Решение № 467 от 15.1.2025 г. на Административен съд - Варна по дело № 827/2024 г.

Производството е по чл.185 и сл. от АПК във вр. с чл.45, ал.3 от ЗМСМА.

Настоящото съдебно производство е образувано след като с Pешение №4039/03.04.2024г. по КАД №1649/2024г. на ВАС е отменено Решение №34/03.01.2024г. по адм. дело № 2215/2023г. на Административен съд-Варна и е върнат за ново разглеждане постъпилия с вх. №13895/03.10.2023г. протест на прокурор при Окръжна прокуратура-Варна против чл.67, ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.69, ал.1 от Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел, приета с Решение №240 по протокол №12/02.07.2020г. на Общински съвет – Вълчи дол /наричана за кратко Наредбата/.

С протеста се претендира отмяна на чл.67, ал.1 от Наредбата, тъй като преповтаряла чл.54а ал.1 от Закона за общинската собственост и чл.27 от Наредба №8/17.12.2009г. за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост, на досие на имот – общинска собственост и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им, а чл.67, ал.2 от Наредбата преповтаряла чл.54а ал.1 от Закона за общинската собственост, тъй като е недопустимо законови норми да се въвеждат в нормативен акт от много по-нисък ранг. От граматическото тълкуване на чл.67, ал.3 от Наредбата излизало, че има само един единствен регистър и в него се вписват отделни предприятия, дружества и ЮЛ с нестопанска цел - лимитативно изброени от т.1 до т.4 на Наредбата. Такава отделна регламентация, без предвиждане на конкретни регистри в Наредбата се явявала недопустима по аргумент от чл.8 и чл.12 от ЗНА. Това противоречало на изискванията в Наредба №8/17.12.2009г. за наличието на 4 отделни регистъра, изброени в чл.28-31 от Наредба №8/2009г., където се вписват всички правно-организационни форми, свързани със стопанската дейност на общината, изброени в чл.54а, ал.1 от ЗОС. За чл.69 ал.1 от Наредбата преповтарял уредбата в чл.35 от Наредба №8/17.12.2009г. Общинският съвет можел да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени в тях обществени отношения с местно значение. Освен това актът по прилагане на закон можел да урежда само материя, за която в закона е предвидено той да бъде издаден. В случая тези основни правила и изисквания не били спазени в такава степен, че се налагал извода за радикално нарушение на нормите на ЗОбщ.С и Наредба №8/17.12.2009г. Претендира се отмяна на протестираните норми от Наредбата приета от Общ.С-Вълчи дол като незаконосъобразни на основание чл.146, т.4 от АПК. Иска се присъждане на ОП-Варна на направените по делото разноски на основание чл.143, ал.1 от АПК във вр. с чл.196 от АПК съгласно представените доказателства. В съдебно заседание представителят на ОП-Варна поддържа протеста и моли да бъде уважен и присъдени направените разноски.

Ответникът - Общински съвет Вълчи дол не изразява становище по протеста в писмото, с което препраща протеста с преписката по приемането на Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество с документите по приемането й.

Съдът като взе предвид доводите в протеста и съобрази събраните по делото доказателства и закона, достигна до следните фактически установявания и правни изводи:

Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел е приета с Решение №240 по протокол №12/02.07.2020г. на Общински съвет – Вълчи дол.

Приемането на Наредбата е инициирано с докладна записка вх.№6602-133/19.06.2020г. на Кмета на Община Вълчи дол във връзка с изпълнение на чл.51а, ал.4 от Закона за общинската собственост, съгласно който условията и редът за упражняване на правата на собственост на общината в търговски дружества с общинско участие в капитала и за участие на общината в граждански дружества и за сключване на договори за съвместна дейност се определят в наредба на общински съвет.

В докладната записка е посочено, че приемането на наредбата цели да се уредят и приведат в съответствие с действащото законодателство отношенията, свързани с правата на собственост на Община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие на капитала, отношенията свързани с образуването, преобразуването и прекратяването на общинските търговски дружества, отношенията свързани с участието на общината в граждански дружества и тези касаещи сключването на договори за съвместна дейност. С Наредбата се целяло подобряване на управлението и контрола, който общината упражнява в търговските дружества с общинско участие, за което щяла да способства навременната информация от водените регистри; да се осигури публичност и прецизност при управлението на общинската собственост. Като резултат от приемането на Наредбата се очаквало да се постигнат визираните цели и да се постигне съответствие на процесните обществени отношения с действащата нормативна уредба с нормативни актове от по-висока степен и публичност на стопанската дейност на общината.

Посочено е в докладната, че за прилагането на наредбата не е необходимо изразходване на допълнителни финансови средства от бюджета на общината, както и с ангажирането на допълнителни човешки ресурси. Като анализ за съответствие в докладната е отразено, че проекта за Наредбата е в съответствие с правото на Европейския съюз и с нормативните актове от по-висока степен.

На 01.06.2020г. във фоайето на информационния център в общината и на информационното табло на общинския съвет е публикувана обява на основание чл.26, ал.2 и ал.4 от ЗНА за предложението за приемане на Наредбата с възможност за обсъждане на доклада на кмета на общината, който е публикуван и за внасяне на предложения и становища в 30-дневен срок до 30.06.2020г. Това е удостоверено в съставен протокол на 01.06.2020г. В него е отразено, че на същата дата – 01.06.2020г. е направена публикация на сайта на общината на текста на наредбата и мотивите в докладната записка.

По делото няма спор по отразеното в протокола от 30.06.2020г., в който е отразено, че в посочения срок от 01 до 30.06.2020г. в деловодството на Община вълчи дол не са постъпили предложение, мнения и становища по обявеното предложение за приемане на наредбата.

На 02.07.2020г. на заседание на Общински съвет–Вълчи дол, за което е съставен Протокол №12, от общо 13 броя общински съветници са присъствали 11. Становището на постоянната комисия „Местно самоуправление, нормативна уредба и общинска собственост“ в Общинския съвет е, че разработената наредба отговаря на нормативната уредба и следва да се приеме. С мнозинство всички присъствали 11 общински съветници са гласували „за“, не е имало въздържал се или против, при приемането на Решение №240/02.07.2020г., с което на основание чл.21 ал.2 от ЗМСМА, чл.51а, ал.4 от ЗОС е приета предложената от Кмета на Община Вълчи дол Наредба за реда за упражняване на правата на собственост на община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел.

В Протокол от 11.09.2024г. комисия съставена от Председателя на Общ.С-Вълчи дол, техническия сътрудник на ОбщС и гл. експерт „ИТ“ в Община Вълчи дол са удостоверили, че приетата Наредба е публикувана на 24.07.2020г. след изтичане на срока за връщане от Обл. управител на решението за приемането й и влязла в сила на 27.07.2020г. В протокола е отразено, че разгласяването на Наредбата в изпълнение на изискванията на чл.37, ал.3 от ЗНА става чрез публикация в официалния сайт на Община Вълчи дол в подменю-Наредби и правилници, в меню-Общински съвет, извадка от който е приложена към протокола.

В §3 от ДР на ПЗР на Наредбата е предвидено, че решението за приемането й влиза в сиа 3 дни след публикуването й. Няма спор между страните, че текста на Наредбата е публично оповестен на 24.07.2020г., с оглед на което тя е влязла в сила на 27.07.2020г. С оглед представените доказателства и изявленията на страните, разпоредбите на Наредбата, сред които и протестираните чл.67, ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.69, ал.1 към датата на подаване на протеста са в редакцията, с която са приети 2020г. и са влезли в сила, както следва:

„Чл.67(1) В общината се създават и поддържат публични регистри на търговските дружества с общинско участие в капитала, на общинските предприятия, на юридическите лица с нестопанска цел и на гражданските дружества, в които участва Общината.

(2) Образците на регистрите, редът за воденето и съхраняването им, се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието.

(3) На вписване в регистъра подлежат:

1.едноличните търговски дружества с общинско имущество;

2.смесените търговски дружества, в които общината е акционер или съдружник;

3. граждански дружества, в които общината е съдружник;

4. сдружения с нестопанска цел, в които общината участва.

Чл.69(1)Вписването в регистъра се извършва от длъжностно лице, определено със заповед на Кмета на Общината.“.

Освен тези фактически установявания, настоящият касационен състав взе предвид, че съгласно чл.187, ал.1, във вр. с чл.185 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени пред съда – изцяло или в отделни техни разпоредби, без ограничение във времето. В случая оспорването е на такъв вид акт, като се конкретизират чл.67 ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.68 ал.1 от Наредбата за реда за упражняване правата на собственост на община Аврен в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел, които се протестират. Това са подзаконови административноправни норми с характеристиките на нормативен административен акт по чл. 75 от АПК, тъй като са с многократно правно действие, насочени към неопределен и неограничен брой адресати. Правната възможност за такова оспорване от прокурора на нормативни административни актове е предвидено изрично в чл.186, ал. 2 АПК, независимо от общите правомощия на прокуратурата в чл.16 от АПК. По чл.187, ал.1 от АПК, упражняването на процесуалното право на протест не е обвързано с преклузивен срок.

С оглед изложеното подаденият от прокурор от Окръжна прокуратура–Варна протест срещу някои от разпоредбите в Наредбата е процесуално допустим. Депозиран е от активно легитимиран субект, в изпълнение на възложените му от закона правомощията по осъществяване на общ надзор за законност на подзаконовите актове и на отделни техни норми.

С оглед изложеното подаденият от прокурор от Окръжна прокуратура–Варна протест срещу действащата редакция на чл.67, ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.69, ал.1 от Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел е от активно легитимиран по силата на закона субект и е допустим за разглеждане.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Съобразно чл.168, ал.1 от АПК, приложим по силата на чл.196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващите, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на протестираната разпоредба от подзаконовият акт на всички основания по чл.146 от АПК.

При тази проверка съдът съобрази чл.2 ал.1 от Закона за нормативните актове, приложим в настоящото производство от препращането на чл.80 от АПК, съгласно който подзаконови нормативни актове могат да издават само органите предвидени от Конституцията или от закон. Тези правила са възпроизведени и в чл.76 от АПК. С оглед чл. 21, ал.2 от ЗМСМА /ДВ, бр. 69/03г./, който разписва възможността в изпълнение на правомощията си по ал.1 общинският съвет да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. В случая е налице законово овластяване на Общинския съвет да приема наредби в изпълнение на правомощията си. Отделно от това, правото на общинските съвети да издават наредби, с които да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение е регламентирано и в чл.8 от ЗНА, както и в чл.76, ал.3 от АПК.

Протестират се текстове от Наредбата, която е издадена на основание чл.51а, ал.4 от Закона за общинската собственост /ЗОС/, съгласно който условията и редът за упражняване на правата на собственост на общината в търговски дружества с общинско участие в капитала и за участието на общината в граждански дружества и за сключване на договори за съвместна дейност се определят с наредба на общинския съвет. Следователно, налице е законова делегация от последно посочената разпоредба на ЗОС за приемане на наредба от Общинския съвет- Вълчи дол от процесния вид. Атакуваните с протеста разпоредби чл.67, ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.69, ал.1 от Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел са приети от материално и териториално компетентен орган. Общински съвет – Вълчи дол съгласно чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА притежава правомощия да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Наредбата е приета с Решение №240 по протокол №12/02.07.2020г. на Общински съвет – Вълчи дол, на заседание проведено при наличие на необходимия [жк], на което за приемането й са гласували с единодушно мнозинство всичките 11 присъстващи общински съветници. Наредбата и решението за приемането й са в необходимата писмена форма и съдържание. Протоколът за заседанието и текстът на Наредбата са удостоверени с подписа на председателя на Общински съвет – Варна, с оглед на което и предвид изложеното протестираните разпоредби са приети в предписаната от закона форма и от компетентния за това орган поради което не са налице основания за отмяната им по чл.146, т.1 и т.2 от АПК.

От представените от ответника материали представляващи административната преписка се установява, че проекта за Наредбата е обявен, ведно с мотивите за изработването й с докладна записка на Кмета на Община Вълчи дол, като срещу него не са постъпили предложения, възражения и становища в установения в чл. 26, ал.4 от ЗНА 30 дневен срок от датата на публикуването им. В докладната записка се съдържат мотивите за приемането на Наредбата: причините, които са наложили приемането й; целите, които се преследват с приемането; очакваните резултати от прилагането й. Отбелязано е, че приемането и прилагането й не изисква разходване на допълнителни средства от бюджета на общината. Направен е анализ на съответствието на Наредбата с правото на Европейския съюз. С оглед тези установени от доказателствата факти и обстоятелства се налага извода, че е спазен чл.28 от ЗНА при приемане на Наредбата.

Видно от представения с преписката присъствен списък /л.70/ на заседанието на Общинския съвет-Вълчи дол са присъствали 11 от общо 13 общински съветника. Наредбата, чиито текстове се протестират в настоящото производство, е приета с Решение № 379 по Протокол № 15 от редовното заседание на Общински съвет – Аврен, като т.2 от дневния ред. При обсъждане на проекта е изслушано становището на Председателя на постоянната комисия „Местно самоуправление, нормативна уредба и общинска собственост“-Г. А. и на членовете на комисията, че следва да се приеме решение за приемане на наредбата, текстовете на която отговаряли на нормативната уредба в страната. Налага се извода, че е дадена възможност на общинските съветници да изразят становище по него. Присъстващите не са имали възражения, въпроси и т.н. по проекта на наредбата, с оглед на което е подложено на гласуване на решението за приемането й. Решението е прието чрез явно гласуване, единодушно от всички присъствали на заседанието 12 общински съветници. Това обосновава извода, че решението за приемане на наредбата е взето от легитимния колективен орган, при наличие на необходимия кворум, съобразно чл.27, ал.3 изр.І и ІІ от ЗМСМА.

От публикуването на проекта на Наредбата на интернет-страницата на Община Вълчи дол на 01.06.2020г. до заседанието на Общинския съвет на 02.07.2020г., на което е гласувано Решение №240 за приемане на Наредбата е изминало достатъчно време, за да могат всички желаещи граждани и други субекти, регистрирани на територията на общината да се запознаят с предложените текстове и да направят своите предложения и възражения, включително в заседанието на Общинския съвет, а такива не са постъпили, както е отразено в протоколите приложени в преписката. Това обосновава извода, че производството е проведено съобразно сроковете установени в ЗНА и при приемане на Наредбата и атакуваните от прокурора нейни разпоредби не са допуснати съществени нарушения на изискванията в чл.26, чл.28 и чл.37 и др. в глава ІV от ЗНА, които да обосноват отмяна на основание чл.146, т.3 от АПК.

Настоящият тричленен състав на Административен съд - Варна намира за основателни доводите в протеста за наличие на основание за отмяна на атакуваните разпоредби от Наредбата. Налице е противоречие на чл.67, ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.69, ал.1 от Наредбата на изискването в чл.76, ал.3 от АПК с приетите нормативни актове от общинските съвети да се уреждат обществени отношения с местно значение съобразно нормативните актове от по-висока степен.

Съгласно чл.54а, ал.1 от Закона за общинската собственост в общината се създават и поддържат публични регистри за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които участва общината, съдържанието на която разпоредба е идентично с това на чл.67, ал. 1 от Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел.

В чл.54а, ал.2 от ЗОС е предвидено образците на регистрите, редът за воденето и съхраняването им да се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието. Това е Наредба №8 от 17.12.2009г. за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост, на досие на имот - общинска собственост, и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им. В чл.27 – 31 от тази Наредба №8 /2009г. се създават правила, свързани със създаването на четири отделни регистъра, с използването на задължителни образци за съставянето им, както и конкретно изброени реквизити като задължително съдържание на всеки регистър. С препращащата норма на чл.54а, ал.2 от ЗОС законодателят е утвърдил по императивен начин правила относно образците на регистрите, редът за съставянето, воденето и съхраняването им. Заради това всяко отклонение от тези правила в подзаконов нормативен акт от по-нисък ранг води до непълна и незаконосъобразна уредба. Разпоредбата на чл.67, ал.2 от Наредбата възпроизвежда смисъла и съдържанието на чл.54а, ал.2 от ЗОС. В чл.69, ал.1 от Наредбата на Общински съвет-Вълчи дол е разписано вписването в регистъра да се извършва от длъжностно лице, определено със заповед на кмета на общината, каквото е изискването и в чл.35 от Наредба № 8/17.12.2009г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройството и Министъра на правосъдието. Посочените разпоредби посочени в протеста са приети в Наредбата на Община Вълчи дол в нарушение на чл.8 от ЗНА, съгласно който с наредба общинските съвети уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, поради което са незаконосъобразни. След като с акт от по-висока степен, какъвто е Закона за общинската собственост е предвидено, че редът за създаване на съответния регистър, воденето и съдържанието му, следва да се определят с наредба от министъра на РРБ и министъра на правосъдието, каквато е приетата Наредба №8/2009г., наличието на оспорените разпоредби в приетата през 2020г. Наредба от Общински съвет Вълчи дол е в противоречие със законовите норми и предвидения в тях ред за създаване, съхранение и съдържание на съответните регистри.

Освен това при съпоставка на чл.67, ал.3 от Наредбата приета от Общ.С-Вълчи дол с чл.28 – 31 на Наредба №8/17.12.2009г. се констатира различие в броя на предвидените регистри. Разпоредбата в Наредбата не визира „регистри“, а „регистър“, т.е. предвижда общ регистър включващ дружества с общинско участие и общински предприятия, докато съгласно ЗОС следва да се поддържат няколко отделни регистъра - за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които общината участва. Независимо, че проблемната разпоредба е в подзаконов нормативен акт приет от Общински съвет -Вълчи дол, неправилно е отклоняването от законовата норма, особено с оглед наличието на цяла Наредба №8/2009г. с уредба базирана на чл.54а, ал.2 от ЗОС, която изрично оправомощава конкретни длъжностни лица за създаване на посочените в Наредба №8/17.12.2009г. правила. С препращащата норма на чл.54а, ал. 2 от ЗОС, законодателят е уредил по императивен начин правила за образците на регистрите, реда за съставянето, воденето и съхраняването им, поради което всяко отклонение от тях в подзаконов акт от по-ниска степен води до незаконосъобразна уредба, което е основание за отмяната на съответните разпоредби, в които тя се съдържа.

Тези мотиви обосновават извода за основателност на оплакванията в протеста, че цитираните текстове от Наредбата на Общински съвет – Вълчи дол са в нарушение на чл.8 от ЗНА, тъй като е налице преуреждане на вече уредени обществени отношения в нормативни актове от по-висока степен. Поради това следва да бъде уважено като основателно и доказано искането в протеста да бъдат отменени чл.67 ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.69 ал.1 от Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на община Вълчи дол в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел, приети с Решение №240 по протокол №12/02.07.2020г. на Общински съвет – Вълчи дол като незаконосъобразни и противоречащи на основни принципи и цели на нормативните актове от по-висока степен.

При този изход на спора направеното в протеста искане да бъдат присъдени на ОП-Варна направените разноски, за които се представят доказателства следва да бъде уважено. На основание чл.143, ал.1 от АПК ответната страна - Община Вълчи дол следва да бъде осъдена да заплати на Окръжна прокуратура - Варна сумата в общ размер на 100лв., представляваща 30лв. заплатена такса за обнародване на обявление за оспорването в „Държавен вестник“ с платежно нареждане от 24.10.2023г. приложено на л.15 от адм. дело №2215/2023г. по описа на Адм. съд-Варна и 70лв. – заплатена такса за образуване на КАД №1649/2024г. по описа на ВАС с платежно нареждане от 19.01.2024г. приложено на л.11 от КАД №1649/2024г. по описа на ВАС.

Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 АПК, Съдът