Решение № 2420 от 29.6.2026 г. на Софийски районен съд по дело № 8230/2025 г.

Административно наказателно дело № 20251110208230 по описа за 2025 година за да се произнесе взе предвид следното: Производството е по реда на чл. 59 и следващите от Закон за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Образувано е по жалба на Е. М. Г., с ЕГН ••••••••••, с адрес гр. •••• против Предупреждение № 11-01-177 от 29.04.2025 г., издадено от Директора на Агенцията за държавна финансова инспекция /АДФИ/, с което жалбоподателя, на основание чл. 28, ал.1 от Закона за административните нарушения и наказания /ЗАНН/ е бил предупреден във връзка с констатирано нарушение по чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), че при извършване на друго административно нарушение от същия вид, представляващо маловажен случай, в едногодишен срок от влизане в сила на предупреждението, за това друго нарушение, ще му бъде наложено предвиденото в закона административно наказание. Жалбоподателят не е доволен от издаденото срещу него предупреждение и моли същото да бъде отменено като неправилно и незаконосъобразно. В тази връзка се сочи, че административно-наказващият орган не е изпълнил задължението си преди да се произнесе по преписката да провери акта за установяване на административно нарушение, с оглед неговата законосъобразност и обоснованост, както и да извърши преценка на подадените срещу него възражения. По същество на вмененото му нарушение жалбоподателят застъпва становище, че такова не е извършено. Същият се позовава на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от ЗОП като счита, че същата е диспозитивна и предоставя преценката на Възложителя дали да раздели или не на обособени позиции предмета на обществената поръчка. В настоящия случай точно и стриктно са съобразени изискванията на закона, като са изложени относими и адекватни мотиви за взетото решение да не се разделя предмета на поръчката на обособени позиции. Отделно от това се сочи, че като публично предприятие „•••“ ЕАД следва да съобразява дейността си с изискванията на чл.6, ал.1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. Съображенията за това обществената поръчка да не е разделена на обособени позиции са били свързани с това, че дружеството представлява високорисков клиент – транспортен оператор, при който често възникват застрахователни събития. Липсата на обособени позиции осигурява възможност да се предложи по-ниска цена, което е икономически изгодно за предприятието. Понятието „положителен финансов резултат“ е посочено както в Методиката за оценяване на офертите, в която е описан начина на определяне на същия, така и в чл.47 от проекта на договора. При разделяне на обособени позиции биха се увеличили административните разходи на отделните изпълнители по сключените договори, което би обусловило значителен спад на положителния финансов резултат от който да бъде възстановена застрахователната премия на Възложителя. Евентуалното разделяне на предмета на поръчката на обособени позиции би рефлектирало върху увеличаване размера на застрахователните премии по отделните застраховки, а при офериране от участниците на пакет застраховки, същите биха имали възможност да предложат ценови отстъпки поради намаляване на риска. Разделянето на предмета в отделни позиции би довело и до значителни затруднения в изпълнението и лошо качество. Допълнително се посочва, че от 24 на брой дружества, вписани в регистъра на Комисията за финансов надзор (КФН), които извършват общо застраховане, 16 от тях притежават лиценз за всички застраховки, които са предмет на разглежданата обществена поръчка. От горното следва, че не е налице ограничително условие и нарушение на чл.2, ал.2 от ЗОП. В срока за даване на предложения за промяна по чл.100 от ЗОП не са постъпили предложения до Възложителя от заинтересовани лица. Срещу решението за откриване на обществената поръчка не са подадени жалби. Като допълнителен аргумент в подкрепа на изложеното, се сочи и разпоредбата на чл.196, ал.2, т.2 от ЗОП. Въззиваемата страна чрез процесуалния си представител, моли съда да потвърди издаденото предупреждение като правилно и законосъобразно. Същият посочва, че възраженията на жалбоподателя са били съобразени от АНО и именно поради това е приложена разпоредбата на чл. 28 от ЗАНН. Софийски районен съд, като обсъди доводите на страните и прецени събраните по делото доказателства, намира за установено от фактическа страна следното: С акт за установяване на административно нарушение № 11-01-177 от 20.03.2025 г., съставен от Б. А. И. на длъжност гл. финансов инспектор във Втори отдел при Дирекция "Инспекционна дейност" на АДФИ е установено, че на 26.07.2023 г. (датата на Решение № F394167/26.07.2023 г. за откриване на процедура, с което е одобрено обявлението и документацията за обществената поръчка), в гр. София. жалб.Е. М. Г., лично и заедно с К. Г. Г. - Председател на СД на „•••“ ЕАД, като секторен възложител на обществени поръчки по смисъла на чл. 5, ал. 4, т. 2 от ЗОП, при възлагането на обществена поръчка с предмет “Предоставяне на услуги по застраховане на имуществените и неимуществените интереси на “•••“ ЕАД", необосновано е ограничил участието на стопански субекти, тъй като е обявил необходимостта от всички класове застраховки, без да ги е разделил на отделни класове съгласно Приложение № 1, раздел II от Кодекса за застраховането и по този начин ограничава участието на стопански субекти, които притежават лиценз за някои класове застраховки от Приложение № 1, раздел II от Кодекса за застраховането, но не и за всички, с което е нарушена разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от Закона за обществени поръчки. В хода на извършена проверка било установено, че „•••“ ЕАД, гр.София, с ЕИК •••, попада в обхвата на държавната финансова инспекция като търговско дружество с блокираща квота държавно или общинско участие в капитала по смисъла на чл.4, т.3 от ЗДФИ. Едноличен собственик на капитала на дружеството е Столична община. Органи на управление на дружеството са едноличния собственик на капитала и съвета на директорите. Изпълнителният директор и Председателят на СД, управляващи и представляващи дружеството заедно, са възложител на обществени поръчки по чл. 5, ал. 4, т. 2 от ЗОП. Жалб.Е. М. Г. заемал длъжността Изпълнителен директор на „•••“ ЕАД, гр.София от 07.04.2021 г., Председател на СД бил К. Г. Г. от 25.07.2022 г. до 22.07.2024 г. С решение № F394167/26.07.2023 г. на Изпълнителния директор – жалб. Г. и Председателя на Съвета на директорите – К. Г. била открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет “Предоставяне на услуги по застраховане на имуществените и неимуществените интереси на “•••” ЕАД”. Със същото решение било одобрено обявлението за обществената поръчка и документацията за участие. Обществената поръчка била вписана в Регистъра на обществени поръчки /РОП/ с УИН 00203-2023-0029 и била с прогнозна стойност в размер на 3 149 722,83 лв. без ДДС. Обект на обществената поръчка е „услуга“ по смисъла на чл.3, ал.1, т.3 от ЗОП, а възлагането на обществената поръчка било чрез открита процедура по реда на чл. 132 от ЗОП, като същото било обявено чрез използването на централизираната електронна платформа в съответствие с чл.39а, ал.1 от ЗОП. Документацията за участие в обществената поръчка съдържала указания към участниците за подготовка на офертите, изисквания към участниците, критерии за възлагане на поръчката, техническа спецификация и образци на документи. Видно от обявлението за обществената поръчка и Техническата спецификация, обществената поръчка не била разделена на обособени позиции, като Възложителят е изложил мотиви за това в решението за откриване на процедурата. В раздел IV.7) от решението е посочено, че поръчката не е разделена на обособени позиции, поради факта, че разделянето й е нецелесъобразно, тъй като основният предмет на поръчката е предоставяне на услуги по застраховане на имуществените и неимуществени интереси на “•••” ЕАД, застраховките са свързани и произтичат от основният предмет на поръчката и не биха могли да бъдат разделени от него и не могат да се предлагат самостоятелно. Съгласно описанието на обществената поръчка и техническата спецификация, предмета на същата Възложителят е включил следните услуги по застраховане - задължителна застраховка “Гражданска отговорност” на автомобилистите; задължителна застраховка “Злополука” на пътниците на обществения транспорт, като застрахователната премия се определя върху приходите върху продажба на превозни документи от Възложителя (“•••” ЕАД); застраховка “Каско” на сухопътните превозни средства, без релсови средства, покриваща всички рискове без кражба върху балансовата им стойност; застраховка “Каско” на сухопътните превозни средства, без релсови средства, покриваща всички рискове, вкл. кражба върху балансовата им стойност; . застраховка “Каско” на тролейбусите/ електробусите, покриващи всички рискове без кражба върху балансовата им стойност; застраховка “Каско” на релсови превозни средства (трамваи), покриваща всички рискове без кражба върху балансовата им стойност; застраховка “Злополука” на местата в превозните средства при превоз на пътници в страната; застраховка на имущества срещу “Пожар” и “Природни бедствия”, включително и гръмотевични бури и мълнии; застраховка кражба на имущество и складови наличности; обща “Гражданска отговорност” към трети лица за вреди, причинени от работник или вещ, собственост или под надзора на възложителя, възникнали в непосредствена връзка с дейността на „•••” ЕАД; Кражба на кабели; застраховка Професионална отговорност в проектирането и строителството; застраховка “Отговорност на работодателя”; застраховка трудова злополука; застраховка „Тероризъм“ - обект на застраховане са тролейбусите, електробусите, трамваите и сградите, собственост или експлоатирани и определени от Възложителя. В КЗ са посочени лицата, които могат да извършват застрахователна дейност /чл.12 от КЗ/. Лицензът /за един или повече класове застраховки по раздел II от Приложение № 1 /общо застраховане/ може да се издаде и за групи класове застраховки, изброени в раздел II, буква „Б“ от Приложение № 1 /чл.29, ал.2 от КЗ/. Посочените от Възложителя застраховки попадат в обхвата на Раздел II от Приложение № 1, където е дадена класификация на рисковете според класа застраховка. Видно от част „Б“ на Приложение № 1 лицензът по чл.29 от КЗ може да обхваща застраховки от отделни класове или всички класове от раздел „Общо застраховане“. С Решение № 56 по точка 4/04.12.2023 г., било обявено класирането в процедурата, в която участвал само един участник: ЗАД „ОЗК - Застраховане“ АД и същият бил класиран на първо място и определен за изпълнител на поръчката. На 22.12.2023 г., бил сключен договор № СЕ-213/22.12.2023 г., с ЗАД „ОЗК - Застраховане“ АД. За „•••“ ЕАД договорът бил подписан от К. Г. Г. - Председател на СД и жалб.Е. М. Г. - Изпълнителен директор на „•••“ ЕАД, като същият бил на обща стойност в размер на 3 149 722,83 лв. без ДДС. В случая органите на Финансовата инспекция приели, че със структурирането на обществената поръчка - без обособени позиции, Възложителят изисква потенциалният участник да осъществява дейност по застраховане и/или презастраховане за всички класове застраховки по Приложение № 1, раздел II от Кодекса за застраховането и така е предопределено изпълнението на поръчката единствено от участник с лиценз за всички класове застраховки от Раздел II от Приложение № 1 от КЗ, като по този начин Възложителят необосновано е ограничил участието на стопански субекти, които притежават лиценз за отделни класове застраховки, но не за всички, посочени от Възложителя, с което е нарушил разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП. В срока, определен по чл. 44, ал. 1 от ЗАНН постъпили писмени възражения от жалбоподателя, в които същият изразява несъгласието си с констатациите, съдържащи се в съставения АУАН. АНО споделил част от изложените възражения, за което изложил мотиви в издаденото Предупреждение. Въз основа на акта е издадено процесното Предупреждение № 11-01-177 от 29.04.2025 г. на Директора на АДФИ, с което жалбоподателят, на основание чл. 28 от ЗАНН е бил предупреден за извършено нарушение на разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, че при извършване на друго административно нарушение от същия вид, представляващо маловажен случай, в едногодишен срок от влизане в сила на предупреждението, за това друго нарушение, ще му бъде наложено предвиденото в закона административно наказание. Наказващият орган приел, че описаното в акта деяние съставлява административно нарушение на чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП, обн. ДВ. бр. 13 от 16.02.2016 г.), като доказателствата, събрани по време на финансовата инспекция, потвърждават фактическата обстановка, изложена в АУАН № 11-01-177/20.03.2025 година. При извършената проверка, анализ и преценка на събраните доказателства, АНО приел, че нарушението представлява маловажен случай по смисъла на чл. 28, ал. 1 от ЗАНН, поради което на жалбоподателя не следва да бъде наложено наказание, а същият следва да бъде предупреден, че при извършване на друго административно нарушение от същия вид, представляващо маловажен случай, за това друго нарушение ще му бъде наложено административно наказание. Горната фактическа обстановка се установява от показанията на свидетеля Б. А. И., както и от приложените по реда на чл. 283 от НПК писмени доказателства. При така очертаната фактическа обстановка съдът приема от правна страна следното: При съставяне на акта за установяване на административно нарушение и издаване на предупреждението, съдът не констатира наличието на съществени процесуални нарушения, водещи до отмяна на предупреждението на това основание. Актът за установяване на административно нарушение и издаденото въз основа на него предупреждение съдържат всички реквизити съгласно изискванията на чл. 42 и чл. 57, ал. 1 от ЗАНН, като същевременно съдът намери, че те са издадени от компетентен орган. В тази връзка следва да се посочи, че възраженията на жалбоподателя са достатъчно подробно обсъдени, с оглед на което доводите, изложени в жалбата в тази насока се явяват неоснователни. Според разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, при възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. Анализът на посочения текст разкрива законодателен стремеж при възлагането на обществените поръчки и разходването на публичните средства да бъде гарантирано спазването на основния принцип по ал. 1, т. 2 от същата норма – свобода на конкуренция. Налице са случаи, при които законодателят допуска поставянето на условия и изисквания от възложителя към участниците в съответна процедура /напр. чл. 47, ал. 1 от ЗОП /, но винаги при съобразяване на спецификите на съответната поръчка при неизменно спазване на останалите принципи – пропорционалност, публичност и прозрачност, равнопоставеност и недопускане на дискриминация /чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 3 и 4 ЗОП/. Тоест, когато предметът, стойността, сложността, количеството или обемът на обществената поръчка налагат поставяне на условия и/или изисквания на възложителя, които ограничават кръга на потенциалните участници, те следва да са пропорционални на засегнатия обществен интерес и публично оповестени. Така в чл. 46, ал. 1 от ЗОП законодателят е допуснал при подготовката за възлагане на обществена поръчка възложителят да прецени възможността за разделянето й на обособени позиции, а когато реши, че това не е целесъобразно, в решението за откриване на процедурата да посочи конкретни мотиви. Смисълът на тази преценка е, когато въпреки наличието на предмет на доставка, позволяващ възлагане по "обособена позиция" (част от предмета на обществената поръчка, който въпреки че може да бъдат самостоятелен предмет на обществена поръчка, е систематично свързана с другите позиции от предмета на обществената поръчка) и предполагащ възможност за участие на по – широк кръг от изпълнители, възложителят да обоснове наличието на специфики от дейността му, които налагат поръчката да бъде възложена като едно цяло. В тези случаи пропорцията и балансът следва да са налице между ефективното и ефикасно разходване на бюджетните средства, свободата на конкуренция и най – целесъобразното задоволяване на нуждите на конкретния възложител. Последните по аргумент от чл. 1, ал. 2 от ЗОП се окончават до придобиването посредством договор за обществена поръчка на строителство, доставки или услуги от избрани изпълнители, предназначени за обществени цели или за нуждите на публични възложители, а при секторни възложители – за изпълнение на секторни дейности. Пред оперативната самостоятелност на възложителя се поставя ясна граница чрез изискванията на чл. 2, ал. 2 ЗОП, както и от императивното изискване по чл. 46, ал. 1 ЗОП – когато възложителят реши, че не е целесъобразно поръчката да се разделя на обособени позиции, да посочи причините за това. Този законодателен подход изисква преценката за спазването на принципа по чл. 2, ал. 2 ЗОП да се прави винаги, ведно с отчитане на специфичните потребности на отделните възложители, които не могат да бъдат обхванати и ограничени в универсални за всички случаи правни рамки (в този смисъла Решение № 4770 от 18.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2741/2017 г., IV о.). В случая безспорно е установено, че с решение № F394167/26.07.2023 г. на Изпълнителния директор – жалб. Г. и Председателя на Съвета на директорите – К. Г. е открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет “Предоставяне на услуги по застраховане на имуществените и неимуществените интереси на “•••” ЕАД”. Обект на обществената поръчка е „услуга“ по смисъла на чл. 3, ал. 1, т. 3 от ЗОП - “Предоставяне на услуги по застраховане на имуществените и неимуществените интереси на “•••” ЕАД”. Безспорно е също, че сключването на всяка една от застраховките, предмет на поръчката, би могло да стане самостоятелно и поръчката да бъде разделена на обособени позиции, за всяка една от застраховките. Всички обсъдени до тук възможности за възлагане на поръчката са нормативно допустими, при спазване на съответните правила. Според разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от ЗОП, целта на тази процедура, без значение от подхода на възложителя, е да бъде придобита собствеността върху стока, строителство или услуга. За да бъде постигната тази основна цел, неминуемо всеки от участниците следва да представи пред възложителя оферта, която да кореспондира с неговите конкретни нужди. При това положение се обосновава извод, че офертата следва да покрива в цялост тази нужда, а не отделни нейни части. Дори поръчката да бъде разделена на обособени позиции отново се предполага участниците да оферират цени за всяка една номенклатурна единица в съответната позиция, за която кандидатстват, за да се постигне съответна целесъобразност. В предупреждението си, наказващият орган е приел, че обществената поръчка необосновано не е разделена на обособени позиции, тъй като неразделянето не се дължи на обективни обстоятелства, въпреки изложените мотиви от възложителя. Неправилно и в противоречие с правната регламентация е, че след като не съществува обективна невъзможност за разделяне на поръчката на обособени позиции, същата следва да бъде разделена на такива. Такова тълкуване би довело до изключване на преценката на възложителя въобще, което противоречи на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от ЗОП. Неправилно е изискването по чл. 2, ал. 2 от ЗОП да се поставя изолирано и извън контекста на преследваната от закона цел. Неоснователно е да се приеме, че решението на възложителя да не създава ситуация, при която ще следва да сключи отделни договори за сключване на посочените застраховки на имуществените и неимуществените интереси на “•••” ЕАД” не е свързано с преценка по целесъобразност. Да се отрече правото на възложителя да извърши подобна преценка се явява пряко противоречие със закона. В случая макар да е налице ограничаване на свободната конкуренция, същото се явява обективно обосновано и нормативно допустимо, поради което не се установява да е извършено нарушение на забраната по чл. 2, ал. 2 от ЗОП, а оттам не са и налице основания за ангажиране на административно-наказателната отговорност на възложителя. Извън очертаната от контролните органи фактическа обстановка не се установява и ограничаване на конкуренцията чрез специфики от описанието на предмета на поръчката или поставянето на изисквания за доставка на прекомерно индивидуализирани услуги. В случая възложителят не е заложил конкретни изисквания, които биха довели до облагодетелстването или ограничаване участие на определени лица, а оттам и до създаването на възможност за участие само на един или няколко изпълнители. Нещо повече, включените в предмета на поръчката видове застраховки, попадат изцяло в класа на Общото застраховане по раздел I I от Приложение № 1 към КЗ. Ръководната и стопанско-организационна дейност на управляваното от жалбоподателя дружество не следва да бъде поставена в зависимост от това за какви видове застраховки имат издаден лиценз опериращите на застрахователния пазар дружества. Не следва да се санкционира жалбоподателя, поради причината, че част от застрахователните дружества нямат лиценз за определени видове застраховки и не се явяват конкурентни, отново не по вина на жалбоподателя. На второ място, не следва да се придава изключителна тежест на обективната възможност за обособяване на позиции в обществената поръчка и тя да има характер на преимуществен фактор пред останалите, като например икономическата полза на предприятието от сключването на договора въз основа на обявената обществена поръчка. Следва да се има предвид и обстоятелството, че обявлението за обществена поръчка е публично оповестено и по този начин е била гарантирана възможността за участие на широк кръг изпълнители, поради което зададените от възложителя условия не са стеснили необосновано кръга на участниците в процедурата, не са дискриминационни и са заложени в съответствие с чл. 2, ал. 2 от ЗОП. В обобщение следва да бъде посочено, че фактическият състав на административно нарушение по чл. 2, ал. 2 от ЗОП включва няколко елемента: 1. да бъдат включени в решението, обявлението или документацията за обявяване на обществена поръчка условия или изисквания, които да дават предимство на лица или ограничават участието на лица в обществени поръчки; 2. това предимство или ограничаване да не е обосновано и да не е съобразено с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. В нормата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП законодателят забранява включването на такива ограничителни условия или изисквания, които са необосновани и не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на поръчката. Отнесено към настоящия случай, съдът приема, че възложителят е въвел допустими изисквания към участниците в рамките на своята оперативна самостоятелност и не е нарушил забраната по чл. 2, ал. 2 от ЗОП, с оглед особеностите на конкретния случай, изразяващи се в предмета на обществената поръчка. С оглед горното, съдът счита, че издаденото предупреждение е незаконосъобразно и като такова следва да бъде отменено. Предвид изхода на делото, право на разноски има жалбоподателя, но доколкото такава претенция не е отправена нито в жалбата, нито в хода на производството, такива не следва да бъдат присъждани. Въз основа на гореизложеното, Софийски районен съд,