Решение № 67 от 13.3.2018 г. на Административен съд - Кърджали по дело № 369/2017 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК. Образувано е по протест от Д. Д. - зам. окръжен прокурор при ОП - Кърджали против разпоредбите на чл.5, ал.1, т.4, т.10, т.11, т.12, т.13, т.14, т.17, т.18, т.20, т.21 и чл.17, ал.1, т.8 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кърджали, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация за мандата 2015 - 2019 г., приет с Решение №37/10.03.2016 г. на ОбС Кърджали. В протеста се твърди несъответствие на оспорени те текст ове от правилника с разпоредбите на чл.27, ал.3 и ал.4; чл.21, ал.1, т.1, т.2, т.3, т.6, т.7, т.8, т.9, т.10, т.16, т.17, т.20 и чл.25 от Закона за местното самоуправление и местната администрация / ЗМСМА /, както и с норми от Закона за публичните финанси / ЗПФ /. Предлага отмяна на оспорените разпоредби. Претендира деловодни разноски. Ответникът – Общински съвет Кърджали, чрез пълномощник, намира протеста за неоснователен. Счита, че оспорените текстове са приети и са в сила от 2011 г. Твърди, че определянето на мнозинствата за приемането на съответните решения, е предоставено на общинските съвети, като органи на местното самоуправление. Счита, че чл.27, ал.3 ЗМСМА съдържа минималния брой гласове за приемане на решенията на общинския съвет, но няма забрана определени решения да се приемат и с квалифицирано мнозинство. Твърди също, че оспореният текст на чл.17, ал.1, т.8 от правилника, не съдържа контролни правомощия за председателя, които да са свързани със ЗПФ, а касае контрола върху разходите на общинския съвет, свързани с командироването на общинските съветници и обичайните разходи, във връзка с функционирането на ОбС. В писмено становище излага допълнителни съображения, че квалифицираното мнозинство, предвидено в чл.5, т.4, т.10, т.11, т.13 от правилника, е съобразено със съответните текстове от чл.34, ал.1 ЗМСМА, Закона за регионалното развитие / ЗРР / и правилника за прилагането му; Закона за юридическите лица с нестопанска цел / ЗЮЛНЦ /, както и с обществената значимост на решенията за именуване на улици, одобряване на символ и печат на общината, удостояване със званието „ почетен гражданин “ и др. Административният съд, като взе предвид събраните по делото доказателства, намира за установено следното: С Решение № 23/25.02.2016 г., ОбС Кърджали е създал временна комисия за актуализиране на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кърджали, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, за мандата 2015 - 2019 г. Установи се от приложения по делото протокол № 7 от проведеното н а 10.03.2016 г. заседание на ОбС Кърджали, че в дневния ред на заседанието, въз основа на предложен от председателя на временната комисия проект, е включена актуализация на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кърджали, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, за мандата 2015 - 2019 г. /Правилника/. Установи се също, че е предложен проект на нов Правилник, а не актуализиране на предходния, чрез изменения и допълнения на отделни негови разпоредби. Проектът е бил гласуван и приет единодушно, в предложения вид, с Решение № 37/10.03.2016 г. на ОбС Кърджали. По делото е приложено извлечение от интернет страницата на Община Кърджали, видно от което, на 01.10.2012 г. е бил публикуван проект на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кърджали, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, за мандата 2011 - 2015 г. Липсват данни за надлежно публикуване на проекта на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кърджали, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, за мандата 2015 - 2019 г., приет с Решение № 37/10.03.2016 г. на ОбС Кърджали. При тази фактическа обстановка и след проверка на допустимостта на оспорването, както и на законосъобразността на оспорени те разпоредби, съобразно чл. 168, ал.1 АПК, съдът прави следните правни изводи: Оспорването е допустимо. Протестът е подаден от прокурор, който съгласно чл.186, ал.2 АПК разполага с правомощието да оспори пред настоящия съд процесните текстове, като това оспорване, според чл.187, ал.1 от АПК, не е ограничено със срок. Правилникът за организацията и дейността на общинския съвет е подзаконов нормативен акт, съгласно разпоредбите на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, вр. с чл.21, ал.3 ЗМСМА и чл.75 АПК. Приет е от компетентния орган, указан в чл.21, ал.3 ЗМСМА, и в предвидената от закона писмена форма. При приемането на Правилника обаче, съдът констатира съществено нарушение на процесуалните правила. От приложените по делото доказателства се установи, че с Решение № 37/10.03.2016 г. на ОбС Кърджали е приет нов Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Кърджали, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, за мандата 2015 - 2019 г. В тази връзка, като подзаконов нормативен акт, по отношение на предложения проект на Правилника за мандата 2015-2019 г., важат изискванията на чл.26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в относимата редакция на текста, обн. ДВ, бр. 46/2007 г., преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Последното задължение е императивно и има за цел да гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението му води до процесуално нарушение, опорочаващо акта до степен, налагаща отмяната му в оспорената част. В случая, въпреки дадените указания, по делото не са представени доказателства, установяващи изпълнението на горните изисквания, при приемането Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кърджали, за мандата 2015 - 2019 г., поради което последният е приет при съществено нарушение на процесуалните правила, представляващи достатъчно основание за отмяна на оспорените текстове. Освен констатираното съществено нарушение на административнопроизводствените правила, съдът установи и нарушение на материалния закон. По силата на чл.76, ал.3 АПК, при издаването на нормативни актове, регламентиращи обществени отношения с местно значение, общинските съвети следва на първо място да се съобразяват с нормативните актове от по-висока степен. С о спорени те текст ове на чл.5, ал.1, т.4, т.10, т.11, т.12, т.13, т.14, т.17, т.18, т.20, т.21 от Правилника е предвидено квалифицирано мнозинство от 21 общински съветника, при общ брой на съветниците в ОбС Кърджали - 41, за приемане на решения: за определяне размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет; за създаване и одобряване на устройствени планове и техни изменения за територията на общината или за части от нея, при условията и по реда на Закона за устройство на територията; за приемане на стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината, които отразяват и европейските политики за развитие на местните общности; за определяне на изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура; за създаване и прекратяване на общински фондации и за управлението на дарено имущество; за участие на общината в сдружения на местни власти в страната и в чужбина, както и в други юридически лица с нестопанска цел и определя представителите на общината в тях; за именуване и преименуване на улици, площади, паркове, инженерни съоръжения, вилни зони, курорти и курортни местности и други обекти с общинско значение; по предложения на кметове на райони и кметства по въпроси от своята компетентност; за одобряване символ и печат на общината, както и за удостояване с почетно гражданство на български и чуждестранни граждани, съгласно приетия Правилник за удостояване със званието “Почетен гражданин на Община Кърджали” и за награждаване с морални награди. Според общото правило на чл.27, ал.3 ЗМСМА, решенията на общинския съвет се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници. Изключенията от горното правило се съдържат в разпоредбата на чл.27, ал.4 ЗМСМА, която предвижда квалифицирано мнозинство - повече от половината от общия брой на съветниците, за решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17 и 20 и по чл. 21а, ал. 3, касаещи правомощията на общинския съвет, свързани със: създаване на постоянни и временни комисии и избора техните членове; одобряване на общата численост и структурата на общинската администрация в общината, района и кметството по предложение на кмета на общината; избор и освобождаване на председателя на общинския съвет; приемане и изменение на годишния бюджет на общината, осъществяване на контрол и приемане отчета за изпълнението му; определяне размера на местните такси; придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определяне конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства; създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и избор на представителите на общината в техните органи; ползване на банкови кредити, за предоставяне на безлихвени заеми, както и решения за поемане на общински дълг чрез сключване на договори за заем или емитиране на общински ценни книжа и за издаване на общински гаранции при условия и по ред, определени със закон; създаване на райони и кметства при условия и по ред, определени със закон; предложения за административно-териториални промени, засягащи територията и границите на общината; произвеждане на референдуми и общи събрания на населението по въпроси от своята компетентност; както и с приемане на правилник за организацията и дейността на обществения посредник. При направената съпоставка на текстовете на чл.5, ал.1, т.4, т.10, т.11, т.12, т.13, т.14, т.17, т.18, т.20, т.21 от Правилника, се установи, че нито една от горните хипотези не попада в обхвата на изключенията, предвидени в чл.27, ал.4 ЗМСМА, изискващи квалифицирано мнозинство - повече от половината от общия брой на съветниците, поради което горните разпоредби на Правилника противоречат на предвиденото в чл.27, ал.4 ЗМСМА. Необосновани са доводите на пълномощника, че квалифицираното мнозинство, предвидено в чл.5, т.4, т.10, т.11, т.13 от Правилника, било съобразено със съответните текстове от чл.34, ал.1 ЗМСМА, ЗРР и правилника за прилагането му, ЗЮЛНЦ, както и с обществената значимост на решенията за именуване на улици, одобряване на символ и печат на общината, удостояване със званието „ почетен гражданин “ и др. Следва да се отбележи, че обществената значимост на регулираните отношения с местно значение, е взета предвид при определянето на различни мнозинства в чл.27, ал.3 и ал.4 ЗМСМА, и в тази връзка е недопустимо тази преценка на законодателя, да се подменя с подзаконов нормативен акт. Освен това, както в ЗРР и ППЗРР, така и в ЗЮЛНЦ, е уредена компетентността на общинския съвет, да приема решения по предвидените в специалните закони въпроси, но в тях не се съдържат правила относно необходимото мнозинство за приемане на тези решения, тъй като това е уредено в ЗМСМА. Действително, текстът на чл.34, ал.1, изр.2 от ЗМСМА, предвижда квалифицирано мнозинство - повече от половината от общия брой съветници, но то не касае решенията на ОбС за определяне размера на трудовите възнаграждения на кметовете, а тези, с които се определя възнаграждението на общинския съветник. Незаконосъобразна, като несъответстваща на чл.21, ал.1, т.6 и чл.25 от ЗМСМА, е и оспорената разпоредба на чл.17, ал.1, т.8 от Правилника, с която е предвидено председателят на Общинския съвет да упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет. Според чл.21, ал.1, т.6 ЗМСМА, на общинския съвет е вменено правомощието по приемане и изменение на годишния бюджет на общината / в който са включени и средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет/, в т.ч. и осъществяването на контрол и приемането на отчета за изпълнението му. Т.е, по силата на горната разпоредба, контролът върху средствата, включени в бюджета на общината, част от който са и средствата за издръжка на общинския съвет, е предвидено да се осъществява от колективния орган, с оглед правомощията му по чл.21, ал.1, т.6 ЗМСМА. От друга страна, п равомощията на председателя на общинския съвет са изброени в разпоредбата на чл. 25 от ЗМСМА, и последните не включват упражняването на контрол върху изразходването на средства, предвидени за издръжка на общинския съвет, като законодателят не е предвидил възможност за разширяването им. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че оспорените текстове на Правилника са приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, както и в несъответствие с материалния закон, поради което следва да бъдат отменени. При този изход на делото, в полза на ОП Кърджали следва да бъдат присъдени направените по делото разноски за внесена такса за обява в ДВ, в размер на 20 лв. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен съд Кърджали