Решение № 1355 от 09.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 5275/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните /БАБХ/, чрез адв. Ангелова срещу решение № 2165/04.12.2024 г., постановено по адм. д. № 368/2023 г. по описа на Административен съд – Ловеч. В касационната жалба се релевират доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Прави се искане да бъде отменено обжалваното съдебно решение и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против оспорената заповед. Претендира присъждане разноски по представен списък. Ответникът – Р. С. Ф., чрез процесуалния си представител адв. Лазов, в съдебно заседание и в представен писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски за настоящото производство съгласно списък по чл. 80 ГПК. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество жалбата е неоснователна по следните съображения: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в производството пред административния съд е заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл на Р. С. Ф. е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“ за извършено от него дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 ЗДСл. С обжалваното решение оспорената заповед е отменена. За да постанови този резултат, съдът приема, че заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган в качеството му на орган по назначаване, в нарушение на изискванията за форма и съдържание, при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон. Излага съображения, че в заповедта не са посочени всички реквизити на чл. 97, ал. 1, т. 1 – 7 ЗДСл, тъй като липсва описание на извършените от служителя нарушения, датата и мястото, където са извършени и обстоятелствата, при които са осъществени, както и доказателства, които ги потвърждават и служебните задължения, които са нарушени. Приема, че липсват собствени разсъждения на дисциплинарно наказващия орган, като същия само е изброил под формата на преразказ съдържанието на доклада на главния секретар на БАБХ. Обосновава извод и за издаване на заповедта в нарушение на материалноправните норми и при липса на всички предпоставки от фактическия състав за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание, доколкото в акта не е извършена преценка по реда на чл. 91, ал. 1 ЗДСл за тежестта на извършеното нарушение, съответно не са обосновани видът и размерът на наложеното наказание и защо извършеното нарушение обуславя налагането на най-тежкото, предвидено в закона наказание. Според съда в акта не са изложени мотиви относно обстоятелствата, свързани с цялостното поведение на служителя и формата на вина. Приема, че при издаването на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е допуснато и нарушение на чл. 93, ал. 1 ЗДСл, тъй като липсва задължителното изслушване от дисциплинарно наказващия орган след приключване на дисциплинарното дело, респ. след запознаването с решението на дисциплинарния съвет и преди да бъде наложено дисциплинарното наказание. Излага съображения, че в случая доколкото в процесната заповед не е посочена конкретна дата на извършване на нарушенията, не би могло да се извърши точна преценка за спазване на сроковете за налагане на дисциплинарно наказание. По тези съображения достига до извод за процесуална и материална незаконосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание. Решението е валидно, допустимо и правилно. Законосъобразен е изводът на съда, че оспорената заповед № НК-Н008 от 15.09.2023 г. е постановена от компетентен орган съгласно чл. 5, ал. 1, т. 10 от Устройствения правилник на Българска агенция по безопасност на храните, в нарушение на изискванията за форма и съдържание, при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон. Правилно съдът приема, че дисциплинарното производство е проведено в противоречие с изискванията на чл. 93, ал. 1 ЗДСл, представляващо съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 93, ал. 1 от ЗДСл дисциплинарно-наказващият орган (ДНО) е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. В конкретния случай от събраните по делото доказателства се установява, че в хода на дисциплинарното производство жалбоподателят е дал писмени обяснения на 29.08.2023 г. и 11.09.2023 г., както и е бил изслушан от дисциплинарно наказващия орган на 30.08.2023 г. Към този момент обаче твърдените от органа деяния не са били конкретизирани и квалифицирани като дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1–3 ЗДСл, доколкото не са били посочени конкретните неизпълнени служебни задължения, нито е била направена правна квалификация на поведението на служителя. Едва със заповедта за налагане на дисциплинарното наказание за първи път са индивидуализирани дисциплинарните нарушения, като е извършена тяхната правна квалификация и е определен видът на дисциплинарното наказание. В тази връзка следва да се отбележи, че становището на дисциплинарния съвет от 12.09.2023 г., в което за първи път е направено предложение за налагане на конкретно дисциплинарно наказание, не е било доведено до знанието на жалбоподателя, поради което последният е бил лишен от възможността да вземе становище по съдържащите се в него констатации и предложения. Така проведеното дисциплинарно производство не отговаря на изискванията на чл. 93, ал. 1 ЗДСл, тъй като правото на защита на държавния служител предполага същият да бъде предварително и в пълнота запознат с фактическите и правните основания на дисциплинарната отговорност, както и с вида на предлаганото наказание, за да може ефективно да организира защитата си. Даване на обяснения и изслушване при липса на ясно и конкретно формулирано дисциплинарно обвинение не изпълнява целта на закона и представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 96, ал. 2 ЗДСл дисциплинарният съвет изяснява фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, както и изслушва при необходимост обясненията на държавния служител и обсъжда представените от него доказателства. Законът предвижда задължително изслушване и предоставяне на възможност за писмени обяснения от дисциплинарно-наказващия орган, преди налагане на дисциплинарното наказание, след образувано дисциплинарно производство, което изискване е различно от възможността за изслушване от дисциплинарният съвет. Съдебната практика приема, че изслушването преди образуване на дисциплинарното производство или от Дисциплинарния съвет не може да замести това по чл. 93, ал. 1 ЗДСл, чиято цел е след като са събраните доказателствата в дисциплинарното производство и е изготвено становището на дисциплинарния съвет, държавният служител да има възможност да изрази своето становище по тях и да даде конкретни обяснения по разследваното нарушение пред дисциплинарно-наказващият орган с оглед крайната му, решаваща, оценка на всички обстоятелства, относими към преценката за налагане на дисциплинарното наказание. Изискването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл представлява съществена процесуална гаранция за ефективното упражняване на правото на защита на държавния служител. Неспазването му води до задължителна отмяна на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание на основание чл. 93, ал. 2 ЗДСл, без да се разглежда по същество въпросът за възникването на дисциплинарната отговорност. Съгласно трайната съдебна практика, допуснатото нарушение на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е самостоятелно и достатъчно основание за незаконосъобразност на оспорената заповед, поради което съдът не дължи обсъждане на наличието или липсата на материалноправните предпоставки за ангажиране на дисциплинарната отговорност. В нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 ЗДСл в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание не са посочени датата и мястото на извършване на нарушенията, конкретните фактически обстоятелства, при които са осъществени, както и доказателствата, които ги потвърждават, нито са индивидуализирани служебните задължения, които са били виновно нарушени. Липсва посочване на правно дължимото поведение, което служителят е следвало да реализира, както и конкретизация в какво се изразява неизпълнението му. Фактическите действия и бездействия, приети от дисциплинарно наказващия орган за нарушения, са подведени общо и бланкетно под разпоредбите на чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 ЗДСл, без да са посочени конкретни задължителни правила за поведение, чието нарушаване да обоснове ангажиране на дисциплинарната отговорност. Самото позоваване на правни норми не може да замести излагането на фактически и правни мотиви. В заповедта не е посочено в какво конкретно се изразяват твърдените нецелесъобразни действия, постигнати лоши резултати или други неблагоприятни последици, нито са описани конкретни действия или бездействия на служителя по отношение на индивидуализирани административнонаказателни производства, които да са били опорочени от поведението му. Липсва конкретизация на вменените нарушения и ясно разграничение кои служебни задължения не са изпълнени и кои са изпълнени със забава, както и чрез кое конкретно изпълнително деяние е осъществено всяко от твърдените нарушения. При тази липса на индивидуализация заповедта е немотивирана, което съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и препятства осъществяването на ефективен съдебен контрол. Правилно е прието, че административният орган не е изпълнил задълженията си и по чл. 91 ЗДСл, което обстоятелство е достатъчно основание за отмяна на оспорената заповед. При определяне на наказанието дисциплинарно наказващият орган е следвало да се съобрази с посочената разпоредба, която изисква обсъждането на четири кумулативни предпоставки: тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; формата на вината на държавния служител; обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител. Видно от изложеното в заповедта от страна на ДНО не е извършена реална преценка за всеки от критериите по чл. 91, ал. 1 ЗДСл за определяне вида и размера на наложеното наказание, предвид което не е изпълнил задължението си по чл. 97, ал. 1, т. 6 ЗДСл - да обоснове вида и размера на наложеното наказание. Действително, ДНО действа в условията на оперативна самостоятелност, но тя не изключва съдебния контрол, съгласно чл. 169 АПК. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Обосновано е прието, че не е мотивирана преценката на органа защо е решил да наложи най- тежкото по тежест измежду всичките пет вида дисциплинарни наказания. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона. Видно от писмо с изх. № ВД-2784/21.06.2023 г. до председателя на дисциплинарния съвет на БАБХ, в служебното досие на Р. Ф. не са налични документи, свързани с налагане на дисциплинарни наказания по чл. 90, ал. 1 от ЗДСл за периода от 01.01.2022 г. до датата на писмото - 21.06.2023 г., като видно и от приложения към това писмо формуляр за оценка на изпълнението на длъжността на жалбоподателя, последната годишна поставена оценка на Р. Ф. – за 2022 г. е „Изпълнението напълно отговаря на изискванията“. При положение, че ДНО не е обсъдил тежестта на нарушението, последиците за държавната служба от него и не ги е преценил на плоскостта на цялостното служебно поведение на държавния служител, то преценката му за налагане на процесното дисциплинарно наказание е необоснована, съобразно принципа за съразмерност, а наложеното наказание прекомерно, както правилно е приел първоинстанционния съд. Следва да се посочи, че дисциплинарната отговорност е вид юридическа отговорност, която се ангажира при доказано дисциплинарно нарушение. За да бъде доказано дисциплинарното нарушение и ангажирана дисциплинарната отговорност на едно лице е необходимо да се установи от фактическа страна деянието - действие или бездействие, от обективна страна да се докаже противоправността на това деяние, т. е. да е налице обективно несъответствие между правно дължимото и фактически осъщественото поведение, от субективна страна да е налице вина на дееца - умисъл или небрежност; да е установен правнорелевантен резултат (вреда) и да е налице причинна връзка между деянието и резултата. С оглед на това, за да е законосъобразен актът, с който се налага дисциплинарно наказание, същият следва да установява посочените елементи на дисциплинарната отговорност и органът да е изложил мотиви за всеки от тях, като материалната законосъобразност на заповедта се определя от установяването на изложените в нея фактически основания. По изложените съображения настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора е основателно искането на ответника по касация за присъждане на разноски за настоящата инстанция, които Българска агенция по безопасност на храните следва да му заплати в размер на 715,80 евро/1400,00 лева, представляващи адвокатско възнаграждение съобразно представения договор за правна защита и съдействие от 31.07.2025 г. По искането на жалбоподателя за присъждане на разноски в размер на 35,79 евро/70,00 лева, представляващи пътни разходи, съдът намира същото за неоснователно. Съгласно чл. 143 АПК, във връзка с чл. 78 и сл. ГПК, приложими по силата на чл. 144 АПК, на присъждане подлежат съдебно-деловодните разноски, направени във връзка с осъществяването на процесуални действия по делото. Под „разноски“ следва да се разбират разходите, направени във връзка с упражняване на процесуални права и осигуряване на правна защита – като държавни такси, възнаграждения за вещи лица и свидетели, разходи за оглед, както и адвокатско възнаграждение. Пътните разходи на процесуалния представител не съставляват съдебно-деловодни разноски по смисъла на закона и не подлежат на присъждане на основание чл. 78 ГПК. Разходите за пътуване до седалището на съда са извън обхвата на отговорността за разноски, като тяхното компенсиране може да бъде предмет на договореност между доверител и пълномощник при уговаряне на адвокатското възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение,