Решение № 78 от 19.3.2018 г. на Административен съд - Кърджали по дело № 363/2017 г.

Производството е административно, по реда на чл.191, ал.2, във връзка с чл.185 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс/АПК/.

Делото е образувано по протест от Б. В. - прокурор в Окръжна прокуратура - Кърджали, против разпоредбите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 и чл.15, ал.1, т.11 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №5 по Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет - Ардино.

В протеста се сочи, че с Решение №5 от Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет - Ардино, на основание чл.21, ал.3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация/ЗМСМА/, е приет Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация/Правилника/. Сочи се, че Правилникът е нормативен административен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Излага се довод, че съобразно чл.76, ал.3 от АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение, като такова е правилото и на чл.8 от Закона за нормативните актове/ЗНА/, както и че посоченото ограничение не следва да се пренебрегва при въвеждането на правни норми в правилник за организацията на орган на местно самоуправление. Сочи се, че в чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника се изисква решенията, касаещи: по т.4 - определяне размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет по предложение на кмета на общината; по т.13 - създаване и прекратяване на общински фондации и управлението на дарено имущество и по т.14 - участие на общината в сдружения на местни власти в страната и в чужбина, както и в други юридически лица с нестопанска цел и определяне представителите на общината в тях, да се вземат от общинският съвет с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, но че съобразно чл.27, ал.3, предл.І от ЗМСМА, решенията на общинския съвет се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници, а мнозинството, от вида на приетото в Правилника, е уредено в чл.27, ал.4 от ЗМСМА като изключение в изрично изброени случаи, като посочените в чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника не са сред тях. На следващо място се сочи, че разпоредбата на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника регламентира, че председателят на общинския съвет упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени по бюджета на общината за издръжка на общинския съвет и че правомощията и функциите на органите на местно самоуправление по отношение на средствата от общинския бюджет са уредени в редица разпоредби от ЗМСМА и Закона за публичните финанси/ЗПФ/. Излага се довод, че разпоредбата на чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА сочи, че общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му, а съобразно чл.44, ал.1, т.5 от ЗМСМА, на кмета на общината е възложено да организира изпълнението на общинския бюджет и в този смисъл били също чл.7, ал.5 от ЗПФ, според който, кметовете организират и ръководят съставянето, внасянето в общинския съвет и изпълнението на бюджетите на общините, както и чл.122, ал.1 от ЗПФ, с който се конкретизира, че изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет. От друга се сочи, че правомощията на председателя на общинския съвет са посочени изчерпателно в чл.25 от ЗМСМА, а именно: 1. свиква съвета на заседание; 2. ръководи подготовката на заседанията на съвета; 3. ръководи заседанията на съвета; 4. координира работата на постоянните комисии; 5. подпомага съветниците в тяхната дейност; 6. представлява съвета пред външни лица и организации и че в законодателството не е предвидено разширяване на посочените правомощия, като поради изключителния характер на разпоредбите, уреждащи компетентността, същите не следва да се тълкуват разширително. Видно било, според изложеното в протеста, че законът не урежда за председателя на общинския съвет функции по отношение на общинския бюджет, поради което разпоредбата на чл.16, ал.1, т.8 от Правилника била в пряко противоречие в нормативната регламентация от по-висок ранг. Предвид изложеното, подалият протеста прокурор счита в същия, че разпоредбите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 и чл.15, ал.1, т.11 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация, приет от Общински съвет - Ардино, са незаконосъобразни поради противоречие с нормативни актове от по-висока степен - ЗМСМА и ЗПФ и е налице основанието по чл.16, ал.1, т.1 от АПК, Окръжна прокуратура - Кърджали да инициира оспорване законосъобразността на разпоредбите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 и чл.15, ал.1, т.11 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация, приет с Решение №5 от Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет - Ардино, тъй като безспорно обществения и държавен интерес изисква общинските органи да изпълняват законосъобразно функциите си и да издават законосъобразни нормативни актове. Предвид изложеното и на основание чл.185, във вр. с чл.186, ал.2, във вр. с чл.16, ал.1, т.1 от АПК, с протеста се предлага Административен съд - Кърджали да отмени разпоредбите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 и чл.15, ал.1, т. 1 1 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация, приет с Решение №5 от Протокол №2 от 16.1 1.2015 год. на Общински съвет - Ардино. С протеста се иска да бъдат присъдени и направените от Окръжна прокуратура - Кърджали разноски за съобщаване на оспорването, за което ще се представят допълнително доказателства.

В съдебно заседание, редовно призована, Окръжна прокуратура - Кърджали се представлява от прокурор Р. Г., която поддържа същия, като заявява, че с протеста разпоредбите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника се оспорват само в частта им относно израза „с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците ”. Сочи, че изброените норми от чл.5 и точките към него в оспорената им част касаят едно и също основание – разширяване на кръга решения, които Общински – Ардино ще взема с квалифицирано мнозинство, в конкретния случай от 21(двадесет и един) общински съветници. Счита, че е недопустимо, с подзаконов акт, какъвто е оспореният правилник, да се разширява кръгът решения, които се вземат с такова квалифицирано мнозинство от общинските съветници. Намира, че тези текстове пряко противоречат на норми от ЗМСМА и Закона за публичните финанси и счита, че същите са материално незаконосъобразни. По отношение на последния текст, който е свързан с чл.17, ал.1, т.8, сочи, че с него също се разширяват правомощията, свързани с упражняване на финансов контрол, което не е измежду такива предвидени по ЗМСМА, за председателя на общинския съвет. По тези съображения моли съда да уважи подадения протест и да отмените посочените норми. Моли, също, да бъдат присъдени и разноските, направени от Окръжна прокуратура – Кърджали, съобразно представения документ за внесена държавна такса, за публикуване на оспорването в „Държавен вестник”.

Ответникът по протеста – Общински съвет – Ардино, редовно призован за съдебното заседание, не се представлява и не изразява становище по така подадения протест.

Административният съд, като прецени събраните по делото доказателства и доводите на страните и въз основа на тях извърши проверка на законосъобразността на оспорените разпоредби от посочения подзаконов нормативен акт, приет от Общински съвет – Ардино, намира следното:

Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на чл.181, във връзка с чл.188 от АПК, в „Държавен вестник”, бр.7 от 19.01.2018 год., на стр.220 /на л.78 от делото/, като по делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.

По допустимостта на протеста:

Предмет на оспорване с него са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, които са с многократно правно действие и са относими към неопределен и неограничен брой адресати, т.е. с нормативен характер. Съгласно чл.185, ал.2, във връзка с ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд в отделни техни разпоредби, като с ъгласно разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК правото на оспорване на подзаконов нормативен акт принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В съответствие с разпоредбата на чл.186, ал.2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, а според чл.187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. Предвид това, така подаденият протест от прокурор при Окръжна прокуратура – Кърджали е допустим и като такъв, следва да бъде разгледан по същество.

След като се запозна с фактите и обстоятелствата по делото, с приложените доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, с доводите и становищата на страните и с лед направената преценка на доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на оспорените разпоредби, с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл.146 от АПК, приложими субсидиарно на основание чл.196 от АПК, съдът намира протеста за ОСНОВАТЕЛЕН.

Съдът, като прецени събраните по делото писмени доказателства, намери за установено от фактическа страна следното:

С Решение №5 от 16.11.2015 год. по Протокол №2 от заседание на Общински съвет – Ардино, проведено на 16.11.2015 год. /л.7/, на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА, е бил приет организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация Видно от приложения по делото пълен препис от Протокол №2 от проведеното заседание на Общински съвет – Ардино на 16.11.2015 год. /л.29-л.65/, п риемането на Правилника е извършено от Общински съвет – Ардино при предварително обявен дневен ред. Видно от изисканата, представена и приета като доказателство по делото Покана/без отразена дата/ за свикване на заседание на Общински съвет – Ардино на датата 16.11.2015 год., от 14: 00 часа /л.66/, приемането на Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация, е била включено като т.1 от дневния ред на заседанието. Приемането на Правилника е гласувано и като т.1 от дневния ред на самото заседание, а обсъждането и приемането му е станало при наличие на кворум, като в заседанието са участвали 28/двадесет и осем/ общински съветници от общо 29/двадесет и девет/, видно от приложения поименен списък на общинските съветници, участвали в заседанието на 16.11.2015 год. /л.83/, в гласуването са участвали 28/двадесет и осем/ общински съветници, от които, след проведеното обсъждане и гласувани промени в някои от предложените текстове, при вземането на решението за приемането на Правилника, „ЗА” са гласували всички 28/двадесет и осем/ общински съветници. Решението е гласувано и прието въз основа на внесен в Общински съвет – Ардино проект на Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация, изготвен от нарочно избрана от Общински съвет – Ардино 7/седем/-членна Временна комисия за изработване на Правилник за дейността на общинския съвет за мандат 2015 – 2019 година, която Временна комисия на свое заседание, проведено на 09.11.2015 год., видно от приложения протокол от заседанието /л.85/, е приела изработения проект, както и е приела становище /л.86/, Общински съвет – Ардино да приеме изработения проект за Правилник за дейността на общинския съвет за мандат 2015 – 2019 година.

Този Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация, от момента на приемането му с Решение №5 от 16.11.2015 год. на Общински съвет – Ардино, до настоящия момент, видно от приложения по делото пълен заверен препис от същия /л.8-л.28/, не е претърпявал изменения и допълнения, като същият действа във вида и съдържанието, с което е бил приет първоначално. Съответно, протестираните разпоредби - съответно на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 и чл.15, ал.1, т.11 от същия са съществували в първоначално приетата редакция на Правилника и същите не са претърпели изменения или допълнения, т.е. същите си съществуват в Правилника във вида и в редакцията, в която са били приети с Решение №5 от 16.11.2015 год. на Общински съвет – Ардино, т.е. от момента, когато е бил приет и самият Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с и общинската администрация в община Ардино.

Така, в действащата редакция на Правилника, протестираните разпоредби на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от същия регламентират, че:

„Чл.5 (1) Общинският съвет:

……………………………………….……..

4. определя размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет по предложение на кмета на общината, с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците;

………………………………………………

13. приема решения за създаване и прекратяване на общински фондации и за управлението на дарено имущество, с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците;

14. приема решения за участие на общината в сдружения на местни власти в страната и в чужбина, както и в други юридически лица с нестопанска цел и определя представителите на общината в тях, с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците.”, а другата протестирана разпоредба – тази на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника, гласи, че:

„Чл.15 (1) Председателят на общинския съвет:

11. упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени по бюджета на общината за издръжка на общинския съвет; ”.

При така установените факти, о т правна страна, съдът, след цялостната проверка на оспорен ата разпоредба, на основанията по чл.146 АПК, приложим субсидиарно на основание чл.196 от АПК, намира следното:

Подзаконовият нормативен акт (ПНА) е издаден, включително и оспорените разпоредби на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 и на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника, от компетентен орган - Общински съвет – Ардино, който, съгласно разпоред бата на чл.2 1, ал. 3 от ЗМСМА, в приложим а т а й към този момент редакци я ( Обн. - ДВ, бр. 69 от 05.08.2003 г.), е имал, а и понастоящем има, процесуално-правна компетентност, в изпълнение на правомощията си, да приема правилници за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Следва да се посочи, че съобразно дадената в чл.7, ал.1 от Закона за нормативните актове/ЗНА/ дефиниция на понятието „ правилник”, това е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет - Ардино, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, представлява такъв нормативен акт по смисъла на чл.76, ал.3, във вр. с чл.75, ал. 1 от АПК, уреждащ организацията и дейността на органа за местно самоуправление, от което следва, че в съответствие с цитираните по-горе правомощия на Общински съвет - Ардино, Правилник е приет в пределите на неговата материална компетентност, като п ри проверка на оспорените разпоредби се установи, че протестираните норми са приети при спазване и на изискванията на чл.27 от ЗМСМА за кворум и мнозинство.

На следващо място, ПНА е издаден в установената писмена форма, със съответните реквизити (чл.24 – чл. 35 от Указ №883/24.04.1974 г од. за прилагане на ЗНА), при надлежно отбелязване на фактическите и правните основания за издаването му, при предварително обявен дневен ред и при наличие на законоустановения от ЗМСМА кворум, при обсъждането, гласуването и приемането му.

В конкретната хипотеза, обаче, съдът намира, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила преди приемане на протестираните норми. Допуснато е нарушение на чл.26, ал.2 от ЗНА, в приложимата й редакция, съгласно която норма, преди внасяне на проект за нормативен акт, заявителят на проекта е длъжен да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, за да могат заинтересованите страни, най-малко в 14-дневен срок преди разглеждането му, да се запознаят с него и да правят евентуални възражения и предложения. По делото не се представени никакви доказателства в тази насока, нито са направени такива твърдения, като в подкрепа на този извод е и факта, че заседанието на 7/седем/-членната Временна комисия за изработване на Правилник за дейността на общинския съвет за мандат 2015 – 2019 година, е провела своето заседание на датата 09.11.2015 год., видно от приложения протокол от заседанието и на това заседание е приела изработения проект, както и е приела становище, Общински съвет – Ардино да приеме изработения проект за Правилник за дейността на общинския съвет за мандат 2015 – 2019 година, а самото Решение №5, с което е приет този Правилник, е от 16.11.2015 год. Това означава, че между изработването на проекта и предложението същият да бъде приет от Общински съвет – Ардино и съответно обсъждането, гласуването и приемането му, са изминали само 7/седем/ дни, при което обективно няма как да е бил спазен минимално изискуемия се в чл.26, ал.2 от ЗНА, 14/четиринадесет/-дневен срок, за публикуване на проекта на Правилника, ведно с мотивите за приемането му, на интернет страницата на община Ардино. В тази връзка следва да се посочи, че разпоредбата на чл.26 (Нов - ДВ, бр.46 от 12.06.2007 г.), ал.1 от Закона за нормативните актове/ЗНА/, в приложимата й редакция, регламентира, че „ Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.”, а нормата на ал.2 на същия текст, в приложимата й в случая редакция, е регламентирала, че „Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.”. По делото, от страна на ответника по оспорването и въпреки дадените указания с разпореждането на съда от 08.01.2018 год. /л.73/, не са представени абсолютно никакви доказателства за това, проектът на този, приет на 16.11.2015 год., Правилник за организацията и дейността на Общински съвет - Ардино, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, да е бил публикуван, заедно с мотивите към него, на интернет страницата на община Ардино, като тук следва да се упомене, че в отговор на разпореждането на съда от 08.01.2018 год., в съпроводителното писмо с Изх.№•••/••• год., подписано от председателя на Общински съвет – Ардино, е посочено, че Общинска администрация – Ардино и Общински съвет – Ардино не разполагат с доказателства за публикуването на проекта на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Ардино, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №5 по Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет - Ардино, на интернет-страницата на община Ардино. От изложеното следва еднозначно да се приеме, че в случая, изискването на нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА, категорично не е било изпълнено. От друга страна, дори и хипотетично да се приеме, че проектът е бил публикуван на интернет страницата на общината, то при всички случаи не е бил спазен изискуемия се от същата норма минимален 14-дневен срок, в който заинтересованите лица могат да направят предложения и да дадат становища по проекта, т.е. изискването проектът да бъде публикуван най-малко 14 дни преди обсъждането и приемането му от компетентния орган няма как да е изпълнено. Това е така, т.к. както бе посочено малко по-горе, заседанието на 7/седем/-членната Временна комисия за изработване на Правилник за дейността на общинския съвет за мандат 2015 – 2019 година, е било проведено на датата 09.11.2015 год. и на това заседание е приет изработения проект, както и становище, Общински съвет – Ардино да приеме изработения проект за Правилник за дейността на общинския съвет за мандат 2015 – 2019 година, а самото Решение №5, с което е приет този Правилник, е гласувано само 7/седем/ дни по-късно, а именно - на 16.11.2015 година. Т ова изискване на закона, въведено в нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА, е императивно и с него се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл.12, ал.1 от АПК. Освен това, с посоченото по-горе не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, регламентирани в нормата на чл.26, ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на проект за нормативен акт, вкл. и за подзаконов нормативен акт. Всички тези изисквания на закона не са били спазени при приемането на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Ардино, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №5 по Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет - Ардино, което е особено съществено нарушение на процесуалните правила и съставлява самостоятелно и напълно достатъчно основание за отмяна на протестираните норми.

Отделно от изложеното по-горе, по отношение наведените в протеста доводи за противоречие на протестираните разпоредби от Правилника с разпоредби на Закона за местното самоуправление и местната администрация/ЗМСМА/ и на Закона за публичните финанси/ЗПФ/, съдът намира за нужно да посочи следното:

Съгласно разпоредбата на чл.8 от ЗНА, подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да се основават на нормативните актове от по-висока степен при уреждането на обществени отношения от местно значение. Следователно, те трябва да третират същите, само и единствено в рамките на допустимите граници, определени от по - висшия нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. В случая, с протестираните разпоредби на този Правилник, приет от Общински съвет – Ардино, към момента се уреждат обществени отношения с местно значение, които разпоредби, обаче, не са съобразени с действащи понастоящем нормативни актове от по-висока степен, а именно – нормите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 не са съобразени с действащи разпоредби на Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, а нормата на чл.15, ал.1, т.11 не е съобразена с норми на Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и на Закона за публичните финанси /ЗПФ/, от което, както бе посочено и по-горе, се налага извода, че тези разпоредби са и материално незаконосъобразн и, поради противоречие то им с норми от по-висок ранг.

С ъдът намира най-напред, че разпоредб ите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Ардино, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, в оспорените им части, противореч ат на материалния закон, по следните съображения:

С о спорени те текст ове на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника е предвидено квалифицирано мнозинство от 15 общински съветника/а не 21, както се поддържа в хода по същество от прокурора от ОП – Кърджали/, при общ брой на съветниците в Общински съвет - Ардино – 29 съветници, изрично посочен и в чл.4, ал.1 от Правилника, за приемане на решения: за определяне размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет - по т.4; за създаване и прекратяване на общински фондации и за управлението на дарено имущество – по т.13 и за участие на общината в сдружения на местни власти в страната и в чужбина, както и в други юридически лица с нестопанска цел и определя представителите на общината в тях – по т.14. Според общото правило на чл.27, ал.3, предл.първо от ЗМСМА, решенията на общинския съвет се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници. Изключенията от горното правило се съдържат в разпоредбата на чл.27, ал.4 от ЗМСМА, която предвижда квалифицирано мнозинство - повече от половината от общия брой на съветниците, за решенията на общинския съвет по чл.21, ал.1, т.1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17 и 20 и по чл.21а, ал.3, касаещи правомощията на общинския съвет, свързани със: създаване на постоянни и временни комисии и избора техните членове; одобряване на общата численост и структурата на общинската администрация в общината, района и кметството по предложение на кмета на общината; избор и освобождаване на председателя на общинския съвет; приемане и изменение на годишния бюджет на общината, осъществяване на контрол и приемане отчета за изпълнението му; определяне размера на местните такси; придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определяне конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства; създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и избор на представителите на общината в техните органи; ползване на банкови кредити, за предоставяне на безлихвени заеми, както и решения за поемане на общински дълг чрез сключване на договори за заем или емитиране на общински ценни книжа и за издаване на общински гаранции при условия и по ред, определени със закон; създаване на райони и кметства при условия и по ред, определени със закон; предложения за административно-териториални промени, засягащи територията и границите на общината; произвеждане на референдуми и общи събрания на населението по въпроси от своята компетентност; както и с приемане на правилник за организацията и дейността на обществения посредник. При направената съпоставка на текстовете на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника, категорично се установява, че нито една от горните хипотези не попада в обхвата на изключенията, предвидени в чл.27, ал.4 от ЗМСМА, изискващи квалифицирано мнозинство - повече от половината от общия брой на съветниците, при вземането на тези решения, поради което горните разпоредби на Правилника противоречат на предвиденото в чл.27, ал.4 от ЗМСМА. Квалифицираното мнозинство, предвидено в чл.5, т.4, т.13 и т.14 от Правилника не би могло да се обоснове и с някаква по-висока обществена значимост на решенията на общинския съвет, регламентрани в тези три точки, като следва да се отбележи, че обществената значимост на регулираните обществени отношения с местно значение е взета предвид при определянето на различните мнозинства в нормите на чл.27, ал.3 и ал.4 от ЗМСМА и в тази връзка е недопустимо, тази преценка на законодателя да се подменя с норми от подзаконов нормативен акт. След като законодателят ясно и изчерпателно е посочил случаите, в които решенията на общинския свет следва да бъдат приемани с квалифицирано мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, е недопустимо и е в противоречие с посочените норми от ЗМСМА, да се разширява кръгът на тези решения, при които се изисква такова квалифицирано мнозинство, с норми от подзаконов нормативен акт. Е то защо, по изложените по-горе съображения, съдът в настоящия състав счита протеста за основателен в тази му част.

На следващо място, с оспорената разпоредба на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника, находяща се в Глава трета - „Ръководство на общинския съвет” и касаеща правомощията на председателя на общинския съвет, е предвидено, същият да упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени по бюджета на общината за издръжка на общинския съвет. Настоящият съдебен състав намира, че тази норма от Правилника, предоставяща право на председателя на общинския съвет да упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет, е в противоречие с разпоредбата на чл.25 от ЗМСМА, в която, в шест точки, изчерпателно са уредени правомощията на председателя на общинския съвет. Видно от текста на тази разпоредба, тези правомощия са свързани с организацията и работата на общинския съвет, неговите постоянни комисии и тяхното подпомагане, както и подпомагане дейността на съветниците и представителство на съвета пред трети лица, но не са регламентирани и предвидени правомощия, касаещи изпълнението и контролирането на средства, предвидени по бюджета на общината за издръжка на общински съвет. Както бе упоменато и по-горе, съгласно чл.7, ал.1 от Закона за нормативните актове, правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност, предвид което и с правилник не може да се доразвива закона и да се предвиждат правомощия на административните органи, с каквито последните по закон не разполагат.

Съдът в настоящия състав намира също, че разпоредбата на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника е в противоречие и с нормата на чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, която регламентира, че общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му, от което следва извод, че правомощието, отнасящо се до приемане на общинския бюджет, контрола и отчета по изпълнението на същия, принадлежи на общинския съвет като колективен орган на местно самоуправление, а не персонално на неговия председател. Безспорно е, че общинският съвет не е юридическо лице и съответно, няма самостоятелен бюджет, като средствата, необходими за неговата дейност, се предвиждат и са част от годишния бюджет на общината. Поради тази причина, при осъществяването на контрол по чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, общинският съвет проверява и изразходването на средствата, предвидени в бюджета на общината, за издръжка на общинския съвет. По тези съображения, съдът в настоящия състав счита протеста на Окръжна прокуратура - Кърджали за основателен и в тази му част.

Отделно от това и предвид всичко изложено по-горе се налага извода, че протестиран ите разпоредб и на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 и на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №5 по Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет – Ардино, са в противоречие и с разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, съгласно която, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат, съобразно нормативните актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. С нормите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника, обществени отношения, свързани с реда и условията за приемане на посочените в тези норми решения на общинския съвет, са уредени по начин, който не е предвиден в специалния закон, с нормата на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника, обществени отношения, касаещи правомощията на председателя на общинския съвет, са уредени по начин, който не е предвиден в специалния закон, т.е. с тази норма са въведени и регламентирани правомощия на председателя на общинския съвет, с каквито по закон той не разполага.

От всичко изложено по-горе става ясно, че в случая, с протестиран ите разпоредб и от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №5 по Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет – Ардино, са уредени обществени отношения с местно значение, но същ ите са в несъответствие и противоречие, т.е. явява т се несъобразен и, с действащ и нормативн и акт ове от по-висока степен, а именно – разпоредб ите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника не са съобразен и и не съответстват на действащ и т е разпоредб и на на чл.27, ал.3 и ал.4 от ЗМСМА, а нормата на чл.15, ал.1, т.11 от същия Правилник не е съобразен а и не съответства на действащ и т е към момента разпоредб и на чл.21, ал.1, т.6 и на чл.25 от ЗМСМА. От това, както бе посочено и по-горе, се налага извода, че протестиран ите разпоредби от този Прадвилник са и материално незаконосъобразн и, поради противоречието им с норм и от по-висок ранг, т.е. налице е основание то за отмяната им и по смисъла на чл.146, т.4 от АПК.

По изложените съображения съдът намира, че протестът се явява основателен, като разпоредб ите на чл.5, ал.1, т.4, т.13 и т.14 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №5 по Протокол №2 от 16.11.2015 год. на Общински съвет - Ардино, следва да бъдат отменени в частта им относно израза: „ …, с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците ”, а разпоредбата на чл.15, ал.1, т.11 от Правилника, следва с решението по настоящото дело да бъде отменена изцяло.

При този изход на делото, в полза на протестиращата страна – Окръжна прокуратура – Кърджали, следва да бъдат присъдени направените от нея деловодни разноски, възлизащи в размер на 20.00/ двадесет / лева и представляващи преведена по сметка на Държавен вестник такса, за публикуване на съобщението за оспорването, съгласно представен о т о и приложен о по делото бюджетно платежно нареждане от 04. 01.201 8 г од. на „ УниКредит Булбанк ” АД ••• / на л. 72 от делото /.

Предвид изложеното и на основание чл.193, ал.1, предл.ІІ/второ/ от АПК, Административен съд – Кърджали