Решение № 2966 от 15.7.2026 г. на Административен съд - Велико Търново по дело № 591/2026 г.

Производство по реда на Глава ХІІ от Административнопроцесуалния кодекс/АПК/, във връзка с чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания/ЗАНН/. На касационна проверка е подложено Решение № 18/ 22.04.2026г., постановено по АНД № 145/2025г., с което състав на Районен съд – Елена е Свищов е потвърдил Наказателно постановление № ЗОП-37#3/23.10.2025г., издадено от председателя на Сметната палата на Република България срещу Д. С. М., в качеството му на публичен възложител на обществени поръчки по чл.5, ал.2, т.9 от ЗОП – кмет на Община Елена. С това НП, на основание чл.247, ал.1 от ЗОП на посочения възложител на ОП е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 2 532,23лв. , за извършено нарушение по чл.2, ал.2 от ЗОП, във вр. с чл.59, ал.2 от ЗОП и чл.195 от с.з. Решението на РС е обжалвано от Д. С. М., действащ чрез упълномощения адвокат. В касационната жалба са отразени оплаквания, че Решението на РС е порочно поради неправилно приложение на нормата на чл.59, ал.2 от ЗОП, т.к. същият не изследвал реалния обхват, обем и сложност на строителните дейности. Позовавайки се на практика на VII-мо отд. на ВАС защитата изтъква, че не се предполага, а следва да се докаже ограничителен критерий за подбор. ПП на касатора счита, че РС е възприел и тълкувал Решението на СЕС по дело С-195/21 по начин противоположен на неговия действителен смисъл, т.к. СЕС е постановил, че чл.58, §1 и 4 от Директива 2014/24/ЕС допуска възлагащият орган да наложи критерии за подбор, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, при условия, които РС не бил изследвал. Касаторът пояснява, че изискването за застраховка на строителя е свързано с обществения интерес от безопасно функциониране на строителен обект в учебно заведение, а по същество изискването не било ограничително. Освен това, касаторът намира, че РС е допуснал съществено нарушение на процесуални правила като отхвърлил довода за нарушение на чл.52, ал.4 от ЗАНН, т.к. АНО не е обсъдил конкретните възражения на наказаното лице. Упълномощеният адвокат счита, че РС неправилно е отказал да приложи чл.28 от ЗАНН, т.к. в случая били налице множество обстоятелства, обуславящи приложението му. Поради това ПП приема, че Решението на РС е постановено при нарушение на принципа на пропорционалност, залегнал в чл.5 от ДЕС и чл.6 от АПК. По тези съображения ПП на касатора моли касационната инстанция за отмяна на решението на РС и самото НП. Алтернативно пледира за приложение на чл.28 от ЗАНН. В съдебно заседание се явява представител на касатора, който поддържа касационната жалба по изложените в същата подробни съображения като пледира за нейната основателност. Ответникът по касация - председателят на Сметната палата, чрез упълномощения юрисконсулт ангажира писмен отговор по КЖ, в който излага доводи, че Решението на РС е правилно и обосновано със събраните доказателства. ПП подчертава, че сам възложителят е дал обяснение, че строителните дейности представляват текущ ремонт, поради което не е било необходимо издаване на разрешение за строеж. В тази връзка АНО настоява, че изискването участниците в ОП да са вписани в ЦПРС за първа група 4-та категория не е нормативно изискване, а по същество е прекомерно и необосновано ограничава участието на лицата, вписани в Регистъра в самостоятелна група с подразделяне, съответстващо на КИД-2008, на осн. чл.6 от ПРВВЦПРС, които имат възможност да изпълнят дейностите, включени в предмета на ОП. Ответникът възразява срещу позоваването и приложението на практика на ВАС по дела по ЗУСЕФСУ, като я намира неотносима. Намира, че свободата на възложителя да поставя към икономическите оператори изисквания, които са по-стриктни от минималните не е безгранична, като отнася въпроса към съображенията на СЕС по дело С-195/21. Изтъква, че в случая тези по-високи изисквания не са необходими и не гарантират техническите и професионални способности на участниците да изпълнят възложената ОП, не са свързани с нейния предмет и не са пропорционални, т.к. става въпрос за ремонт на спортна площадка в средно училище в гр. Елена. Защитата на ответника не намира РС да е нарушил процесуални правила, като е отхвърлили довода за нарушени на чл.52, ал.4 от ЗАНН. Категорично възразява по наличието на основания за приложението на чл.28 от ЗАНН, като изтъква, че става въпрос за нарушаване на конкуренцията, т.е. на основен принцип на ЗОП. Поради това обективно не може да се изключи възможността потенциални участници да са се отказали от участие в поръчката поради поставения ограничителен критерий за подбор. При това в случая възложителят е въвел два ограничителни критерия за подбор. Упълномощеният юрисконсулт се явява в о.с.з, поддържа съображенията в ОКЖ и представя писмени бележки. Претендира разноски. Окръжна прокуратура - Велико Търново, уведомена за производството не изпраща представител и не представя мотивирано писмено заключение. Съдът в качеството на касационна инстанция, на основание чл.218, ал.2 от АПК, служебно провери валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон. Като прецени оплакванията в жалбата във връзка с доказателствата по делото и съобрази доводите на страните, съдът приема за установено следното: Оплакванията в жалбата АСВТ квалифицира като такива за нарушение на закона и съществено нарушение на процесуални правила – касационни основания по чл.348,ал.1, т. 1 и т.2 от НПК, във връзка с чл.348, ал.2 и ал.3 от НПК. Касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна, участник в производството пред РС, за която решението е неблагоприятно, против съдебен акт, подлежащ на касация, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество касационната жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА. Въззивният съд е приел за доказана следната фактическа обстановка: Със Заповед от 02.12.2024г. е възложен одит за съответствие при възлагането и изпълнението на обществени поръчки в Община Елена за периода от 01.01.2023г. до 30.06.2024г. Служители на Сметната палата са установили, че на 01.08.2023г. кметът на същата община като публичен възложител по чл.5, ал.2, т.9 от ЗОП е открил процедура по възлагане на ОП по чл.20, ал.3, т.1 от ЗОП, чрез събиране на оферти с публикуване на обява в РОП към Агенция за ОП. Същата ОП е с предмет „Ремонт на строителна площадка на Средно училище „Иван Н. Момчилов“ гр. Елена“ с прогнозна стойност 105 510,00лв., без ДДС. В публикуваните с обявата Указания и техническа спецификация в Раздел IV “Изисквания към участниците“,, т.3“Критерии за подбор“ част т.3.1. – „Правоспособност за упражняване на професионална дейност“ възложителят е поставил изискване участниците да са вписани в Централния професионален регистър на строителя за първа група, четвърта категория строежи. Посочено е изрично как следва да се удостовери това обстоятелство и на кой етап от процедурата. Пак в Указанията в Раздел IV, т.3.2. възложителят изисква участниците да имат валидна застрахователна полица за минимум 79 550,00лв. професионална отговорност на строителя за строежи от пета категория по приложимата Наредба за условията и реда за задължително застраховане в проектирането и строителството. Органите на СмП изяснили, че за ремонта на спортната площадка не е издадено разрешение за строеж. Възложителят потвърдил този факт, като обяснил, че става въпрос за текущ ремонт и РСж не е необходимо. При тези обстоятелства и като съобразили вида на СМР одиторите приели, че е осъществено административно нарушение на правила, предвидени в ЗОП и отразили това заключение в КП. След това от оправомощени длъжностни лица бил съставен АУАН. Въз основа на акта е издадено процесното НП срещу възложителя на ОП, за това че в откритата процедура за възлагане на посочената по-горе ОП е ограничил конкуренцията като е включил изисквания, които необосновано ограничават участието на стопански субекти в ОП и не са свързани с нейния предмет, обем и сложност. Въз основа на събраните писмени и гласни доказателства, които обсъдил съвкупно, РС приел, че деянието е осъществено от сочения нарушител. Приел и правната квалификация, предложена от АНО за правилна. Преценил АУАН и НП за формално законосъобразни. Изложил мотиви за вида и размер на наказанието, като преценил, че деянието не е маловажен случай. С тези мотиви РС потвърдил НП. Настоящият касационен състав на АСВТ намира обжалваното Решение за валидно, допустимо и правилно постановено. Установената по делото фактическа обстановка съответства на събраните в хода на производството доказателства. Съдът е събрал относимите и необходими за това доказателства и ги е преценил по правилата на процесуалния закон. АСВТ споделя мотивите на РС и препраща към тях, на основание чл. 221, ал. 2 изр. 2 от АПК, във вр. с чл. 63в от ЗАНН, поради което не необходимо да ги преповтаря. В тази връзка касационната инстанция споделя и решаващия правен извод за законосъобразност на НП. АСВТ не установи соченото от касатора неправилно приложение на нормата на чл.59, ал.2 от ЗОП. Същата гласи, че възложителите могат да използват спрямо кандидатите или участниците само критериите за подбор по този закон, които са необходими за установяване на възможността им да изпълнят поръчката. Поставените критерии трябва да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Нормата е ключова за отговора на въпроса къде в конкретния случай свършва свободата на преценка на възложителя и се засяга свободата на конкуренцията. Тази преценка безспорно е дължима от наказателния съд/т.нар. косвен контрол на наказателния съд върху АА, в случая по ОП/, защото обуславя извода му за наличие на соченото нарушение в процедурата по ОП, т.е. за факти, свързани с деянието. При това тази преценка на наказателния съд е свързана и с преценка по приложение на правните норми на ЗОП и Директивата за ОП. Тази преценка за правилното тълкуване и приложение на материалните ПН в областта на ОП следва да е единна за всички съдилища и се формира/и коригира/ от съдебната практика на СЕС и ВАС. В този ред на мисли АСВТ не намира за основателно възражението на защитата на ответника, че практиката на ВАС по ЗУСЕФСУ е неприложима. Предвид високата степен на хармонизация на правилата за възлагане на ОП на ниво ЕС, то съгласно §3, т.1 от ДР на ЗОП същият имплементира Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО. В тази връзка на европейско ниво въпросът за критериите за подбор на участниците е развит в нормите на чл.58 от посочената Директива 2014/24/ЕС. Съдът на ЕС по дело С-195/21 е тълкувал тази разпоредба от ПЕС, като е постановил диспозитив, че член 58, параграфи 1 и 4 от Директива 2014/24/ЕС, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. В случая от акта на РС е видно, че не само е запознат с даденото от СЕС тълкуване, но и е съобразил своето решение с това задължително за всички национални съдилища тълкуване. При това го е приложил в точния му смисъл, противно на твърдяното в КЖ. В подложения на касационен контрол акт на въззивния съд са изложени конкретни мотиви въз основа на кои установени факти приема, че изискванията на възложителя за професионална годност в случая са по-високи от посочените в нац. норми и са ограничителни за участниците, т.к. не са необходими за изпълнението на ОП и не са свързани с предмета и сложността на поръчката. Касационната инстанция намира тези изводи за обосновани от фактическа страна и за правилни от правна, предвид следното: Става въпрос за текущ ремонт на спортна площадка в едно средно училище в гр. Елена, която има асфалтово покритие, което е с множество неравности и деформации. Според обявата за ОП размерите на същата са 71/41м., приблизително 2920кв.м. Предвиждат се следните СМР: почистване на настилката от кал и наноси –ръчно; разкъртване на бетонови бордюри и превоз до депо; полагане на нови бетонови бордюри; полагане и уплътняване на плътна асфалтова смес за износващ пласт тип А; втори битумен разлив. При така посочения предмет и обем на конкретната ОП възложителят е поставил изискване кандидатите за изпълнители да са вписани в Централния професионален регистър на строителя за първа група, четвърта категория строежи и да имат валидна застрахователна полица за минимум 79 550,00лв. професионална отговорност на строителя за строежи от пета категория. И двете изисквания са относими към професионалната годност на строителя, като не са нормативно изискуеми, т.е. възложителят е завишил минималните изисквания към участниците. При това тези по-строги изисквания не са свързани нито с вида и обема на СМР, нито със сложността на изпълнението на дейностите. Същите не са необходими за изпълнението на поръчката. Твърденията на защитата, че вида и обема на СМР надхвърлят този на текущ ремонт се конфронтира с обяснението им, че не е издавано РСж, защото не става въпрос за основен ремонт. Този вид и обем строителни дейности не представлява основен ремонт и не попада в категорията строеж от първа група, 4-та категория по чл.5, ал.6, т.1.4 от ПРВВЦПРС. Става въпрос за текущ ремонт за строеж пета категория/чл.137, ал.1, т.5 от ЗУТ/, изпълняват се без необходимост от РСж или ИП, могат да бъдат осъществени от строители/кандидати за изпълнители на ОП/, които изпълняват отделни видове строителни дейности и са вписани в ЦПРС в самостоятелна пета група с подразделение съответстващо на КИД-2008/вж. чл.6 от ПРВВЦПРС/. При тези обстоятелства е видно, че поставеното от възложителя по-строго изискване към кандидатите не е необходимо, нито е свързано с предмета, обема или сложността на поръчката. Поради което същото се явява непропорционално и е довело до ограничаване на конкуренцията, т.к. в тази хипотеза липсата на оспорване от кандидати не означава, че може да се изключи възможността потенциални участници да са се отказали от участие в поръчката поради поставения ограничителен критерий за подбор. Аналогична е ситуацията при втория по-строг критерий за подбор – изискването за валидна застрахователна полица за минимум 79 550,00лв. професионална отговорност на строителя за строежи от пета категория. Тук възложителят съответно третира строежа от 5-та категория, но предявява изискване за минимума на застрахователното покритие над 70х.лв., което попада в по-високата категория строежи за 4-та категория. Сравни чл.5, ал.2 т.4 и т.5 от Наредбата за условията и реда за задължителното застраховане в проектирането и строителството. Дори да допуснем, че възложителят е целял да защити учениците по време на ремонта, въпреки че ДОП е сключен на 07.09.2023г. и срок за изпълнение 6 работни дни, т.е. извън учебния срок, то изпълнението на СМР е възможно и без завишаване на застрахователното покритие. Последното изискване категорично е от естество да разколебае потенциалните участници, защото е свързано с по-големи разходи за сключване на застрахователен договор с такова покритие. Предвид изложените съображения и като взе предвид горепосочените относими към предмета, обема и сложността на ОП обстоятелства, АСВТ намира, че изводът на РС е правилен. Изискванията на възложителя са непропорционални на характеристиките на ОП и са ограничителни спрямо потенциалните кандидати за изпълнители. Поради това РС правилно е приложил материалния закон и в частност чл.59, ал.2 от ЗОП, във вр. с чл.2, ал.2 от ЗОП като е потвърдил НП. Неоснователно се явява и оплакването, че РС е допуснал съществено нарушение на процесуални правила, т.к. не намерил нарушение на чл.52, ал.4 от ЗАНН. Защитата на Д. М. е твърдяла, че АНО не е обсъдил конкретните възражения на наказаното лице. РС е обсъдил това оплакване и го е приел за неоснователно, т.к. преценката на АНО за неоснователност на направените възражения е обективирана в самото НП. Посочената разпоредба от ЗАНН предвижда задължение на наказващия орган да извърши такава преценка, но не и да обективира процеса в самото НП/за разлика от изискването за мотивиране на ИАА/. Както правилно изтъква РС такъв реквизит не е предвиден в чл.57, ал.1 от ЗАНН. Това, че изводът на РС се различава от този на защитата не съставлява процесуално нарушение. Настоящият състав на АСВТ намери за неоснователно оплакването, че Решението на РС е постановено при нарушение на принципа на пропорционалност, залегнал в чл.5 от ДЕС и чл.6 от АПК. Този принцип действително е общ за правните системи на ДЧ на ЕС, като намира израз както в гражданското, така и в наказателното производство. В случая на плоскостта на ЗАНН същият се реализира чрез нормата на чл.27 от с.з. Справедливостта в наказателното производство и в частност административнонаказателното действително почива на съразмерността между нарушение и наказание. Но административно наказващият орган/АНО/ няма такава свобода на преценка, каквато АО. Тук водещ е принципът на законоустановеност на наказанието. Видът на наказанието е въпрос на наказателната политика на държавата и при всички случаи не е в преценката на АНО. В случая е правилно определен, съобразно адекватната издирената и приложена санкционна правна норма. От друга страна, нормите, предписващи как да се определи размера на наказанието/индивидуализирането му/ са конкретно и императивно разписани в специалния закон - ЗАНН. Така при определяне на наказанието се вземат предвид тежестта на нарушението, подбудите за неговото извършване и другите смекчаващи и отегчаващи вината обстоятелства, както и имотното състояние на нарушителя. Смекчаващите обстоятелства обуславят налагането на по-леко наказание, а отегчаващите - на по-тежко наказание. В конкретния случай размера на наказанието е определен на 2% от стойността на сключения ДОП, с вклч. ДДС, както предвижда чл.247, ал.1 от ЗОП. Горната граница на наказанието достига до 20х.лв., поради което глобата от 2 523,32лв. за конкретното нарушение е едно справедливо наказание, което е съответно на тежестта на конкретното нарушение и е подходящо да изпълни целите на административното наказване, посочени в чл. 12 от ЗАНН, в т.ч. възпираща такава. Касационната инстанция не уважи и искането за приложение на нормата на чл.28 от ЗАНН. Обратно на твърденията на защитата в случая не са налице множество обстоятелства, обуславящи приложението му. Нормата на чл.28 от ЗАНН предвижда освобождаване от отговорност, като за маловажен случай на административно нарушение наказващият орган не налага наказание на нарушителя, като го предупреждава писмено. Според §1, т.4 от ДР на ЗАНН, "маловажен случай" е този, при който извършеното нарушение /в случая от физическо лице/, с оглед на липсата или незначителността на вредните последици или с оглед на други смекчаващи обстоятелства, представлява по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушение или на неизпълнение на задължение от съответния вид. РС е приел, че самото деяние притежава висока степен на обществена опасност, т.к. касае разходване на бюджетни средства в процедура за ОП. АСВТ споделя това виждане. Самият законодател е завишил глобите за нарушение от този вид, т.к. неговите реални вредни последици не могат да се изключат. Не може да се изключи възможността потенциални участници да са се отказали от участие в поръчката поради поставен ограничителен критерий за подбор, а в случая възложителят е въвел два ограничителни критерия за подбор.Поради това не са налице основания за приложение на чл.28 от ЗАНН. В заключение като прецени оплакванията в КЖ за неоснователни и установи, че РС е приложил правилно закона, касационната инстанция намира, че Решението на РС следва да бъде оставено в сила като правилно постановено. При този изход на спора разноски следва да се присъдят на ответника по КЖ, за ЮКВ определено от съда в размер на 75,00 евро. Мотивиран така и на основание чл.221, ал.2, предложение първо от АПК, във връзка с чл.63в от ЗАНН, съдът в посочения касационен състав