнението на актовете на общинските съвети се прилагат правилата за административното производство.

Тъй като законодателят изрично е допуснал възможността този управленски акт да бъде оспорен по реда на Административнопроцесуалния кодекс прокурорът може да упражни правомощието си по чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК.

Разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК дава право на прокурора да започне съдебно производство, когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес. Т. значи, че наличието на важен държавен или обществен интерес е предпоставка за допустимост на протеста. Преценката за наличие на предпоставките за допустимост на съдебното производство принадлежи на съда. С оглед на това, за да е допустим протеста съдът трябва да провери налице ли е важен държавен или обществен интерес, който налага подаването на протест. Преценката съдът прави на основата на изложеното в протеста.

Законодателят не е дал легална дефиниция нито на понятията държавен и обществен интерес, нито на квалифициращото ги обстоятелство "важен". Поради това и с оглед на разпоредбите на чл. 9, ал. 1 и чл. 46, ал. 1 Закона за нормативните актове и чл. 36, ал. 1 от Указ 833 от 24.07.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове не е налице основание за отклонение от общоприетия смисъл на употребените термини. Значението на думата интерес, според Тълковния речник, С., 2008, с. 329, е влечение към нещо, полза, изгода, облага. С оглед на субектите, спрямо които се преценява ползата, тя трябва да е за обществото и/или държавата.

В случая от предмета на оспореното Решение № 200 - разпореждане с имот - общинска собственост, т.е. имот, който по своето предназначение трябва да е управляван в интерес на населението в общината и от законовото изискване той да се управлява съобразно разпоредбите на закона и с грижата на добър стопанин - чл. 11, ал. 1 ЗОС, следва обществения (в смисъл на местното общество) интерес. О. факта, че според прокурора е налице спор относно характера на имота - публична или частна общинска собственост, следва, че този интерес е важен. Защото, ако характера на процесния имот е публична общинска собственост правомощията на общинския съвет не позволяват решеното разпореждане, т.е. налице би било едно несъответно на закона разпореждане с общински имот. Недопускането на разпореждане с имот - публична общинска собственост, безспорно предпоставя важността на обществения интерес.

С оглед на горното правилен е изводът на съда за допустимост на съдебното производство. Доводът на касатора за недопустимост на протеста и с оглед на това за недопустимост на постановеното съдебно решение е неоснователен.

2. По твърдяната неправилност на съдебното решение:

По отношение на довода на касатора за характера на акта съдът изложи по-горе мотиви, поради което не следва да ги повтаря.

Въпросът, който е релевантен за правилността на съдебното решение е бил ли е безспорен правният статус на процесния общински имот към датата на постановяване на Решение № 200?

Безспорно по делото е, че с Решение № 118, взето на основание чл. 6, ал. 1 ЗОС, общинският съвет променил характера на процесния имот от публична в частна общинска собственост. Това решение по своя характер е акт на разпореждане с общинско имущество и с оглед на чл. 8, ал. 11 ЗОС може да бъде предмет на съдебен контрол, в т.ч. и по протест на прокурора. Актът по чл. 6, ал. 1 ЗОС не е нито индивидуален, нито общ, нито нормативен, а е управленски акт, за който законодателят е допуснал съдебен контрол с цел защитата на интересите на общината и баланса между властта на органа на местното самоуправление - общинския съвет, органа на изпълнителната власт в общината - кмета, и властта на централната власт - областния управител. Тъй като става въпрос за управленски акт, по отношение на който се прилага съдебното производство по обжалване на индивидуален административен акт, с оглед на изричната разпоредба на чл. 166, ал. 1 АПК жалбата и протеста спират изпълнението на акт.

Щом е налице оспорване на Решение № 118, с оглед на чл. 166, ал. 1 АПК изпълнението му е спряно, което значи, че към датата на вземане на Решение № 200 правният статус на процесния имот не е бил надлежно променен от публична в частна общинска собственост. Общинският съвет следвало, както правилно приел и съдът, да изчака разрешаването на съдебния спор относно законосъобразността на решението по чл. 6, ал. 1 ЗОС. К. не сторил това общинският съвет постановил незаконосъобразно решение, което съдът правилно отменил.

С оглед на изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон са неоснователни. Решението е правилно, съобразено с разпоредбите на материалния закон. При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебна проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение, съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно, следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд