Решение № 7470 от 03.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1353/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Наука и растеж“ (ОП НОИР) 2014 год.- 2020 год., чрез представител по пълномощие – юрисконсулт И. Божинов, против решение № 39648 от 27 ноември 2025 год., постановено по адм. дело № 8972/2025 год. по описа на Административен съд София - град.

Касаторът твърди наличието на пороци на съдебното решение, в оспорената му част, съставляващи касационни основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон и необоснованост. В подкрепа на тези твърдения излага доводи, че изводите на първоинстанционния съд, не се подкрепят от доказателствата по делото, както и че същите са в противоречие на материални закон. Твърди, че в случая липсва анализ на фактите във връзка с документите и одобрения проект, както и във връзка с Наредбата за структурата и организацията на работна заплата (НСОРЗ). Счита, че съда неправилно и безкритично е приел доводите на жалбоподателя, че посочените в ПМС № 189/2016 год. и т. 14.2 „Допустими разходи“, част II „Разходи свързани с дейности по т. II, подточка 2 от УК не се съдържа механизъм за определяне на размера на допустимите разходи по проекта. Обратно на приетото от съда намира, че в така посочените текстове се съдържа нормативната опора върху която административният орган стъпва, за да приложи механизма за изчисляване на допустимия размер на възстановяване разходите за възнаграждение.

На следващо място, излага подробни съображения, че доколкото по силата на чл. 20 от НСОРЗ, трудовото възнаграждение е основното възнаграждение и допълнителните възнаграждения с постоянен характер, то и допустимо за възстановяване по проекта ще бъде само частта от основното и допълнително трудово възнаграждение за времето на проекта. Посочва, че в настоящия случай поисканите разходи за възстановяване са за възнаграждение на служител на бенефициера, назначен за изпълнение на проекта по силата на допълнително споразумение към основен трудов договор, в рамките на основното трудово правоотношение. В тази връзка обосновава извод, че само частта от възнаграждението на работата на служителя във връзка с изпълнение на проекта, ще бъде допустима за възстановяване.

В съответствие с така развитите мотиви е формулирано искане за отмяна на съдебното решение в оспорената му част и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата на Софийски университет „Св. Климент Охридски“. Претендират се разноски пред две съдебни инстанции.

Ответникът – Софийски университет „Св. Климент Охридски“, чрез представител по пълномощие адв. З. Орсов от Адвокатска колегия гр. София, в представен писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна и развива подробни съображения за законосъобразност на първоинстанционния съдебен акт. Формулира искане за оставяне в сила на съдебното решение. Претендира присъждане на разноски по представен списък.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения:

С обжалваното решение състав на Административен съд София – град е отменил по жалба на Софийски университет „Св. Климент Охридски“ решение № 0401-75 от 21 октомври 2022 год. на РУО на ОПНОИР 2014 год.-2020 год., с което не се верифицират разходи по т.16 в размер на 2 100.42 лв. и по т.18 в размер на 2 523.19 лв.

На първо място, настоящия касационен състав намира за нужно да уточни, че доколкото предмет на касационната проверка е решението на първоинстанционния Административен съд София-град, само в отменителната му част (с която се отменя решение № 0401-75 от 21 октомври 2022 год. на РУО на ОПНОИР 2014 год.-2020 год. в частта по т. 18), то настоящата инстанция не дължи произнасяне по отношение фактическите установявания и правните изводи на съда по отношение на административния акт в останалата му част.

За да постанови обжалваното решение, съдът въз основа на приетите по делото доказателства, от фактическа страна е установил, че Софийският университет „Св. Климент Охридски“ е бенефициер по сключен на 28 февруари 2018 год. административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП НОИР 2014-2020, процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG05M20P001-1.001 „Изграждане и развитие на центрове за върховни постижения“ по проект „Изграждане и развитие на Център за върховни постижения „Наследство БГ“.

С процесното решение № 0401-75 от 21 октомври 2022 год. на РУО на ОПНОИР 2014 год.-2020 год., в частта по т. 18 РУО не е верифицирал направени от бенефициера разходи в размер на 2 523.19 лв., както следва:

18.1 По ведомост с уникален номер „СУ И 09.2021“ и дата 30 септември 2021 год. от отчетеното възнаграждение за м. септември 2021 г. в размер на 960.00 лв. за З. Орсов, УО не верифицира сумата в размер на 640.71 лв. Посочено е, че УО е изчислил коефициент за работа по проекта 0.2, като общо отработените часове за месеца са 160 часа, а отработените часове по проекта са 32 часа, общият размер на възнаграждението с включени дължими осигурителни вноски за сметка на работодателя е 1 596.46 лв. Общият размер на възнаграждението с включени дължими осигурителни вноски за сметка на работодателя включва основна заплата за действително отработено време в размер на 890.00 лв., допълнително възнаграждение за трудов стаж и професионален отпи в размер на 373.80 лв., допълнително възнаграждение за образователна и научна степен „доктор“ в размер на 260.00 лв. Допустимото възнаграждение за възстановяване за работа по проекта е в размер на 319.29 лв.

18.2. По ведомост с уникален номер „СУ И 10.2021“ и дата 31 октомври 2021 год. от отчетеното възнаграждение за м. октомври 2021 г. в размер на 960 лв. за З. Орсов, УО не верифицира сумата в размер на 669.00 лв., УО е изчислил индивидуален коефициент 0.19047619, като общо отработените часове за месеца са 168 часа, а отработените часове по проекта са 32 часа, общият размер на възнаграждението с включени осигурителни вноски за сметка на работодателя е 1 523.80 лв. Общият размер на възнаграждението с осигурителни вноски включва действително отработено време в размер на 890.00 лв., допълнително възнаграждение за ТСПО в размер на 373.80 лв., допълнително възнаграждение за образователна и научна степен „доктор“ в размер на 260.00 лв., като допустимото възнаграждение за възстановяване за работа по проекта е в размер на 290.25 лв. и не е верифицирана разликата в размер на 669.75 лв.

18.3 По ведомост с уникален номер „СУ И 11.2021“ и дата 30 ноември 2021 год. от отчетеното възнаграждение за м. ноември 2021 г. в размер на 870 лв. за З. Орсов, УО не верифицира сумата в размер на 618.92 лв., УО е изчислил индивидуален коефициент 0.016477273, като общо отработените часове за месеца са 176 часа, а отработените часове по проекта са 29 часа, общият размер на възнаграждението с включени осигурителни вноски за сметка на работодателя е 1 523.80 лв. Общият размер на възнаграждението с осигурителни вноски включва действително отработено време в размер на 890.00 лв., допълнително възнаграждение за ТСПО в размер на 373.80 лв., допълнително възнаграждение за образователна и научна степен „доктор“ в размер на 260.00 лв., като допустимото възнаграждение за възстановяване за работа по проекта е в размер на 251.08.25 лв. и не е верифицирана разликата в размер на 618.92 лв.

18.4. По ведомост с уникален номер „СУ И 12.2021“ и дата 31 декември 2021 г. от отчетеното възнаграждение за м. декември 2021 г. в размер на 870 лв. за З. Орсов, УО не верифицира сумата в размер на 593.81 лв., УО е изчислил индивидуален коефициент 0.018125, като общо отработените часове за месеца са 160 часа, а отработените часове по проекта са 29 часа, общият размер на възнаграждението с включени осигурителни вноски за сметка на работодателя е 1 523.80 лв. Общият размер на възнаграждението с осигурителни вноски включва действително отработено време в размер на 890.00 лв., допълнително възнаграждение за ТСПО в размер на 373.80 лв., допълнително възнаграждение за образователна и научна степен „доктор“ в размер на 260.00 лв., като допустимото възнаграждение за възстановяване за работа по проекта е в размер на 276.19.25 лв. и не е верифицирана разликата в размер на 593.81 лв.

За да постанови този резултат РУО е констатирал, че по бюджетен ред IV 10.1. „Възнаграждения (брутни суми, вкл. и дължимите от работодателя осигурителни вноски) (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) били предявени за възстановяване разходи за възнаграждения с включени осигуровки за сметка на работодател на З. Орсов, част от екипа за изпълнение на дейности по договор № BG05M2OP001-1.001-0001 „Изграждане и развитие на Център за върхови постижения „Наследство БГ“, назначен да извършва функциите на „юрист“ по Дейност Б в рамките на установеното работно време по основен трудов договор № 4615 от 27 октомври 1987 год. чрез сключване на допълнително споразумение (ДС) № РД-22-1703/02 септември 2021 год. по реда на чл. 119 КТ. Формирал е извод, че бенефициерът е предявил за възстановяване разход на стойност, формирана като допълнително възнаграждение за работа по проекта, въз основа на ДС по чл. 119 КТ, с което се възлагала работа по проекта в рамките на основния трудов договор, по който работникът бил нает от бенефициера и съответните на тях осигуровки. Според органа допустимото за възстановяване от УО по проекта следвало да е съгласно Условията за кандидатстване (УК) и приложимата нормативна уредба относно трудовото възнаграждение.

Посочил е, че в Условията за кандидатстване по процедура чрез подбор на проекти предложения т. 14.2 „Допустими разходи“, част II.Разходи, свързани с дейности по т. II, подточка 2. като допустими разходи били посочени „Разходи за възнаграждения (вкл. задължителни здравни и осигурителни вноски за сметка на осигуритея, както и всички задължителни плащания на работодателя по трудовото правоотношение) на персонал на ЦВП с научна и техническа експертиза, включително докторанти, млади учени, водещи изследователи и висококвалифицирани специалисти, необходими за провеждане на изследвания на високо ниво, инженери, лаборанти, техници и друг персонал за поддръжка, необходим за изпълнение на дейностите по проекта“.

Формирал е извод, че с оглед Условията за кандидатстване и приложимата нормативна уредба относно трудовото възнаграждение (а именно чл. 10, ал. 1 ПМС № 189/2016 г., както и чл. 20 от Наредбата за структурата и организацията на работната заплата), стойността на допустимото за възстановяване възнаграждение по проекта в случаите, когато се изпълняват дейности по проекта в рамките на основния трудов договор, била съответната стойност на основната заплата и допълнителните възнаграждения с постоянен характер, за времето, отработено по проекта. Приел е, че релевантни за изчисляване на разходи били основаната заплата и допълнителните възнаграждения с постоянен характер, пропорционално на времето, отработено по проекта. Към тях се добавяли съответните осигуровки, тъй като в УК било пояснено, че към възнагражденията се включвали и осигуровки, което следвало от израза „вкл. задължителни здравни и осигурителни вноски за сметка на осигурителя“.

В конкретния случай РУО е установил, че предявената за възстановяване сума по проекта на З. Орсов включвали изплатеното възнаграждение за работа по проекта с включени осигурителни вноски за сметка на работодателя по допълнителното споразумение. Възнаграждението за работа по проекта било формирано като допълнително възнаграждение към основната заплата, и образувано от отработените и приети часове за работа по проекта, умножени по предвидената часова ставка.

При извършена проверка на предявените за възстановяване разходи, РУО обосновал извод, че допълнителното възнаграждение за работа по проекта не представлявало такова с постоянен характер. За да мотивира този извод е посоченил, че от т. 2.4, т. 3 от приложеното Допълнително споразумение било видно, че служителят има право на определено възнаграждение въз основа на „реално отработени, отчетени и приети часове“, т.е. съответното месечно възнаграждение не е с постоянен характер и не зависи единствено от отработеното време, съгласно чл. 15, ал. 2 Наредбата за структура и организация на работната заплата /НСОРЗ/. Изискването на чл. 15, ал. 2 НСОРЗ били допълнителното възнаграждение да се изплаща постоянно, работата, респ. възнаграждението по проекта, който е с определен срок на приключване, придавал на възнаграждението временен характер – до приключване на проекта – 31.12.2023 г. Следователно в базата за изчисление на часовата ставка по основаното правоотношение в рамките на което се изпълняват дейности по проекта, се включва основна заплата и допълнителни възнаграждения за трудов стаж и професионален опит, допълнително възнаграждение за образователна и научна степен „доктор“, без допълнителното възнаграждение за работа по проекта.

Преценявайки фактическите обстоятелства, релевантни за правния спор, както и след проверка на административния акт, съобразно критериите, визирани в разпоредбата на чл.146 АПК, административният съд е приел, че процесното решение е издадено от компетентен орган, в съответната форма и са спазени административнопроизводствените правила.

Съдът е приел, че оспореният административен акт е незаконосъобразен, като постановен при неправилно приложение на материалния закон. По отношение на отказът за верификация по т. 18, съдът е приел, че липсвало правно основание за определяне на конкретните пропорционални размери на допустимите разходи, посочени в т. 18 и решението в тази му част било необосновано. Изложил е подробни съображения, че от една страна липсвало материалноправна норма, която да предвижда подобно изчисление на пропорционален размер на възнаграждението, което да се покрива от бюджета на проекта, тъй като такова изискване нямало нито в чл. 10 ПМС № 189/2016 год., нито в т. 14.2 „Допустими разходи“, част II. Разходи, свързани с дейности по т. II, подточка 2 от Условията за кандидатстване. От друга страна съдът е посочил, че УО по същество е използвал механизъм за определяне на пропорционален размер на допустимите разходи, който се основавал на отменени, с влязло в сила решение на Върховен административен съд, разпоредби, а именно част I.3 от Ръководството за изпълнение на административни договори.

В съответствие с така развитите мотиви, първоинстанционният съд е отменил оспорения административен акт в частта по т. 18.

Решението в обжалваната му част е валидно, допустимо и правилно.

Настоящата касационна инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК препраща към мотивите на обжалваното съдебно решение.

Относно материалната законосъобразност, настоящият състав намира следното:

Законодателят е уредил производството за верификация на разходи в чл. 60 – чл. 68 ЗУСЕФСУ. Съобразно посочените разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Съгласно чл. 60, ал. 3 ЗУСЕФСУ, разходите се доказват въз основа на заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност и на други изискуеми документи съгласно приложимото българско законодателство, освен в случаите на отчитане на разходи чрез формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 - 5 и на финансовата подкрепа за финансови инструменти. В чл. 60, ал. 4 от ЗУСЕФСУ се предвижда, че от дължимите към бенефициента плащания не може да се начислява, приспада или удържа такса или друга сума с равностоен ефект. Съгласно чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ, разходите се считат за допустими, ако са налице едновременно следните условия: 1. разходите са за дейности, съответстващи на предвидените в одобрения проект и се извършват от допустими бенефициенти съгласно съответната програма по чл.3, ал. 2; 2. разходите попадат във включени в документите по чл.26, ал.1 и в одобрения проект категории разходи; 3. разходите не надхвърлят праговете за съответната категория в документите по чл. 26, ал.1 и в одобрения проект; 4. разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд; 5. разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; 6. разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 7. за направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на Приложение XIII от Регламент (ЕС) 2021/1060 и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 82 от Регламент (ЕС) 2021/1060; 8. разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи. По правило допустими са разходите, които са реално извършени, надлежно документирани и съответстват на приложимото право – на Съюза и национално, на оперативната програма, на условията за финансиране на проекта и сключения административен договор. По аргумент от противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое от изискванията за допустимост.

Налице е възлагане на лицето, служител по трудов договор в Софийски университет „Св. Климент Охридски“ на допълнителна работа по проект – като част от екипа на съответния проект, за което е сключено допълнително споразумение. Правилно е приел съдът, че не са ясни мотивите (фактическите и правни основания) да се приеме недопустимост на разходите за възнаграждението му.

За да се определи размерът на допустимите разходи по проекта органът е мотивирал, че следва да се прилага следната методика: 1. отчитане на реално отработените часове работа по проекта; 2. изчисляване на коефициент за работа по проекта като отработените часове по проекта се разделят на общо отработените часове за съответния месец; 3. изчисленият коефициент за работа по проекта се умножи по размера на основната заплата и допълнителните възнаграждения с постоянен характер за съответния месец и получената сума се изплаща от бюджета на проекта. За да обоснове този механизъм, административният орган се е позовал на чл. 10 ПМС № 189/2016 г. и т. 14.2 „Допустими разходи“, част II „Разходи свързани с дейности по т.II“ от условията за кандидатстване.

Правилно първоинстанционният съд, е посочил, че в цитираните текстове не се съдържа тази методика. В конкретния случай УО е приложил фактически правило за изчисляване на пропорционално отчитане на време и възнаграждение за работа по проект, макар и без изрично да се е позовал на цитираното ръководство. Посоченият механизъм се открива в Ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) по приоритетна ос 1 „Научни изследвания и технологично развитие“ на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014 год. – 2020 год., а именно в т. I.3, съгласно която:

„- Отчитат се реално отработените часове за управлението на проекта;

• Изчислява се коефициент за работа по проекта като отработените часове по проекта се разделят на общо отработените часове за съответния месец;

• Изчисленият коефициент за работа по проекта се умножава по размера на основната заплата, допълнителните възнаграждения с постоянен характер, допълнителното трудово възнаграждение при вътрешно заместване по чл. 259 от Кодекса на труда и осигурителните вноски за сметка на работодателя за съответния месец и получената сума се изплаща от бюджета на проекта“.

Следва да се посочи, че с решение № 7900 от 17 юли 2023 год. постановено по адм. дело №11279/2022 год., по описа на ВАС, е допусната поправка на очевидна фактическа грешка в решение № 4229 от 24 юни 2022 год. постановено по по адм. дело № 2902/2022 год., в частта, с която е отменено Ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие по приоритетна ос 1 "Научни изследвания и технологично развитие" на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 год.-2020 год.", утвърдено от органа на 09 януари 2020 год., в която вместо "раздел I.4, I.5, I.6, III.3 и III.4" да се чете "раздел I.3, I.4, I.5, I.6, III.2, III.3 и III.4, както и по отношение "Отчитане на индикаторите за брой изследователи по даден проект, измерено в еквивалент на пълно работно време". Със същото решение ВАС оставя в сила решение № 4229 от 24 юни 2022 год. постановено по адм.дело № 2902/2022 год. по описа на Административен съд София - град, поправено с решението по адм. дело № 11279/2022 год. по описа на Върховния административен съд, в обжалваната му част. Доколкото в случая административният акт е мотивиран с недействаща към момента на извършване на разходите редакция на Ръководството, отменена по съдебен ред, то се обосновава извод за незаконосъобразност на акта в тази част.

На следващо място, правилно първоинстанционният съд се е позовал на чл. 10, ал. 1 от приложимото за изпълнението на проекта ПМС № 189/2016 г., съгласно което "Разходи за екипи, отговорни за управление и/или изпълнение на проектите, са допустими, когато: 1. управлението и/или изпълнението се осъществява само от служители на бенефициента. Процесният случай е именно такъв, поради което не е налице основание да се приемат за недопустими разходите за възнаграждение и осигуровки на З. Орсов. Приложената от УО методология за определяне на размера на недопустимата сума не е включена в изричните изисквания на нормативните актове – ЗУСЕФСУ и ПМС 189/2016 год., като не се посочва и конкретно несъответствие с гореизброените изисквания за определяне като недопустим разход. В този смисъл обосновани са изводите на първоинстанционния съд, че не се установява фактическото и правно основание за определянето му като такъв.

С оглед изложеното правилен е изводът на първоинстанционния съд за материална незаконосъобразност на акта по т. 18, доколкото от една страна липсва материалноправна норма, която да предвижда подобно изчисление на пропорционален размер на възнаграждението, а от друга УО по същество е използвал механизъм за определяне на пропорционален размер на допустимите разходи, който се основава на отменени разпоредби, а именно част I.3 от Ръководството за изпълнение на административни договори.

Видно от изложеното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

Решението следва да се допълни, като делото като преписка се изпрати на административния орган за ново произнасяне в съответствие с мотивите на решенията, предвид чл. 173, ал. 2 АПК, тъй като спорът не може да бъде решен по същество от съда.

По делото е направено искане за присъждане на разноски от двете страни в процеса. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК, в полза на ответника следва да се присъди сумата от 336,00 евро представляващи платено адвокатско възнаграждение, съгласно представен списък и доказателства към него. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,