Решение № 292 от 6.12.2019 г. на Административен съд - Кърджали по дело № 270/2019 г.

Производството е по чл. 191 във вр. с чл. 185 и сл. от АПК. Внесен е протест на Окръжна прокуратура гр.Кърджали, против разпоредбите на чл. 34, ал. 2, т. 1, т. 3 и т. 4, чл. 35, ал. 2 и ал. 3, чл. 35, ал. 4 и ал. 5, чл. 67, ал. 2 и ал. 3, чл. 68, ал. 2 и ал. 3, чл. 68, ал. 1, т. 12 и 13, чл. 71 и чл. 74 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Ардино, приета с Решение № 129 от 28.06.2016 г. на Общински съвет – Ардино. Въведени са доводи, че оспорените разпоредби от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Ардино/Наредбата/, се явявали в противоречие с разпоредби от нормативен акт от по-висок ранг или отсъствала съответна законоустановеност. В тази връзка са изложени съображения, че чл. 34, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от Наредбата са в противоречие с чл. 15, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3, т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, приета с ПМС № 267 от 05.12.2017 г.; чл. 35, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата били в пряко противоречие с чл. 11, ал. 4 от Закона за управление на отпадъците във вр. с чл. 156б, ал. 7 от ЗУТ; чл. 35, ал. 4 и ал. 5 от Наредбата в противоречие с чл. 11, ал. 6 и ал. 7 от Закона за управление на отпадъците; чл. 67, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата били в противоречие с чл. 134, ал. 2 и ал. 3 от Закона за управление на отпадъците; чл. 68, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата съответно в противоречие с чл. 145, ал. 2 и ал. 3 от Закона за управление на отпадъците; Относно регламентираното в чл. 68, ал. 1, т. 12 и 13, чл. 71 и чл. 74 от Наредбата, липсвала уредба в нормативен акт от по-висок ранг, а именно в Закона за управление на отпадъците и ЗАНН. Моли съда да постанови решение, с което да отмени чл. 34, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 35, ал. 2 и ал. 3, чл. 35, ал. 4 и ал. 5, чл. 67, ал. 2 и ал. 3, чл. 68, ал. 2 и ал. 3, чл. 68, ал. 1, т. 12 и 13, чл. 71 и чл. 74 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Ардино, приета с Решение № 129 от 28.06.2016 г. на Общински съвет – Ардино. Претендира присъждането на деловодни разноски. В съдебно заседание, чрез прокурор Д. поддържа депозирания протест по изложените в него съображения. Ответникът по жалбата Общински съвет – Ардино, редовно призован, не изпраща представител. Съдът като прецени събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и поотделно, намира за установено от фактическа и правна страна следното: С Решение № 129 по Протокол № 8 от заседание на Общински съвет – Крумовград, проведено на 28.06.2016 г., на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА във вр. с чл. 19 и чл. 22 от Закона за управление на отпадъците, е била приета Наредба за управление на отпадъците на територията на община Ардино /Наредбата/. Приемането на Наредбата е извършено от Общински съвет – Ардино при предварително обявен дневен ред, приемането на същата е било включено като т. 14 от дневния ред, при наличие на кворум, като в гласуването са участвали 28, от които при вземането на решението за приемането на Наредбата, „ЗА” са гласували всички 25 общински съветници. Решението е гласувано и прието въз основа на внесено предложение от кмета на община Ардино и след изразено становище от Постоянната комисия по етика, законност, обществен ред и контрол на решенията на ОбС. При така установената фактическа обстановка, съдът намира, че депозираният протест от Окръжна прокуратура – Кърджали против отделни разпоредби на Наредба за управление на отпадъците на територията на община Ардино, приета с Решение № 129 по Протокол № 8 от заседание на Общински съвет – Ардино, проведено на 28.06.2016 г., е допустим и следва да бъде разгледан по същество. В тази връзка предмет на протеста са конкретни разпоредби на процесната наредба, а съгласно чл. 185, ал. 2, във връзка с ал. 1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд в отделни техни разпоредби, като в съответствие с нормата на чл. 186, ал. 2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. ПНА могат да бъдат оспорени без ограничение във времето - чл. 187, ал. 1 от АПК. Разгледан по същество протеста се явява основателен, по следните съображения: Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл. 75 – чл. 80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове, по аргумент от чл. 80 от АПК. Общински съвет – Ардино, като орган на местно самоуправление на територията на община Ардино, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, във връзка с чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на наредби. Процесната наредба е приета от компетентен орган – Общински съвет Ардино, който съгласно разпоред бата на чл. 2 1, ал. 2 от ЗМСМА, в приложим а т а към 28.06.2016 год., редакци я ( Обн. - ДВ, бр. 69 от 200 6 г.), е имал процесуално-правна компетентност, в изпълнение на правомощията си, да издава нормативни актове - правилници, наредби, решения и инструкции, с които да урежда, съобразно с нормативните актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение, на територията на о бщина Ардино. Оспореният подзаконов нормативен акт е приет на основание чл. 22, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците/ЗУО/, в приложимата й редакция и в предвидената от закона писмена форма. В конкретния случай е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила преди приемане на протестирания подзаконов нормативен акт – Наредба за управление на отпадъците на територията на община Ардино, а именно нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в приложимата й към този момент редакция, съгласно която норма, преди внасяне на проект за нормативен акт, заявителят на проекта е длъжен да го публикува на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, за да могат заинтересованите страни, най-малко в 14/четиринадесет/-дневен срок преди разглеждането му, да се запознаят с него и да правят евентуални възражения, становища и предложения по проекта. В тази връзка изискването за публикуване на проектите на подзаконови нормативни актове/ПНА/, ведно с мотивите към тях, е регламентирано в Закона за нормативните актове/ЗНА/ за първи път с изменението и допълнението на закона, обнародвано в ДВ, бр.46 от 12 юни 2007 год./в сила от 01. 01.2018 г./, като протестираната наредба е приета от общински съвет – Ардино на 28.06.2016 год., респ. при действието на цитираната разпоредба. Видно от представеното извлечение от интернет страницата на община Ардино, проектът на процесната наредба е публикуван на 15.06.2016 г. Това взето в съвкупност с обстоятелството, че подзаконовият нормативен акт е приет на заседание на общинския съвет на 28.06.2019 г., аргументира извода, че в случай не е спазен посоченият в горецитираната разпоредба 14-дневен срок, респ. оспореният акт е приет на 13-тия ден от публикуването на проекта му на интернет страницата на община Ардино. Предвид горното, съдът намира за безспорно установено в процеса, че в нарушение на изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА/ в редакцията и с ДВ, бр.46 от 2007 год. /, протестираните текстове от Наредба за управление на отпадъците на територията на община Ардино, са приети от Общински съвет – Ардино, преди да е изтекъл 14-дневния законов срок за обсъждането на проекта и съответно представянето на становища и възражение по проекта, считано от датата на подзаконовия нормативен акт на интернет страницата на община Ардино. Въведено в чл. 26, ал. 2 от ЗНА изискване, е императивно и с него се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл. 12, ал. 1 от АПК. Своевременното публикуване на проекта за нормативен акт и мотивите осигурява реализиране на предоставената от закона възможност заинтересованите лица да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт е разписана императивно в защита на публичния интерес. Императивното изискване за предварително разгласяване на предложението за приемане на нормативен акт и обсъждане с всички заинтересовани страни е предпоставка за обсъждането и приемането на акта. Доколкото в случая тези изисквания на закона не са били спазени, то налице е съществено нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно и достатъчно основание за отмяна на протестирания подзаконов нормативен акт, респ. нарушенията на правилата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, са съществени и опорочават акта до степен, налагаща неговата отмяна. На следващо място процесната Наредба/ протестираните текстове/ е приета в нарушение и на чл. 28 от ЗНА ( в приложимата редакция, ДВ бр. 46 от 2007 година ). В ал. 1 на цитираната разпоредба е предвидено, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. В нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА е регламентирано съдържанието на мотивите, съответно докладът, а именно: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Ал. 3 на нормата изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В настоящия случай, в предложението на вносителя на проекта на Наредбата се съдържат някакви мотиви за приемането му, които обаче не отговарят като съдържание на изискването на ал. 2 на чл. 28 от ЗНА, в посочената приложима редакция на нормата. Видно е от съдържанието на предложението за приемането на протестираната наредба, в същото липсва анализ на финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, поради което не би могло да се установи с категоричност, че Наредбата е приета при зачитане принципа на обоснованост, според изискването на чл. 26, ал. 1 от ЗНА. С оглед това, съдът намира, че протестираните текстове от Наредбата са приети от Общински съвет – Ардино в нарушение и на разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА. По изложените съображения, настоящият съдебен състав счита, че депозираният протест против разпоредбите на чл. 34, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 35, ал. 2 и ал. 3, чл. 35, ал. 4 и ал. 5, чл. 67, ал. 2 и ал. 3, чл. 68, ал. 2 и ал. 3, чл. 68, ал. 1, т. 12 и 13, чл. 71 и чл. 74 от Наредба за управление на отпадъците на територията на община Ардино, приета с Решение № 129 от 28.06.2016 г. на Общински съвет – Ардино, е основателен, поради което протестираните разпоредби от наредбата следва да бъдат отменени изцяло, поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила при изработването на проекта на Наредбата, внасянето му за разглеждане от компетентния орган и при гласуването и приемането му, които нарушения съставляват самостоятелно и достатъчно основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, приложим на основание чл. 196 от АПК. Съдът приема за доказани и въведените в протеста доводи за незаконосъобразност на протестираните разпоредби от наредбата, поради противоречието им с норми от по-висок ранг и липса на законоустановеност. В тази връзка оспорените чл. 34, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от Наредбата са в противоречие с чл. 15, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3, т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, приета с ПМС № 267 от 05.12.2017 г., както следва: в оспорените текстове не се изисква изготвянето на ПУСО при разрушаване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП) под 100 кв. м., докато в НУСОВРСО същото правило е допустимо при РЗП, по-малка от 300 кв.м.; Несъответствието на т. 2 от чл. 34, ал. 2 от Наредбата с разрешението на т. 3 и 4, чл. 15, ал. 1 от НУСОВРСО също се изразява в различния размер на РЗП на обектите, за които не се изисква изработване на ПУСО - първата норма се отнася за реконструкция, основен ремонт и/или промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв. м., а НУСОВРСО за същите дейности допуска РЗП, по-малка от 700 кв.м. Нормата на т. 3 на чл. 34, ал. 2 от Наредбата не изисква изработване на ПУСО за строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв. м., докато в т. 5, чл. 15, ал. 1 от НУСОВРСО същото правило се отнася за сгради с РЗП, по-малка от 700 кв. м. Нормата на т. 4 от чл. 34, ал. 2 от Наредбата не изисква изработване на ПУСО за премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган, а съобразно т. 10 от чл. 15, ал. 1 от НУСОВРСО това правило се отнася само за опасни строежи с РЗП, по-малка от 300 кв. м.; Оспорените норми на чл. 35, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата са в пряко противоречие с чл. 156б, ал. 7 от ЗУ и чл. 11, ал. 4 от Закона за управление на отпадъците във вр. с чл. 156б, ал. 7 от ЗУТ. строеж. В тази връзка законовата норма на чл. 156б, ал. 7 от ЗУТ предвижда възможност за одобряване и включване на ПУСО в инвестиционния проект по искане на възложителя, докато в цитираната разпоредба на подзаконовия нормативен акт е въведено задължително включване в обхвата на инвестиционните проекти, а за обектите, за които не се изисква одобрен инвестиционен обект, да се изготвя като самостоятелен план, респ. налице е въведено императивно задължение за одобрение за разлика от нормата на закона. По аналогичен начин в наредбата е въведено задължително одобряване на плановете за строителни отпадъци, а в нормата на чл. 11, ал. 4 от ЗУО, одобрението е по избор на възложителя. В чл. 35, ал. 4 и ал. 5 от Наредбата са предвидени срокове за предоставяне на допълнителна информация, както за произнасяне от кмета на общината, които са в противоречие със сроковете за тези действия, регламентирани в чл. 11, ал. 6 и ал. 7 от ЗУО; В чл. 67, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата са предвидени размери на имуществени санкции, които с в противоречие с нормативно уредените размери на същите санкции в чл. 134, ал. 2 и ал. 3 от ЗУО; Подобно противоречие е налице и в нормата на чл. 68, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата, като при съпоставянето на текста на чл. 68, ал. 2 във вр. с ал. 1, т. 1 - 11 от НУО с нормата на чл. 145, ал. 1 и ал. 2 от ЗУО се установява, че в наредбата са приети размери на имуществените санкции, които са в несъответствие с уредените в нормата на закона, респ. предвидената санкция е в значително по-нисък размер от предвидената в чл. 145, ал. 2 от ЗУО. Отделно от това в чл. 68, ал. 1, т. 12 и т. 13 от Наредбата е предвидената административнонаказателна отговорност за деяния, каквито не са предвидени в ЗОУ, респ. не са посочени като нарушения, подлежащи за санкциониране от закона; В чл. 71 и чл. 74 от Наредбата е въведено задължение за лицата, подали неоснователен сигнал за нарушение, да заплатят транспортните разходи на комисията по проверка на сигнала, както и задължение за нарушителите да заплащат разходите по установяване и отстраняване на нарушението. Така постановените норми се явяват незаконосъобразни, поради липса на разпоредби на нормативен акт от по-висока степен/закона/, уреждащи и регламентиращи задължение за заплащане на такъв вид разходи. Нито в Закона за управление на отпадъците, въз основа на който е приета наредбата, нито в закона за местните данъци и такси, както и в ЗАНН, не е налице нормативно въведено задължение за заплащане на разходи. По изложените съображения съдът приема, че по отношение на протестираните норми е налице и противоречие с материалноправни разпоредби, явяващо се отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК. При този изход на делото следва да бъдат присъдени в полза на Окръжна прокуратура – Кърджали, деловодни разноски в размер на 20/ двадесет / лева, произтичащи от такса за публикуване на съобщението за оспорването, преведена по сметка на Държавен вестник. Предвид нормата на § 1, т. 6 от ДР на АПК във вр. с чл. 136, ал. 3 и чл. 141, ал. 1 от Конституцията, присъдените разноски следва да бъда възложени в тежест на община Ардино, която е юридическо лице със самостоятелен бюджет. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът