Решение № 49 от 30.6.2025 г. на Районен съд - Дулово по дело № 197/2022 г.

Производството е по реда на чл. 59 и сл. от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Образувано е по жалба на „•••“ ЕООД, със седалище и адрес на управление: ••••, представлявано от Н. Р. Б., ЕГН ••••••••••, срещу Наказателно постановление № •••• г., издадено от Изпълнителен директор на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“ гр. Силистра, с което на жалбоподателя, на основание чл. 79, ал. 4 КТ и чл. 75а, ал. 5, вр. чл. 75а, ал. 2 от Закона за трудовата миграция и трудовата мобилност, е наложено административно наказание имуществена санкция в размер на 4 000, 00 лв. /четири хиляди лева/, за нарушение на чл. 8, ал. 1, т. 2 от Закона за трудовата миграция и трудовата мобилност, обн. ДВ, бр. 33 от 26 април 2016 г., последно изм. и доп. ДВ, бр. 41 от 3 юни 2022 г. Наказателното постановление е връчено на •••• г., а жалбата е депозирана на ••••г. (л.9) - в срока по чл.59, ал.2 ЗАНН, следователно е допустима. Според НП № ••••• г., нарушението е констатирано, след извършена на •••• г. проверка по документи, във връзка със спазване на трудовото законодателство, като обект на проверката е „••••“ ЕООД, със седалище и адрес на управление – •••••, следователно компетентен да разгледа жалбата е Районен съд - гр. Дулово. С Наказателното постановление (НП) № •••• г. на Изпълнителния директор на ИА „ГИТ“ на жалбоподателя „••••“ ЕООД е наложена имуществена санкция в размер на 4000 лв. на основание чл.79, ал.4 от Кодекса на труда (КТ) и чл.75а, ал.5 във връзка с ал.2 от Закона за трудовата миграция и трудовата мобилност (ЗТМТМ). Санкцията е за нарушение на чл.8, ал.1, т.2 ЗТМТМ, изразяващо се в това, че дружеството – в качеството му на местен работодател – е приело на работа гражданин на трета държава със статут на продължително пребИ.ване, без той да има право на достъп до българския пазар на труда (т. е. без надлежно разрешение за работа). Съгласно чл.8, ал.1, т.2 ЗТМТМ право на достъп до пазара на труда нямат работниците – граждани на трети държави, които имат разрешение за продължително пребИ.ване в Република България. В случая е установено, че дружеството жалбоподател е сключило трудов догово𠹕•• г. с лице – гражданин на Република Турция (Ф. С., с ЛНЧ ••••), притежаващо разрешение за продължително пребИ.ване на основание чл.24, ал.1, т.10 от Закона за чужденците в РБ (получено право на пенсия и достатъчни средства за издръжка). На ••• г. това лице е започнало изпълнение на работата като “шофьор товарен автомобил – международни превози” в транспортното предприятие на жалбоподателя, без да е поискано или издадено предварително разрешение за достъп до пазара на труда от компетентния орган (Агенцията по заетостта). При проверка от дирекция “Инспекция по труда” – Силистра, извършена на •••• г. по сигнал от НАП, е констатирано горното обстоятелство. Въз основа на това на ••••г. срещу дружеството е съставен акт за установяване на административно нарушение (АУАН) №••••• от главен инспектор Р. П. при ДИТ – Силистра. В акта нарушението е квалифицирано като нарушение на чл.8, ал.1, т.2 ЗТМТМ. Не са направени възражения при връчване на АУАН. В законоустановения срок Административнонаказващият орган (АНО) е издал обжалваното НП, с което е възпроизвел описаната фактическа обстановка и е наложил санкция на основание специалните разпоредби на ЗТМТМ, цитирани по-горе. В жалбата си “••••” ЕООД оспорва наказателното постановление като незаконосъобразно, издадено при съществени нарушения на процесуалните правила и в противоречие с материалния закон. На първо място се изтъква, че нарушението не е било точно и пълно описано както в АУАН, така и в НП, с което е нарушен чл.42, т.4 и чл.57, ал.1, т.6 ЗАНН – липсва ясно формулиране на деянието и на законовите разпоредби, които са виновно нарушени. Твърди се, че АУАН е съставен от некомпетентно длъжностно лице, без представени доказателства за неговата компетентност, което също представлява съществено процесуално нарушение. Навежда се и довод за неспазване на срока по чл.34, ал.1 ЗАНН – по-конкретно, че актът е съставен след изтичане на предвидения срок (втората хипотеза на чл.34, ал.1). На следващо място, жалбоподателят сочи, че в наказателното постановление не са посочени надлежно доказателствата, които потвърждават нарушението – вписани били единствено протоколи от проверката, изготвени от самия административно- наказващ орган, но не и обективни доказателства за нарушение (напр. документални). Счита се, че във въпросните протоколи няма установени конкретни нарушения на материалния закон, а само изводи на контролния орган – като дори се споменава факт, че трудовият договор на чужденеца е бил надлежно приет от НОИ и НАП, без възражения от тези институции (т. е. бил е регламентирано регистриран). Жалбоподателят отбелязва, че договорът с работника е прекратен на •••• г. (на осн. чл.325, т.1 КТ – по взаимно съгласие), след краткотрайно изпълнение, и че Изпълнителна агенция “Автомобилна администрация” (бившето ДАИ) също е приела представените документи относно командировката без възражения. Поради това се счита, че не е изяснена фактическата обстановка, въз основа на която Административнонаказващият орган е приел, че е налице нарушение. В допълнение, жалбоподателят изтъква, че за да е налице административно нарушение по смисъла на чл.6 ЗАНН, следва поведението да е противоправно и виновно (умишлено или по непредпазливост) и да нарушава установения държавен ред. В случая дружеството не е имало вина – липсвал е вредоносен резултат от деянието и са спазени всички останали изисквания (трудовият договор е бил официално регистриран, дължимите данъци и осигуровки – внесени). Работникът чужденец сам е желаел да постъпи на работа и не е възразил срещу условията. Не е засегнат държавният интерес, доколкото публичните задължения са били изплатени. Поради всичко това се твърди, че деянието е с пренебрежимо ниска степен на обществена опасност – маловажен случай по смисъла на чл.28 ЗАНН. Жалбоподателят сочи, че Административнонаказващият орган не е обсъдил възможността за приложение на чл.28 ЗАНН и неправилно е приел, че нарушението не е маловажно, без да отчете смекчаващите обстоятелства. Позовава се на Тълкувателно решение № 1/12.12.2007 г. на ОСНК на ВКС, според което изразът “може” в чл.28 ЗАНН не предоставя оперативна самостоятелност, а особена компетентност на наказващия орган – при наличие на основания за маловажност, последният е длъжен да не наложи наказание, а да предупреди нарушителя. Излагат се и множество съдебни решения в подкрепа на тезата, че неточното описание на нарушението представлява съществено процесуално нарушение, което води до отмяна на наказателното постановление изцяло (напр. решение по НАХД № 455/2005 г. на Пловдивски РС, решение по НАХД № 8626/2002 г., в сила от 19.02.2002 г., решение по НАХД № 5278/2010 г. на СРС и др.). В съдебно заседание ВъззИ.емата страна – ИА „Главна инспекция по труда“, чрез процесуалния си представител (юрисконсулт А.), оспорва жалбата. Твърди се, че както АУАН, така и наказателното постановление са издадени от компетентни лица, в рамките на законовите срокове, и съдържат всички изискуеми реквизити. Нарушението било обосновано и описано подробно в акта и НП, като от събраните доказателства безспорно се установявало, че дружеството е осъществило състава на посоченото административно нарушение – наело е на трудов договор чужд гражданин, който няма право да упражнява трудова дейност в България, без да е уреден трудовоправният му статус (без разрешение за работа). Не са налице, според АНО, каквито и да е процесуални пропуски, които да ограничават правото на защита на жалбоподателя – последният е знаел за какво нарушение е санкциониран и в хода на производството е могъл да представя възражения и доказателства. Наказващият орган счита, че маловажен случай по чл.28 ЗАНН не е налице, тъй като извършеното нарушение не се отличава по нищо от типичните случаи и не демонстрира по-ниска степен на обществена опасност. Формалното спазване на други задължения (като данъчна регистрация на договора) не освобождава от отговорност за извършеното съществено нарушение – незаконно наемане на работа. Поради това АНО пледира наказателното постановление да бъде потвърдено като законосъобразно. След като събра и анализира доказателствата по делото, както и доводите на страните, съдът прие за установено следното от фактическа страна: Не се спори по същество относно извършеното деяние – жалбоподателят е сключил и изпълнявал трудов договор с чужд гражданин (турски), който към онзи момент е имал право на продължително пребИ.ване, но нямал право да работи в страната без разрешение от компетентните органи. Безспорно е и че работодателят не е получил такова разрешение за въпросното лице. В резултат на това, с приемането на лицето на работа на ••••г., е било нарушено правилото на чл.8, ал.1, т.2 ЗТМТМ. За периода ••• г. работникът е изпълнявал трудови задачи (международен превоз), за което му е изплатено договореното възнаграждение и командировъчни пари (350 евро, по разходен касов ордер от •••• г.). На •••• г. трудовият договор е прекратен. Междувременно на ••• г. инспектори по труда извършват проверка по документи, при която разкрИ.т горните факти. Съставен е протокол от проверка № •••• г., в който са описани установените несъответствия – основното от които е липсата на разрешение за работа на чужденеца. На ••• г. е съставен АУАН №•••въз основа на тези констатации. Актът е съставен от надлежен инспектор (Р. П.) в присъствието на управителя на дружеството, подписан е от свидетел (М. Д.) и връчен на място – без постъпили възражения в него. В 7-дневния срок няма подадено и писмено възражение от страна на санкционираното лице. На ••• г., въз основа на материалите по преписката, Изпълнителният директор на ИА “ГИТ” издава обжалваното наказателно постановление, с което квалифицира деянието като нарушение на чл.8, ал.1, т.2 ЗТМТМ и налага имуществена санкция в посочения по-горе размер (4000 лв., съответстващ на предвидения минимум за такова нарушение – чл.75а, ал.2, т.1 ЗТМТМ). При така изяснената фактическа обстановка, съдът намира, че актът и наказателното постановление са издадени от компетентни органи в рамките на тяхната власт. По силата на действащото законодателство (чл.47, ал.1 ЗАНН и чл. 399, ал.1 КТ) контролните органи на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда” са оправомощени да съставят актове за нарушения на трудовото законодателство и свързаните с него закони, включително ЗТМТМ, а Изпълнителният директор на ИА „ГИТ” е централен административнонаказващ орган, компетентен да издава наказателни постановления за такИ. нарушения. В случая АУАН е съставен от главен инспектор в Дирекция “Инспекция по труда” – Силистра, който към онзи момент е имал това качество (видно от представената Заповед № ••• г. на изп. директор на ИА ГИТ за назначаването и правомощията на Р. П., ). Следователно не е налице нарушение относно компетентността на актосъставителя или наказващия орган – възраженията на жалбоподателя в тази насока са неоснователни. Съдът намира също, че не са налице нарушения на законовите срокове. Нарушението е било разкрито в хода на проверката на ••• г., поради което тримесечният срок по чл.34, ал.1, изр. първо ЗАНН за съставяне на акт тече от тази дата. Актът е съставен на ••• г., т.е. само две седмици след установяване на нарушението – в рамките на срока. Деянието не представлява „скрито” нарушение (втора хипотеза на чл.34, ал.1), за което началото на срока да се изчислява от открИ.нето му от други органи – самите инспектори по труда са констатирали нарушението пряко при проверката. Ето защо доводът в жалбата за изтекъл срок по чл.34 ЗАНН е неотносими и не се подкрепя от фактите. Наказателното постановление пък е издадено на••• г., т.е. в рамките на около месец от съставяне на акта – в случая спазване на едномесечния срок по чл.52, ал.1 ЗАНН. Следователно административнонаказателното производство е проведено в сроковите рамки, определени от закона. Въпреки горното, съдът намира, че обжалваното постановление е незаконосъобразно поради други съществени нарушения на процесуалните правила, допуснати при съставяне на АУАН и издаване на НП, както и поради несъответствие с материалния закон. На първо място, налице е нарушение на изискването за пълно и точно описание на нарушението по смисъла на чл.42, т.4 ЗАНН (за акта) и чл.57, ал.1, т.5 ЗАНН (за постановлението). Съдът установи, че в акта и в НП деянието не е описано с необходимата конкретика – отразени са само базови факти (че е наето лицето С. чужденец с продължително пребИ.ване, че е работил като шофьор, без да има право на труд), но не е посочено в какво точно се е изразило противоправното виновно поведение на санкционираното дружество. В обстоятелствената част на НП липсва изрично посочване на задължението, което е нарушено – например, че работодателят е бил длъжен да получи предварително разрешение за наемане на чужденеца, но не го е направил. Вместо това е формулирано като нарушение самото “приемане на работа” на лицето “без право на достъп до пазара на труда”. Макар по смисъла на закона това да представлява неправомерен резултат, не е описан механизмът на извършване – дали чрез действие или бездействие от страна на дружеството, кои конкретни нормативни изисквания са игнорирани. Така, описанието се явява непълно, неточно и неясно относно съставомерните елементи на нарушението. Не става ясно, например, нарушението в самия факт на сключване на трудов договор ли се състои, или в допускане до изпълнение на работа без разрешение, или и в двете; в какво се изразява вината на юридическото лице – дали умишлено е пренебрегнало процедурата по искане на разрешение, или не е знаело за това изискване, и пр. Подобна непълнота в описанието на нарушението препятства пълноценното упражняване на правото на защита на санкционирания субект, който не може да разбере с точност в какво е обвинен. В случая пропуските в съдържанието на АУАН не могат да се считат за извлечени чрез по-подробното описание в наказателното постановление – тъй като и самото постановление не запълва напълно празнотите. Съгласно постоянната съдебна практика, установяването на нарушението и неговата конкретизация трябва да се извършат още в акта, а евентуални недостатъци не могат да бъдат отстранени за пръв път едва в наказателното постановление. Ако нарушението не е било надлежно и изцяло установено и описано от актосъставителя, това е съществено процесуално нарушение, което води до отмяна на НП – тъй като Административнонаказващият орган няма право да повдига нови обвинения или да дописва факти, които не са посочени в акта (в противен случай би се накърнило правото на нарушителя да разбере навреме обвинението и да възрази срещу акта). В тази насока могат да се посочат редица решения на съдилищата: например Решение по НАХД № 8626/2002 г. (в сила от 19.02.2002 г.), в което се приема, че пропуските при установяване на нарушението и недостатъчната му конкретизация не могат да бъдат запълнени впоследствие чрез пълно описание за пръв път в НП; също Решение по НАХД № 455/2005 г. на Пловдивски РС, според което в наказателното постановление следва точно да се посочи виновното поведение на нарушителя съобразно съставомерните признаци на конкретната административнонаказателна норма, като описанието на нарушението трябва да е пълно и изчерпателно. В разглеждания случай това изискване не е изпълнено – описанието в НП е твърде лаконично и не съдържа всички релевантни факти. Ето защо допуснатото нарушение на чл.42, т.4 и чл.57, ал.1, т.5 ЗАНН (относно съдържанието на АУАН и НП) се квалифицира от съда като съществено, тъй като ограничава правото на защита на жалбоподателя. Това само по себе си е достатъчно основание за отмяна на атакуваното постановление. На второ място, съдът намира, че е допуснато нарушение и на чл.57, ал.1, т.5 ЗАНН – изискването в наказателното постановление да се посочат доказателствата, въз основа на които е установено нарушението. В процесното НП липсва изрично изброяване на доказателствата. В мотивировъчната му част Административнонаказващият орган се позовава на “събраните доказателства” и на факта, че “обстоятелствено е описано извършеното нарушение”, но като такИ. доказателствени източници са посочени единствено протоколите от проверката (съставени от самия контролен орган). Не са индивидуализирани никакви други конкретни писмени доказателства – например не се споменават приложените по преписката документи: трудовият договор № •••г.; уведомлението по чл.62, ал.5 КТ за регистрацията му; писмото от сектор “Миграция” при МВР относно статута на чужденеца; писмените обяснения на управителя на дружеството; заповедта за командировка; касовият ордер за изплатени командировъчни; справката от НАП за регистриране на договора и пр. Всички тези доказателства безспорно се съдържат в материалите по делото и установяват фактите, но в самото НП не са изрично посочени. Посочването само на протокол №••• от •••• г. (едностранен документ на инспекцията) не може да замени горните доказателства. Пропускът на наказващия орган да изброи доказателствените източници на нарушение също е съществен, тъй като оставя неясно върху какви данни и документи се основава обвинението. Това затруднява нарушителя да прецени дали всички факти са правилно установени и да оспори надеждността на конкретни доказателства. В случая, например, от съществено значение е документът от МВР относно правния статут на лицето – именно той удостоверява, че последното няма право да работи по смисъла на чл.8, ал.1, т.2 ЗТМТМ. Въпреки това наказателното постановление не го упоменава сред доказателствата, нито трудовия договор, нито писмените обяснения на жалбоподателя, които съдържат неговата гледна точка. Липсата на пълен списък на доказателствата е още един съществен процесуален пропуск, който според съда се явява достатъчно основание за отмяна на НП (наред с гореописания порок при описанието на нарушението). На трето място, съдът намира, че деянието следва да бъде квалифицирано като маловажен случай по смисъла на чл.28 ЗАНН. Макар този въпрос да засяга материалната законосъобразност на издаденото наказателно постановление (т. е. преценката на Административнонаказващия орган по съществото на нарушението), съдът е длъжен да упражни контрол и в тази насока – доколкото жалбоподателят изрично твърди, че случаят е маловажен, а и настоящата инстанция проверява изцяло законосъобразността на наказанието. В случая са налице множество смекчаващи обстоятелства и липсват каквито и да е вредни последици от нарушението. Видно от доказателствата, “•••” ЕООД е регистрирало трудовия договор на чужденеца в НАП още на •••• г. (преди постъпването на работа) – т.е. не е имало намерение да укрИ. трудовото правоотношение. За времето, през което лицето е работило, работодателят е внасял дължимите осигурителни вноски и данъци за него (така, както би направил за всеки законно нает работник). Непосредствено след като от инспекцията е било указано, че липсва разрешение за работа, трудовият договор е бил прекратен по взаимно съгласие. На лицето са изплатени всички договорени възнаграждения (включително командировъчните пари), т.е. то не е било експлоатирано или ощетено по никакъв начин – напротив, получило е социални осигуровки, сякаш е било легално наето. Държавният бюджет не е претърпял щети – нито от неплатени данъци, нито от евентуални бъдещи разходи (тъй като ако чужденецът се пенсионира в България, това ще е на база внесените от работодателя осигуровки, а не за сметка на държавата). С други думи, обществените интереси не са увредени от деянието. Нарушението се изразява единствено в неизпълнение на изискването за предварително разрешение – формално изискване, целящо контрол върху достъпа на чужденци до трудовия пазар. Вредните последици от подобно нарушение обикновено биха били свързани с риск чужденци да заемат работни места в ущърб на местни работници или да работят без да се плащат данъци и осигуровки. В разглеждания случай няма данни за подобни ефекти – чужденецът е заемал позиция (международен шофьор), за която в региона дори има недостиг на кадри, а както вече бе отбелязано, всички публичноправни задължения са били спазени. Деянието е първо по рода си за дружеството; няма данни то да е системен нарушител на трудовото законодателство. Всички тези обстоятелства характеризират нарушението като такова с ниска степен на обществена опасност – по-ниска от обичайните случаи на незаконно наемане на работа на чужденци. Именно подобна хипотеза законодателят определя като “маловажен случай” – когато нарушението, с оглед на липсата или незначителността на вредните последици и наличието на изключителни смекчаващи обстоятелства, се отклонява от типичните случаи и представлява по-ниска степен на обществена опасност (бланкетна дефиниция, изведена в трайната съдебна практика – вж. например Решение №3821/09.06.2023 г. на АССГ по к.н.а.х.д. №2567/2023 г.). Въпреки горното, наказващият орган е отказал да приложи чл.28 ЗАНН, приемайки в НП, че случаят не бил маловажен, тъй като “извършеното нарушение не се отличава от типичните нарушения от този вид” и не било налице “по-ниска степен на обществена опасност”. Тези мотиви на АНО са бланкетни и не отчитат конкретиката на случая – както посочихме, настоящото нарушение съществено се различава от един “типичен” случай (при който работодател укрИ. заетостта на чужденец, не плаща данъци, спестява си разходи и реализира нелегална печалба). В конкретния случай липсват каквито и да било утежняващи обстоятелства – дори напротив, работодателят е действал добросъвестно по отношение на другите си задължения. Деянието представлява по-скоро незнание или неразбиране на едно формално изискване, отколкото умишлен опит за заобикаляне на закона. Ето защо съдът счита, че са налице основанията на чл.28 ЗАНН и нарушението следва да се квалифицира като маловажен случай. Съгласно Тълкувателно решение № 1/2007 г. на Общото събрание на Наказателната колегия на ВКС, преценката за “маловажност на случая” не е въпрос на целесъобразност, а на законосъобразност – т.е. наказващият орган няма право на свободна преценка, а е длъжен да приложи чл.28 ЗАНН винаги когато са налице законовите критерии за това. Изразът “може” в текста на закона означава специална компетентност, а не дискреция – при условията на маловажност органът следва да не наложи наказание и да отправи предупреждение към нарушителя. Неспазването на тази процедура води до постановяване на наказанието в противоречие със закона и е основание за отмяна на наказателното постановление. В съдебната практика е утвърдено разбирането, че когато съдът прецени наличието на маловажен случай, той следва да отмени НП и сам да предупреди нарушителя с решението си (арг. от чл.63, ал.2 ЗАНН и ТР №1/2007 г.). В настоящия казус, предвид изложените по-горе смекчаващи обстоятелства и липсата на вреди, съдът констатира наличие на предпоставките на чл.28 ЗАНН, но наказващият орган не ги е съобразил и неправилно е наложил административно наказание. И на това основание атакуваното постановление се явява незаконосъобразно. С оглед всички гореизложени съображения, съдът приема, че НП №•••• г. следва да бъде изцяло отменено. Допуснатите съществени нарушения в хода на административнонаказателното производство (липсата на пълно описание и на изискуеми реквизити) са достатъчно основание за отмяна, без дори да се навлиза в същинската преценка на нарушението. Наред с това, дори да се разгледа по същество, наказанието се явява материално незаконосъобразно поради маловажност на случая и неправилно приложение на материалния закон. Ето защо жалбата на „••••“ ЕООД ще бъде уважена, а наказателното постановление – отменено. По изложените съображения и на основание чл. 63, ал. 2, т.1 от ЗАНН, съдът