Решение № 878 от 26.6.2023 г. на Административен съд - Варна по дело № 2683/2022 г.

Производството по делото е образувано по протест на младши прокурор в Районна прокуратура – Варна срещу решение № 30-18 на ОбС – Дългопол по протокол № 30/29.10.2021 г., с което на основание чл. 21 ал. 1 т. 8 ЗМСМА и чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ е дадено предварително съгласие за промяна на предназначението от земеделска земя в горска територия по реда на чл. 81 ЗГ на два земеделски имота, публична общинска собственост: ПИ •••••.•••.••с площ 1460 кв. м., начин на трайно ползване – пасище, актуван с АПОС № 1293/21.07.2021 г. и ПИ •••••.•••.••с площ 924 кв. м., начин на трайно ползване – пасище, актуван с АПОС № 1294/21.07.2021 г. С доводи, че при приемане на протестираното решение не са били налице регламентираните в чл. 25 ал. 5 ЗСППЗ материалноправни предпоставки, както и че с него в нарушение на чл. 25 ал. 5 изр. второ ЗСПЗЗ не е определен срокът на валидност на даденото от ОбС Дългопол предварително съгласие, се иска решението да бъде отменено от съда като на Прокуратурата се присъдят направените в производството съдебни разноски. В проведените по делото открити съдебни заседания подаденият протест се поддържа от явилите се прокурори от Окръжна прокуратура Варна Силвиян Иванов и Александър Атанасов като в заключението си по съществото на спора в с. з. на 31.05.2023 г. прокурор Атанасов счита, че са налице всички основания за уважаването на протеста. ОбС-Дългопол, ответник в производството, не се представлява в проведените по делото открити съдебни заседания и не изразява становище по протеста. За да се произнесе по процесуалната допустимост на подадения протест, съдът съобрази следното: Съгласно чл. 16 ал. 1 АПК, прокурорът следи за спазване на законността в административния процес като в упражнение на това си основно правомощие той е легитимиран да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове, както и да започва производства по този кодекс, когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес /в този смисъл чл. 16 ал. 1 т. 1 и 3 АПК/. Протестираното по делото решение на Общински съвет - Дългопол, с което на основание чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ е изразено предварително съгласие за промяна на предназначението на процесните два земеделски имота с начин на трайно ползване като пасища, притежаващи поради това на основание чл. 25 ал. 1 ЗСПЗЗ статут на публична общинска собственост, представлява само част от производството за промяна на предназначението им, което в случая предвид факта, че изразеното от ОбС съгласие е за промяна на имотите от земеделски в горски по чл. 81 ЗГ, следва да приключи с предвидената в чл. 82 ал. 2 ЗГ заповед на министъра на земеделието. Независимо от това, съдебният контрол върху така протестирания от Прокуратурата административен акт е допустим, тъй като с него ОбС – Дългопол е упражнил правомощието си по чл. 21 ал. 1 т. 8 ЗМСМА да вземе решение относно разпореждането с общинско имущество, като се има предвид, че с извършването на промяната, за която е дал предварително съгласие, се открива възможността по чл. 25 ал. 1 ЗСПЗЗ имотите наместо публична да се обявят за частна общинска собственост, а оттук да отпадне и забраната по чл. 7 ал. 2 ЗОбС и да се открие възможността по чл. 7 ал. 3 ЗОбС за разпореждане с тях. Поради това с решението на ОбС Дългопол се засягат пряко и непосредствено обществените интереси и Прокуратурата е в правото си да упражни дадените й от закона правомощия по чл. 16 ал. 1 т. 1 и 3 АПК. По основателността на протеста съдът прие за установено следното: С подадена до председателя на ОбС – Дългопол Докладна записка, входирана в ОбС Дългопол под вх. № ОС-213/21.10.2021 г., кметът на община Дългопол е посочил, че през 2018-2019 г. „Кавеко инженеринг“ ООД – София е изработило Горскостопански план за имотите на община Дългопол, придобили характеристиките на гори, който е съгласуван с РИОСВ – Варна и е одобрен от директора на Регионална дирекция по горите – Варна. Посочил е, че за част от включените в този план имоти е необходимо да се промени предназначението им от земеделска в горска територия като в тази връзка в община Дългопол е образувана на основание чл. 81 ЗГ административна преписка за промяна на предназначението на два земеделски имота. Основавайки се на това, кметът на община Дългопол е предложил на ОбС Дългопол да приеме, съгласно чл. 21 ал. 1 т. 8 ЗМСМА и чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ решение, с което да даде предварително съгласие за промяна на предназначението от земеделска в горска територия по реда на чл. 81 ЗГ на два имота, публична общинска собственост: ПИ •••••.•••.••с площ 1460 кв. м., актуван с АПОС № 1293/21.07.2021 г., и ПИ •••••.•••.••с площ 924 кв. м., актуван с АПОС № 1294/21.07.2021 г. На заседание от 29.10.2021 г. ОбС – Дългопол е разгледал постъпилата Докладна записка на кмета на община Дългопол и с 14 гласа „За“ и 0 гласа „Въздържали се“ и „Против“ с Решение 30-18 по протокол № 30/29.10.2021 г. е дал предварително съгласие за промяна на предназначението на двата имота от земеделска в горска територия по реда на чл. 81 ЗГ. В представената по делото в изпълнение на разпореждане № 16066/15.12.2022 г. административна преписка по приемането на решението на ОбС Дългопол, освен докладната записка на кмета на община Дългопол са приложени още и следните документи: 1/ Акт за публична общинска собственост № 1293/21.07.2021 г. относно актуването като публична общинска собственост, на основание чл. 25 ал. 1 ЗСПЗЗ и чл. 59 ал. 1 ЗОбС, на ПИ •••••.•••.••с площ 1460 кв. м. в землището на с. Поляците, община Дългопол, местност „Ходжа кайряк“, със записан начин на трайно ползване: пасище; 2/ издадена от СГКК – Варна скица на ПИ •••••.•••.••с отразени по нея площ на имота 1460 кв. м., местонахождение – местност „Ходжа кайряк“, трайно предназначение на територията му – земеделска и начин на трайно ползване: пасище; 3/ Акт за публична общинска собственост № 1294/21.07.2021 г. относно актуването като публична общинска собственост, на основание чл. 25 ал. 1 ЗСПЗЗ и чл. 59 ал. 1 ЗОбС, на ПИ •••••.•••.••с площ 924 кв. м. в землището на с. Поляците, община Дългопол, местност „Ходжа кайряк“, със записан начин на трайно ползване: пасище; 4/ издадена от СГКК – Варна скица на ПИ •••••.•••.••с отразени по нея площ на имота 924 кв. м., местонахождение – местност „Ходжа кайряк“, трайно предназначение на територията му – земеделска и начин на трайно ползване: пасище; 5/ Становище на ПК „Собственост и стопанство“ от 27.10.2021 г. във връзка с Докладна записка на кмета на община Дългопол относно съгласие за промяна на предназначението на земеделски имоти, собственост на община Дългопол, в горска територия по реда на чл. 81 ЗГ. Според съдържанието на документа с него е изразено единодушно съгласие по поставения на обсъждане пред комисията въпрос, но липсват данни, от които с категоричност да се установи, че е относимо към същите два земеделски имота, предмет конкретно на Докладна записка вх. № ОС-213/21.10.2021 г. и на решение на ОбС Дългопол № 30-18 по протокол № 30/29.10.2021 г. Не става ясно и какви факти е взела под внимание комисията при формиране на позицията си. 6/ Становище на ПК „Териториално устройство и екология“ от 27.10.2021 г. във връзка с Докладна записка на кмета на община Дългопол относно съгласие за промяна на предназначението на земеделски имоти, собственост на община Дългопол, в горска територия по реда на чл. 81 ЗГ. Според съдържанието на документа с него е изразено единодушно съгласие по поставения на обсъждане пред комисията въпрос, но липсват данни, от които с категоричност да се установи, че е относимо към същите два земеделски имота, предмет конкретно на Докладна записка вх. № ОС-213/21.10.2021 г. и на решение на ОбС Дългопол № 30-18 по протокол № 30/29.10.2021 г. Не става ясно и какви факти е взела под внимание комисията при формиране на позицията си. В проведеното по делото първо съдебно заседание от 22.03.2023 г. съдът е изискал от ответника ОбС Дългопол да попълни изпратената по делото административна преписка с всички останали документи, относими към взетото решение № 30-18 по протокол № 30/29.10.2021 г. Наред с това съдът е указал на ОбС Дългопол, че по делото е негова тежестта да докаже, че с протестираното от прокурора решение № 30-18 по протокол № 30/29.10.2021 г. са спазени изискванията на чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ като решението е прието при спазване на нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи в общината и при липсата на недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Въпреки дадените от съда указания по разпределянето на доказателствената тежест и въпреки вменените задължения на ответника, до приключването на делото то не е попълнено с друг доказателствен материал. Така събраните по делото доказателства и направените въз основа на тях фактически констатации дават основание на съда да приеме следното от правна страна: Съгласно чл. 81 ал. 1 ЗГ, промяната на предназначението на земеделски територии в горски територии се извършва безвъзмездно със заповед на министъра на земеделието, по предложение на изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по горите като съгласно ал. 2 т. 2 в случаите, когато става въпрос за земеделски земи, които не са държавна собственост и не са рекултивирани нарушени територии, заявлението за промяна на предназначението се подава от собственика на имота в регионалната дирекция по горите по местонахождението му. Съгласно чл. 81 ал. 4 ЗГ, въз основа на приложените към заявлението документи, изчерпателно посочени в ал. 3, в 14-дневен срок от подаване на заявлението регионалната дирекция по горите дава становище по него и изпраща преписката в Изпълнителната агенция по горите, където съгласно чл. 82 ал. 1 ЗГ в 7-дневен срок от постъпването й изпълнителният директор на Изпълнителната агенция по горите предлага на министъра на земеделието да издаде заповед за промяна на предназначението. Същата, на основание чл. 82 ал. 2 ЗГ, се издава от министъра на земеделието в 14-дневен срок от постъпването на предложението като съгласно чл. 82 ал. 3 ЗГ заповедта се изпраща на заявителя, на регионалната дирекция по горите, както и на съответната общинска служба по земеделие или служба по геодезия, картография и кадастър за отразяване на промяната. В така уреденото от закона административно производство за промяна на предназначението на земеделските територии в горски участието на общинските съвети е регламентирано с разпоредбата на чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ, определяща в правомощие на общинските съвети да приемат решение за изразяване на предварително съгласие за промяна на предназначението на мерите и пасищата, като съгласно чл. 25 ал. 3 ЗСПЗЗ промяната поначало се допуска по изключение единствено в предвидените в разпоредбата случаи, от които по отношение на процесните по делото два земеделски имота /пасища/ е приложима хипотезата на чл. 25 ал. 3 т. 5 ЗСПЗЗ - други случаи, определени в закон. Систематичното и логическо тълкуване на нормите на ЗГ и ЗСПЗЗ сочи, че едва след като общинският съвет даде на основание чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ предварителното си съгласие за промяна на предназначението на мерите и пасищата кметът на общината, който е органът на местната изпълнителна власт в общинската администрация, може на основание чл. 81 ал. 2 т. 2 ЗГ да подаде в регионалната дирекция по горите по местонахождението на имотите заявлението за промяна на предназначението им от земеделски в горски територии. Предварителното съгласие на общинския съвет е обусловено обаче от наличието на определени от закона материално-правни предпоставки, изрично регламентирани в нормата на чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ: да са спазени нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи и да не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Законодателят е приел, че само при наличието на тези кумулативно съществуващи условия промяната в предназначението на мерите и пасищата не би се отразила неблагоприятно на развитието на животновъдството в съответната община. При това самото съгласие не се дава за неопределено време занапред, а на основание чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ общинският съвет следва в решението си да определи и срока на неговата валидност, което в случая не е направено. Наред с това, въпреки дадените от съда указания относно тежестта на доказване по делото, до приключването на устните състезания ответникът не представи абсолютно никакви доказателства, от които с основание да се заключи, че при приемане на решението, с което е дал предварителното си съгласие за промяната в предназначението на двата земеделски имота с начин на трайно ползване като пасища ОбС-Дългопол е изследвал и установил наличието на изискуемите от чл. 25 ал. 5 ЗСПЗЗ материално-правни предпоставки: че в общината са спазени нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи и няма недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Това е достатъчно, за да обуслови извод за незаконосъобразност на взетото решение поради противоречието му с приложимите материалноправни разпоредби – основание за оспорването и отмяната му по смисъла на чл. 146 т. 4 АПК. От страна на Прокуратура не са направени разноски по делото, поради което, въпреки съдържащото се в протеста искане, няма основание за прилагането на чл. 143 ал. 1 АПК. Воден от изложеното и на основание чл. 172 ал. 2 предл. второ АПК, съдът