Решение № 5833 от 29.5.2025 г. на Административен съд - Варна по дело № 2950/2024 г.

Заповед № 3331/01.10.2024 г. на кмета на Община Варна, във връзка с доклад рег. № РД24004526ВН_001ВН/25.09.2024 г. от зам. - кмета на Община Варна;

Заповед № 3128/13.09.2024 г. на кмета на Община Варна, във връзка с докладна записка рег. № РД24024570ВН/13.09.2024 г.;

Заповед № 2876/21.08.2024 г. на кмета на Община Варна, във връзка с докладна записка рег. № РД24022536ВН/20.08.2024 г.;

Заповед № 2871/20.08.2024 г. на кмета на Община Варна, във връзка с докладна записка рег. № ЗК24001386ВН/22.07.2024 г., ведно със снимков материал, ориентировъчна количествено-стойностна сметка;

Заповед № 2675/02.08.2024 г. на кмета на Община Варна, във връзка докладна записка рег. № РД2401271бАС/02.05.2024 г.;

Заповед № 2602/29.07.2024 г. на кмета на Община Варна, във връзка с докладна записка от В. П. Г. – директор на Галерия за графично изкуство – [населено място].

Заповед № 0058/07.05.2024 г. от кмета на Община Варна;

Заповед № 2001/11.06.2024 г. от кмета на Община Варна, във връзка ведно с докладна записка рег. № ИИБ24001822ВН/07.06.2024 г.;

Заповед № 1936/07.06.2024 г. на кмета на Община Варна, във връзка с докладна записка рег. № РД24015522ВН/05.06.2024 г. В писмо рег. № ФБ24000101ВН/18.10.2024 г. /л. 109 адм. пр./ от К. С. – директор на Дирекция „Финанси и бюджет“ при Община Варна е изложено, че през 2024 г. са възникнали обстоятелства, водещи до извършване на непланирани разходи по бюджета, което наложило осигуряване на значителни средства на основание решения на общинския съвет и заповеди на кмета на общината. Същевременно някои параграфи от приходната част на бюджета към момента не се изпълняват в планирания обем и това може да окаже негативен ефект върху изпълнението на бюджета за годината. Посочено е, че поради тези обстоятелства във връзка с изпълнението на бюджета на Община Варна за 2024 г. следва да се спазва строга финансова дисциплина, като при изпълнението му трябва да се съблюдават следните приоритети: 1. плащания по обслужване на дълг; 2. заплати, осигурителни плащания, обезщетения, помощи стипендии и медикаменти; 3. храна, отопление, осветление, както и издръжка на социалните, здравните и образователни заведения. Наложително е до края на годината да се заявяват само най-неотложни и приоритетни разходи, като е недопустимо фактуриране на разходи преди валидиране на заявка за поемане на задължение по системата за предварителен финансов контрол /СФУК/ и такива разходи няма да бъдат изплащани. В писмото се сочи, че неизпълнение на дадените с него указания се счита за нарушение на финансовата дисциплина.

С Покана рег. № ОС24000669ВН/25.10.2024 г. /л. 87 адм. пр./ на П. на Общински съвет – Варна е свикано шестнадесето заседание на Общински съвет – Варна, определено е да се проведе на 31.10.2024 г., посочен е проект за дневен ред. Проектът за дневен ред, заедно с проектоматериалите по съответните точки, е публикуван на интернет страницата на Общински съвет – Варна на 25.10.2024 година /л.162 адм. пр./.

На 30.10.2024 г. в Общински съвет – Варна е постъпило Предложение рег. № ОС24000678ВН /л.90 адм. пр./ от Г. Х. А. – общински съветник, за включване в дневния ред на предстоящото шестнадесето заседание на Общински съвет – Варна, което ще се проведе на 31.10.2024 г., на допълнителни точки относно:

1) изслушване на Кмета на Община Варна във връзка с писмо рег. № ФБ24000101ВН/18.10.2024 г. от К. С. – Директор на Дирекция „Финанси и бюджет“, относно изпълнение на бюджета на Община Варна за 2024 г. – приходна и разходна част, в т.ч. компенсирани промени, одобрени със заповеди на Кмета на Община Варна;

2) отмяна на Решение № 116-4(8)/11, 12.03.2024 г., в частта на т. XL, на Общински съвет – Варна и прекратяване оправомощаването на Кмета на Община Варна да извършва компенсирани промени без изрично съгласие на Общински съвет – Варна.

Относно предложението по т. 2) за отмяна на Решение № 116-4(8)/11, 12.03.2024 г., в частта на т. XL, на Общински съвет – Варна, е представен проект на решение.

При проведено заседание на 31.10.2024 г. на Общински съвет – Варна в дневния ред е включена точка 2.6 - отмяна на Решение № 116-4(8)/11, 12.03.2024 г., в частта на т. XL, на Общински съвет – Варна и прекратяване оправомощаването на Кмета на Община Варна да извършва компенсирани промени без изрично съгласие на Общински съвет – Варна /л.129 адм. пр./.

С Решение № 382-2 от Протокол № 16/31.10.2024 г. на Общински съвет – Варна, на основание чл. 21, ал. 1, т. 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация и чл. 125, ал. 1 от Закона за публичните финанси, поради необходимост от по-строг контрол върху финансовата дейност на Община Варна и във връзка с писмо рег. № ФБ24000101ВН/18.10.2024 г. от К. С. – Директор на Дирекция „Финанси и бюджет“, относно изпълнение на бюджета на Община Варна за 2024 г. – приходна и разходна част, в това число компенсирани промени, одобрени със заповеди на кмета, довело до съмнение за нецелесъобразно използване на бюджетни средства, Общински съвет – Варна отменя свое Решение № 116-4(8)/11, 12.03.2024 г., в частта на точка XL и считано от 31.10.2024 г. прекратява оправомощаването на Кмета на Община Варна да извършва компенсирани промени, наложени в резултат на изменение в макроикономическите условия, възникване на неотложни потребности или други непредвидими обстоятелства, настъпили през бюджетната година, както следва: 1. в частта за делегираните от държавата дейности – между утвърдените показатели за разходите в рамките на една дейност, с изключение на дейностите на делегиран бюджет, при условие, че не се нарушават стандартите за делегираните от държавата дейности и няма просрочени задължения в съответната делегирана дейност 2. в частта за местните дейности – между утвърдените разходи в рамките на една дейност или от една дейност в друга по бюджета, без да изменя общия размер на разходите 3. в разходната част на бюджета за сметка на резерва за непредвидени и/или неотложни разходи. Решенията да извършва компенсирани промени, наложени в резултат на изменение в макроикономическите условия, възникване на неотложни потребности или други непредвидими обстоятелства, настъпили през бюджетната година, се вземат от Общински съвет – Варна.

Видно от протокола за заседание № 16/31.10.2024 г. на Общински съвет – Варна /л.133 адм. пр./ са присъствали 44 общински съветници, като Решение № 382-2 от Протокол № 16/31.10.2024 г. е прието при проведено поименно гласуване с резултат: 30 гласа „за“, 9 гласа „против“ и 5 гласа „въздържал се“, при отсъстващи 7 общински съветници. В протокола е отбелязано пояснение, че общите резултати отразяват крайния резултат получен от поименното гласуване и поименното електронно гласуване от информационната система на Общински съвет – Варна – VarCo и гласовете на общинските съветници извън системата. Списъците от информационната система на Общ. Съвет – Варна VarCo са неразделна част от протокола. В протокол от поименно гласуване от заседание №16, дата 31.10.2024 г., гласуване №14/т.2 Разглеждане на предложенията за решения от ПК „Финанси и бюджет“ относно

Жалбата е подадена от надлежна страна, при наличието на правен интерес, в срока по чл. 45, ал. 8 от ЗМСМА, срещу годен за оспорване административен акт, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна.

Общински съвет – Варна мандат 2023 – 2027 г. се състои от 51 общински съветници.

Оспореното решение е прието от компетентен колективен орган – Общински съвет – Варна, в рамките на предоставените му правомощия с чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА и чл. 125, ал. 1 от Закона за публичните финанси.

Решението е прието при наличието на необходимия [жк], ал. 2 от ЗМСМА, тъй като са присъствали 44 общински съветници при гласуването и с предвиденото в чл. 27, ал. 4 от ЗМСМА мнозинство – повече от половината от общия брой на съветниците, тъй като 30 общински съветници са гласували „за“. С процесното решение е осъществен контрол относно бюджета на общината, поради което то е издадено на основание чл. 21, ал.1 т.6 от ЗМСМА и чл.125, ал.1 ЗПФ, като това е посочено и в решението. Съгласно чл. 27, ал.5 от ЗМСМА, Решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6, 7, 8, 9, 10, 14 и 15 се приемат с поименно гласуване, което се отразява в протокола от заседанието.

В случая относно трима общински съветници липсва поименно гласуване, защото в Протокол № 16/31.10.2024 г. за решение № 382-2 е посочено, че са гласували 44 общински съветници /30 гласа „за“, 9 гласа „против“ и 5 гласа „въздържал се“, при отсъстващи 7 общински съветници/, а в протокол от поименно гласуване /л.31 адм. пр./, е отбелязано, че са гласували общо 41 общински съветници /28 гласа „за“, 9 гласа „против“ и 4 гласа „въздържал се“, при отсъстващи 10 общински съветници/. Не е отбелязано поименното гласуване на двама общински съветници гласували „за“ и един общински съветник гласувал „въздържал се“.

В Протокол № 16/31.10.2024 г. има пояснение, че общите резултати отразяват крайния резултат получен от поименното гласуване и поименното електронно гласуване от информационната система на Общински съвет – Варна – VarCo и гласовете на общинските съветници извън системата. Списъците от информационната система на Общ. съвет – Варна VarCo са неразделна част от протокола. Процесуалният представител на ответника в съдебно заседание е потвърдил, че когато се гласува извън електронната система гласовете също се отчитат и се прибавят към гласовете отчетени с електронната система.

Поради това, че гласувалите „за“ – 28 общински съветници с поименното отбелязване на техния глас изпълнява изискванията за кворум и мнозинство при приемане на Решение № 382-2/31.10.2024 г. на О. С. - Варна, съдът приема, че липсата на поименно посочване на двама общински съветници, които са гласували „за“ и едни общински съветник, които е гласувал „въздържал се“ не е съществено процесуално нарушение.

Заседанието от 31.10.2024 г., на което е прието оспореното Решение № 382-2, е свикано съгласно чл. 23, ал. 4, т. 1 от ЗМСМА по инициатива на председателя на общинския съвет с предложен от него проект за дневен ред. Дневният ред за заседанието и материалите за него са публикувани на интернет страницата на Общински съвет – Варна в съответствие с изискването на чл. 27, ал. 1а от ЗМСМА, но в дневния ред не е било включено приемане на процесното решение.

Съгласно чл.27, ал.1а от ЗМСМА, дневният ред за всяко предстоящо заседание на общинския съвет и материалите за него се публикуват на интернет страницата на общинския съвет или на общината в отворен формат, позволяващ директно извличане на текстова информация, и/или в машинночетим отворен формат. Липсва норма в ЗМСМА, която да дава възможност с правилника по чл.21, ал.3 ЗМСМА /Правилник за организацията и дейността на общинския съвет - Варна/ да се въвежда възможност за неспазване на чл.27, ал.1а от ЗМСМА.

С чл. 50, ал.1, т.1-4 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Варна /ПОДОСВ/ е предвидено, че в началото на заседанието председателят докладва предложения за промени и включване на въпроси в проекта за дневния ред, обусловени от извънредни обстоятелства по искане на общински съветник, група общински съветници или кмет, постъпили в Деловодството на Община Варна в писмен вид до 12: 00 часа на предхождащия заседанието ден. Всички предложения по проекта за дневен ред на заседанието, за разглеждане на въпроси от компетентността на общинския съвет, следва да бъдат придружени с: 1. предложение, подписано от вносителя, съдържащо обосновка, включително оценка за необходимите финансови и други ресурси за изпълнение на решението, както и оценка за целесъобразността от вземане на предлаганото решение; 2. проект за решение, в който се посочва правното основание за вземане на решението; 3. мотиви и предварителна оценка на въздействието към проектите на нормативни актове при спазване на реда, установен в Закона за нормативните актове; 4. обосновка за извънредния характер на обстоятелствата, налагащи включване на предлаганата промяна в проекта за дневен ред, причините и крайния срок, в който е необходимо общинският съвет да се произнесе. За въпроси от извънреден характер се считат тези невключването, на които в проекта за дневен ред на предстоящото заседание, би довело до значителна или трудно поправима вреда.

Поради това, че нормата на чл.27, ал.1а от ЗМСМА не допуска изключения съдът приема, че чл. 50, ал.1, т.1-4 от ПОДОСВ противоречи на чл.27, ал.1а ЗМСМА, тъй като допуска възможност дневния ред да не бъде публикуван. Не следва чл. 50, ал.1, т.1-4 от ПОДОСВ да се прилага, на основание чл.15, ал.3 ЗНА - ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. Липсата на публикуван дневен ред, в който да е включена точка за отмяна на решение № 116-4/8/11, 12.03.2024 г. в частта на т.ХL е съществено процесуално нарушение, тъй като е препятствало кмета на Община Варна да вземе становище и представи доказателства. В този смисъл е основателен довода на жалбоподателя, че е допуснато нарушение на чл. 8, ал.1, чл.26, ал.1 и чл.34, ал.1 и ал.3 от АПК.

Дори и да се приеме, че чл.50, ал.1, т.4 ПОДОСВ не е в противоречие с чл.27, ал.1а ЗМСМА и следва да се прилага, в случая е допуснато неспазване на чл.50, ал.1, т.4 ПОДОСВ.

В предложение рег. № ОС24000678ВН/30.10.2024 г. от общинския съветник Г. Х. А. не е посочен час на подаване, но дори и да се приеме, че това е извършено до 12, 00 часа на 30.10.2024 г., липсва обосновка за извънредния характер на обстоятелствата, налагащи включване на предлаганата промяна в проекта за дневен ред. От изказванията направени от общинските съветници преди приемане на дневния ред липсва такова, което да обуславя извънредност и спешност за вземане на процесното решение, което е допълнително доказателство, че такива обстоятелства не са били налице. След приемане на решение № 382-2/31.10.2024 г., кмета на Община Варна – Б. К. е направил изказване, но преди вземане на решението не му е предоставена такава възможност.

Изложеното води до извод, че поради непубликуване на дневен ред, в който да е включено направеното предложение за решение е допуснато нарушение на чл.27, ал.1а ЗМСМА. Включването в дневния ред на т.2.6, без да е обосновано извънредност и спешност за вземане на процесното решение е в нарушение на чл.50, ал.1, т.4 от ПОДОСВ. Всяко от посочените процесуални нарушения е съществено, защото е ограничило възможността на кмет на Община Варна да изрази становище и представи доказателства, съответно е самостоятелно основание за отмяна на оспореното решение.

Решението предмет на спора е постановено в регламентираната в чл. 59, ал. 1 от АПК писмена форма. Основателен е довода на жалбоподателя, че същото не е мотивирано. На основание чл. 59, ал.2, т.4 АПК, когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа фактически и правни основания за издаване на акта. Допустимо е мотивите на акта, съгласно Тълкувателно решение № 16/1975 г. на ОСГК на Върховния съд, да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт, респ. в друг официален документ, изхождащ от същия или помощен на него административен орган, но следва да е налице изрично препращане и позоваване на съображенията изложени в такъв документ в мотивите на издадения административен акт.

В писмо рег. № ФБ24000101ВН/18.10.2024 г. на директора на дирекция „Финанси и бюджет“, в което не са посочени конкретни адресати е изразено становище, че е наложително до края на годината да се заявяват само най – неотложни и приоритетни разходи. Дадено е становище, че разходи, които не са наложителни да се предложат за обсъждане по проектобюджета за 2025 г. От настоящия момент до края на годината да се изготвят „заявки за поемане на задължение“ по СФУК само по приоритетни разходи по решението на Общински съвет, а за други разходи – единствено при възникнала спешна необходимост и след съгласуване с директно на Дирекция „Финанси и бюджет“. Директорите на дирекции и второстепенните разпоредители с бюджет да извършат подробен анализ на всички договори и разходи и да организират своевременното разплащане на целеви разходи или тяхното възстановяване за проектите.

В Предложение рег. № ОС24000678ВН от Г. Х. А. е посочено, че се предлага в дневния ред да се включат допълнително две точки и е посочен проект на решение, но не са изложени мотиви, които да обосновават вземане на решението.

При проведено заседание на 30.11.2024 г. относно т.2.6, К. С. е посочил, че са направени компенсирани промени в бюджета, не е изложено становище което да обосновава вземане на процесното решение. В. Б. е изразил становище, че няма нужда от компенсирани промени, защото всички разходи могат да минават през общински съвет.

В оспореното решение на Общински съвет – Варна е посочено, че решението се приема „… поради необходимост от по-строг контрол върху финансовата дейност на Община Варна и във връзка с писмо рег. № ФБ24000101ВН/18.10.2024 г. от К. С. – Директор на Дирекция „Финанси и бюджет“, относно изпълнение на бюджета на Община Варна за 2024 г. – приходна и разходна част, в това число компенсирани промени, одобрени със заповеди на кмета, довело до съмнение за нецелесъобразно използване на бюджетни средства“. В това изложение няма конкретни факти и обстоятелства, поради което то не може да служи за мотиви на процесното решение.

От установеното съдът приема, че в процесното решението и в предхождащите го документи не са изложени мотиви, от които може да се направи извод какво е обосновало прекратяване на правомощията на кмет на Община Варна да извършва компенсирани промени в бюджета на Общината. Липсата на мотиви е съществено процесуално нарушение, тъй като нарушава правото на защита на жалбоподателя и препятства съда да извърши проверка, поради което е самостоятелно основание за отмяна на процесното решение.

Оспореното решение на Общински съвет – Варна е постановено също така в нарушение на материалноправните разпоредби и целта на закона.

Съгласно чл. 125, ал. 1 от ЗПФ общинският съвет може, доколкото със закон не е определено друго, да оправомощи кмета на общината да извършва компенсирани промени: 1. в частта за делегираните от държавата дейности - между утвърдените показатели за разходите в рамките на една дейност, с изключение на дейностите на делегиран бюджет, при условие че не се нарушават стандартите за делегираните от държавата дейности и няма просрочени задължения в съответната делегирана дейност; 2. в частта за местните дейности - между утвърдените разходи в рамките на една дейност или от една дейност в друга, без да изменя общия размер на разходите. Нормата предоставя възможност, а не задължение за общинския съвет да оправомощи кмета на общината да извършва посочените компенсирани промени. Това следва от използвания в чл. 125, ал. 1 от ЗПФ глагол „може“. Следователно при упражняване на това правомощие органът действа в условията на оперативна самостоятелност. Съгласно чл. 169 от АПК при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. По арг. на чл.146, т.4 АПК следва да се извърши преценка оспореното решение в противоречие ли е материалноправните разпоредби.

Относно представените девет заповеди на кмета на Община Варна за извършени компенсирани промени по бюджета на Община Варна за 2024 г. не са посочени и/или представени доказателства от ответника, че неправомерно са извършени компенсираните промени. На основание чл. 45, ал.2 ЗМСМА, Общинският съвет може да отменя административните актове, издадени от кмета на общината, които противоречат на актове, приети от съвета, в 14-дневен срок от получаването им. В същия срок съветът може да оспорва незаконосъобразните административни актове, издадени от кмета на общината, пред съответния административен съд. Липсват доказателства за отмяна на посочените заповеди или за оспорването им пред съда от страна на Общински съвет – Варна. Поради това се налага извода, че не е установено кмета на Община Варна да е извършвал компенсирани промени по бюджета на Община Варна в нарушение на конкретни норми или целта на закона. В този смисъл в нарушение на чл.125, ал.1 от ЗПФ е прекратено оправомощаването му да извършва компенсирани промени по бюджета на Община Варна.

Общинският съвет съгласно чл.124, ал.1 и 2 ЗПФ може да извършва компенсирани промени, но в условията на бързина и неотложност е предвидено това да може да осъществява кмета на общината. При прекратяване правомощието на кмета на Община Варна по чл.125, ал.1 от ЗПФ, се създават предпоставки определени дейности финансирани с общински бюджетни средства да не могат да се изпълняват за по-дълъг период от време, защото общинският съвет заседава през по-големи периоди от време, докато кмета може да издава заповеди своевременно. Това обосновава, че процесното решение е прието в нарушение на чл. 6, ал.4, вр. ал. 2 АПК.

Налице са отменителните основания по чл.146, т.3, т.4 и т.5 АПК, тъй като при приемане на Решение № 382-2 от Протокол № 16/31.10.2024 г. на Общински съвет – Варна са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила, нарушение са материалноправните разпоредби и е в несъответствие с целта на закона, което обуславя незаконосъобразността му и налага отмяната му.

Предвид изхода на спора, по аргумент на чл.143, ал.1 АПК искането на жалбоподателя за присъждане на сторени разноски е основателно. С определение № 2894/19.03.2025 г. по адм. дело № 2184/2025 г. на ВАС е указано, при разглеждане на делото настоящата инстанция да се произнесе и по претенцията на страните за сторените разноски пред ВАС.

В производството по адм. дело № 2184/2025 г. на ВАС жалбоподателят е заплатил държавна такса 30 лева и сумата от 1920 лева с ДДС - възнаграждение за адвокат. В производството по настоящото дело жалбоподателят е заплатил сумата от 2400 лева с ДДС - възнаграждение за адвокат. От ответникът е направено възражение за прекомерност на стореното възнаграждение за адвокат. Възражението е за двете инстанции, тъй като допълнение към частна жалба от 10.03.2025 г. е подадено до ВАС и не е било връчено на ответника.

Процесуалното представителство пред ВАС се е извършило чрез представяне на писмено становище. Не е било необходимо представяне на допълнителни доказателства или провеждане на открито съдебно заседание за решаване на спора, поради което съдът приема, че възражението на ответника за прекомерност на стореното възнаграждение е основателно и възнаграждението за адвокат следва да се определи в предвидения минимум от 1200 лева на основание чл. 8, ал.3 от Наредба №1/09.07.2004 г. вр. §2а ДР от Наредба №1/09.07.2004 г. вр. чл. 78, ал.5 ГПК, вр. чл. 144 АПК.

Настоящото дело не е с фактическа и правна сложност, проведено е едно съдебно заседание, без нуждата от назначаване на експертиза, разпит на свидетели или използване на други доказателствени средства, които усложняват процеса, поради което съдът приема, че възражението на ответника е основателно и възнаграждението за адвокат следва да се определи в предвидения минимум от 1200 лева на основание чл. 8, ал.3 от Наредба №1/09.07.2004 г. вр. §2а ДР от Наредба №1/09.07.2004 г. вр. чл. 78, ал.5 ГПК, вр. чл. 144 АПК. На основание чл. 143, ал.1 Общински съвет – Варна следва да бъде осъден да заплати на кмет на Община Варна сумата от 2430 лева.

Предвид изхода на спра по аргумент на противното на чл. 143, ал.3 АПК искането на ответника за присъждане възнаграждение за адвокат е неоснователно и съдът го оставя без уважение.