Определение № 3587 от 07.04.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11325/2024 г.

Производството е по чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по частна жалба на „Меримакси“ ЕООД, чрез пълномощника си, срещу определение № 9800 от 17.09.2024 г. по адм. дело № 8150/2023 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на пето отделение. С обжалваното определение Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, е оставил без разглеждане жалбата на „Меримакси“ ЕООД срещу Правила за изпълнение на Национална програма „Информационни и комуникационни технологии в системата на предучилищното и училищното образование“ 2023 г., Приложение 1а/б и Приложение 2а към Правилата и Методика за определяне размера на финансирането за интернет и електронни дневници, утвърдени с т. 1 от Заповед № РД 09-2819 от 27.09.2023 г. на министъра на образованието и науката и прекратил производството по делото. Частният жалбоподател поддържа, че съдът неправилно е оставил жалбата без разглеждане като недопустима по съображения, че е насочена срещу акт, който не подлежи на оспорване по съдебен ред и при липса на правен интерес за жалбоподателя от оспорването, поради което и на основание чл. 159, т. 1 и 4 АПК е постановил обжалвания резултат. Излага доводи, че обжалваните правила, ведно с приложенията и методиката към тях, са административен акт, който носи белезите на общ административен акт според дефиницията на чл. 65 АПК и съответно подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. С правилата се създават права и задължения за бенефициентите по програмата и за изпълнителите – частни субекти, доставчици на услугите. Обжалваните правила и методиката към тях имат еднократно правно действие за конкретната национална програма в рамките на една година и са насочени към неопределен, но определяем кръг правни субекти – училища и детски градини, както и доставчиците на електронни дневници и създават за адресатите си конкретни права и задължения във връзка с кандидатстването, оценката, финансирането и изпълнението на националната програма за 2023 г., което обосновава правния интерес за дружеството, в качеството на доставчик на услугата, от търсената съдебна защита. При тези развити подробно в частната жалба съображения иска да се отмени обжалваното определение и делото се върне за продължаване на съдопроизводствените действия. Ответникът по частната жалба – министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител, представя писмено възражение, в което изразява становище, че обжалваното определение е правилно и не са налице основания за отмяната му. Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че частната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното: С обжалваното определение тричленният състав е приел, че жалба на „Меримакси“ ООД срещу Правила за изпълнение на Национална програма „Информационни и комуникационни технологии в системата на предучилищното и училищното образование“ 2023 г., Приложение 1а/б и Приложение 2а към Правилата и Методика за определяне размера на финансирането за интернет и електронни дневници, утвърдени с т. 1 от Заповед № РД 09-2819 от 27.09.2023 г. на министъра на образованието и науката е недопустима на основание чл. 159, т. 1 и 4 АПК поради това, че е насочена срещу акт, който не подлежи на оспорване по съдебен ред и при липса на правен интерес на жалбоподателя от търсената съдебна защита. Съдът е приел, че оспорените правила имат за цел изпълнението на Национална програма „Информационни и комуникационни технологии в системата на предучилищното и училищното образование“ (НП ИКТ), одобрена с решение на Министерския съвет № 408 от 31.05.2023 г. за одобряване на национални програми за развитие на образованието. Националната програма е разработена за постигане на целите за развитие на образованието, за които е предвидено финансиране от държавния бюджет, съгласно чл. 286, ал. 1 от Закона за предучилищното и училищното образование. В Националната програма е предвиден бюджет за дейност „Внедряване на софтуер за професионално обучение; подкрепа на дейности по електронно администриране и управление на учебния процес, включително и съпътстващи дейности по мониторинг и/или корекция на данни в лично образователно досие (ЛОД) на НЕИСПУО“. Като очаквани резултати от програмата е залегнало чрез финансиране да се осигурят софтуерни продукти за професионално обучение; подкрепа на дейности по електронно администриране и управление на учебни процес, включително и съпътстващи дейности по мониторинг и/или корекция на данни в ЛОД на НЕИСПУО, т.е. изискването за съвместимост на софтуера към НЕИСПУО е предвидено на ниво национална програма, т. к. дейностите по мониторинг и/или корекции на данни не биха били възможни в обратния случай. Съдът е посочил като допълнителен аргумент за недопустимост на оспорването разпоредбата на § 13, ал. 2 ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8 от 2016 г. за информацията и документите за системата на предучилищното и училищното образование, според която институциите може да използват софтуерни продукти за водене на дневници в електронен вид, които са съвместими с НЕИСПУО след внедряване на електронни раздели за дневниците от модул „Документи за дейността на институцията“. С оглед цитираната нормативна уредба, съдът е достигнал до извод, че правилата нямат самостоятелно правно значение, предназначени са да осигурят последователност и предвидимост чрез своевременно огласяване на публичните критерии, по които ще се реализират дейностите по Националната програма. Съдът е посочил, че обжалваният акт не притежава белезите на общ административен акт, независимо че имат еднократно правно действие, но адресатите не са неопределен брой лица, каквото е изискването на разпоредбата на чл. 65 АПК, както и не представлява подзаконов административен акт според дефиницията на чл. 75 АПК. В подкрепа на изложеното се е позовал на съдебната практика във връзка с обжалването на решенията на Министерския съвет, с които се приемат националните програми за развитие на образованието по чл. 286, ал. 1 ЗПУО. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат. Върховният административен съд, петчленен състав, намира, че обжалваното определение е правилно като краен резултат, при следните допълващи и коригиращи мотиви: С решение № 408 от 31.05.2023 г. за одобряване на национални програми за развитие на образованието Министерският съвет, на основание чл. 286, ал. 3 ЗПУО, е одобрил по т. 1, б. „д“ Национална програма „Информационни и комуникационни технологии в системата на предучилищното и училищно образование“, съгласно приложение № 5. Съгласно раздел 9 от Национална програма „Информационни и комуникационни технологии в системата на предучилищното и училищно образование“ – „Условия и ред за предоставяне на финансирането“, сроковете по отделните дейности, условията и редът за предоставяне на финансиране и критериите за оценка се утвърждават като правила за изпълнение на НП ИКТ от министъра на образованието и науката и се оповестяват на интернет страницата на МОН. Правилата за изпълнение на Национална програма „Информационни и комуникационни технологии в системата на предучилищното и училищното образование“ 2023 г., Приложение 1а/б и Приложение 2а към Правилата и Методика за определяне размера на финансирането за интернет и електронни дневници са публикувани на интернет страницата на МОН на 15.08.2023 г. Със заповед № РД 09-2819 от 27.09.2023 г. на министъра на образованието и науката са утвърдени Правила за изпълнение на Национална програма „Информационни и комуникационни технологии в системата на предучилищното и училищното образование“ и разпределение на средствата по дейности. В Правилата са посочени основните дейности по програмата, процедури за кандидатстване, бюджет за дейностите, бенефициери на програмата, условия и формули за класиране на кандидатите. С Приложение 1.а/б (за училища, ЦПЛР, ЦСОП и детски градини) са регламентирани задължителните изисквания към електронните дневници, които се подкрепят от програмата и към доставчиците, които ги предоставят. С Приложение 2а са уредени изискванията към изграждане/доизграждане на безжични (тип WiFi) мрежи в училищата. В Правилата, за дейност 4 – Внедряване на софтуер за професионално обучение и подкрепа на съпътстващите дейности по използването му като част от образователния процес; подкрепа на дейностите по електронно администриране и управление на учебния процес, включително и съпътстващи дейности по мониторинг и/или корекция на данни в ЛОД на НЕИСПУО, са предвидени ограничения - образователните институции, които използват софтуер, който не е синхронизиран да подава данни към НЕИСПУО, няма да бъдат финансирани, като наличието на синхронизация на предлагания електронен продукт се удостоверява от доставчика (изискванията са заложени в Приложение 1.а/б); за дейност 6 – Изграждане/доизграждане на WiFi мрежи за нуждите на държавните и общинските училища и изграждане на нови WiFi зони, както и дейности, свързани с обезпечаване на работоспособността им, са предвидени изисквания към директора на училището, което кандидатства, за прилагане на предварителна оферта от доставчика, която следва да отговаря на задължителните минимални изисквания за изграждане на безжични мрежи (изискванията са посочени в Приложение 2а). Предвид изложените фактически и правни обстоятелства, петчленният състав намира, че обжалваните Правила притежават белезите на общ административен акт, съгласно дефиницията на чл. 65 АПК. Правилата имат еднократно правно действие – прилагат се за изпълнение на НП ИКТ в системата на училищното и предучилищното образование и разпределение на средствата, предвидени по програмата, по дейности за 2023 година. С Правилата се създават права и задължения за неопределен, но определяем кръг правни субекти – институциите в системата на училищното и предучилищното образование. С приемането им правилата стават задължителни, както за бенефициерите по дейностите, така и за водещия административното производство орган. В този контекст не се споделят изводите на тричленния състав, че оспорените правила нямат самостоятелно значение. В тази връзка позоваването на съдебната практика по обжалване на решенията на Министерския съвет, с които се приемат националните програми за развитие на образованието, е неточно, т. к. имат различен предмет. Доводите на ответника по жалбата, че правилата имат вътрешнослужебен характер също не кореспондират с фактите по делото и правния статус на адресатите на акта. По отношение на институциите в системата на училищното и предучилищното образование оспорените Правила нямат характер на вътрешнослужебни правила. Детските градини, училищата и центровете за подкрепа на личностното развитие по определение на чл. 24 - 29 ЗПУО са институции в системата на предучилищното и училищното образование, които са юридически лица и осъществяват своята дейност въз основа на принципа на автономията и в съответствие с нормативните актове. Дейностите в системата на предучилищното и училищното образование се финансират със средства от държавния бюджет, бюджетите на общините, европейски фондове и програми и други източници. Съгласно чл. 286, ал. 1 ЗПУО националните програми за развитие на образованието също се финансират от държавния бюджет и се одобряват от Министерския съвет. Следователно, Правилата, издадени по силата на оправомощаването с решението на МС на министъра на образованието и науката, не притежават характеристиките на вътрешнослужебен акт, с който се създават права и задължения за органи и организации, подчинени на органа, издал акта, по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК. С оглед правния статус на адресатите, които са определяеми по признак бенефициери по програмата, съдържанието на акта, с който се определят условията за кандидатстване за финансиране на дейностите по програмата и еднократното по време действие, което приключва с изпълнение на процедурата по финансиране на дейностите за бюджетната година, се налага извод, че оспореният акт по естеството си е общ административен акт. Правилно съдът е приел, че за оспорващото дружество не е налице пряк правен интерес от търсената съдебна защита, поради което подадената жалба срещу административния акт е недопустима. Адресати на оспорените правила са институциите в системата на предучилищното и училищно образование, които са бенефициери по Националната програма за ИКТ. Условията за кандидатстване за финансиране по дейности обвързват кандидатите, поради което, ако същите имат ограничителен характер, както поддържа оспорващото дружество, прекият и непосредствен неблагоприятен ефект ще настъпи в тяхната правна сфера. Неоснователни са доводите на оспорващото дружество, че в качеството на доставчик на услуги в сферата на информационните и комуникационни технологии по договори с институции от системата на предучилищното и училищно образование, е пряко засегнат от поставените ограничения към бенефициерите по програмата. Изискванията към бенефициерите по програмата не рефлектират непосредствено в правната сфера на външните доставчици на услуги, в качеството им на контрахенти (или бъдещи такива) с образователните институции, т. к. последните са тези, които са длъжни да се съобразят с условията при избор на доставчик. Нарушаването или застрашаването на правния интерес на оспорващия трябва да е пряк резултат от действието на обжалвания административен акт, т. е. ако оспорването на акта е успешно, то отмяната му ще доведе до удовлетворяване интереса на оспорващия, който е негов адресат. В случая оспорените правила нямат пряко въздействие в правната сфера на дружеството, а интересите, които поддържа, че са засегнати са опосредени и зависят от избора на бенефициера на доставчик и сключените договори. Наред с това, тричленният състав коректно е посочил, че изискването за съвместимост на софтуера към НЕИСПУО е предвидено в Националната програма, което от своя страна е съобразено с разпоредбата на § 13, ал. 2 ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8 от 2016 г., според която след внедряване на електронните раздели за дневниците от модул "Документи за дейността на институцията" на НЕИСПУО софтуерните продукти за водене на дневниците в електронен вид трябва да осигуряват съвместимост с НЕИСПУО. Изтъкваният довод за висящ съдебен спор между дружеството и заместник министър на образованието във връзка с отказан достъп до НЕИСПУ (приключил към настоящия момент с влязло в сила решение № 4245/27.06.2023 г. по адм. дело № 11584/2022 г. на АССГ) всъщност дава аргументи, че прекият негативен ефект за жалбоподателя възниква при индивидуален отказ на административния орган да предостави достъп до НЕИСПУО, срещу който може да се защити с жалба по съдебен ред. При липса на пряк и непосредствен правен интерес от търсената съдебна защита тричленният състав правилно е приел, че жалбата е недопустима, поради което я е оставил без разглеждане и е прекратил производството по делото. Предвид изложеното, определението е правилно и следва да се остави в сила. Водим от горното, Върховният административен съд, петчленен състав,